книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

Выравнивание региональных разлштй является за­ дачей, которую социалистическое государство ставит исходя из существа своей общественной формации: так как жители отсталых регионов, будучи гражданами того же самого государства и собственниками тех же самых средств производства (общенародной собствен­ ности) , находятся в более худших культурных п мате­ риальных условиях, следует действовать в направлении ликвидации этого положения.

Исходя из вышесказанного, в теории и практике экономической политики был сформулирован постулат «равномерного размещения производительных сил». В течение ряда лет он являлся каноном науки о раз­ мещении и плановой директивой, он возводился в ранг социалистического принципа размещения. Позднее кри­ терий «равномерности» был отвергнут как теоретиче­ ски неправильный и практически нереальный и заме­ нен формулой «рационального размещения» ’, в кото­ рой акцентировался учет объективных требований политики размещения и экономического расчета. Од­ нако это вовсе не означает, что таким образом были выпущены из вида стремления отсталых территорий к экономической активности. Наоборот, весьма харак­ терно, что вместо отвергнутого постулата равномерно­ сти размещения производительных сил начал выдви­ гаться лозунг регионального «эгалитаризма».

Показательным в этом отношении может быть утверждение Б. Винярского, который говорит, что путь к достижению основной цели хозяйствования при социа­ лизме состоит не только в максимизации националь­ ного дохода, но также в «обеспечении соответствующей структуры распределения этого дохода, гарантирующего возможности выравненного (подчеркнуто. — С. 3.) уча­ стия в фонде потребления жителей всех регионов» 1.2

Аналогичный взгляд выразил Т. Мжиглуд, написав: «...Основной целью размещения производительных сил

strzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t. X, Warszawa, 1965, s. 20—24.

2 B. W i n i a r s k i, Gzynniki i etapy podnoszenia intensywnosci gospodarki obszarow nierozwinietych, «Biuletyn Komitetu Przestrzermego Zagospodarowania Kraju PAN», 1964, № 31, s. 9.

189

и предприятий, представляющих услуги, должно быть обеспечение выравненного территориально (подчерк­ нуто.— С. 3.) уровня жизни населения» '. Такпм обра­ зом, вместо равномерного размещения производства упомянутые авторы предлагают реализацию принципа равномерного потребления. По-видимому, это крайнее выражение общих тенденций социалистической эконо­ мики к выравниванию региональных различий. С этим, однако, не все согласны. На относительный характер этой тенденции указывает К. Дзевоньский, который предлагает принцип «равномерного размещения» за­ менить «принципом равных возможностей, равных шан­ сов социального и экономического развития для насе­ ления всех частей страпы — регионов, обеспечения их жителям одинаковых условий жизни — одинакового жизненного уровня. Этот принцип и в будущем будет пределом, целью». (Подчеркнуто. — С. 3.) 1.2 Против ре­

гионально-абсолютизированного «равного уровня по­ требления» выступает также К. Сецомский3.

Теоретические точки зрения авторов, занимающихся проблемами экономической активизации отсталых ре­ гионов, могут быть различными, одпако это ни в коей мере ие влияет на тот факт, что деятельность по эко­ номической активизации отсталых регионов является действительностью. К тому же эта деятельность поспт постоянный характер независимо от того, какие гене­ ральные задачи поставлены в очередных хозяйственных планах. Эта активизация, одпако, не является н пе может быть ведущим критерием экономической п со­ циальной политики в области размещения, поэтому в плановых документах она проявляется то сильнее, то слабее.

Естественно, что в первом многолетием плане (6-летний план), в котором существенное внимание

190

было уделено изменению социально-экономической структуры страны и в период выполнения которого было положено начало этим изменениям, проблема подъема экономического уровня отсталых районов была выдвинута на первое место среди проблем, подлежа­ щих решению. В первой период индустриализации страны были проведены решающие изменения в терри­ ториальной структуре народного хозяйства, была со­ здана необходимая исходная база для толчка к разви­ тию хозяйства регионов с более низким социально-эко­ номическим уровнем.

Несмотря на то что продолжали существовать и существуют значительные региональные различия в территориальной структуре производства и потребле­ ния, директивы последующих многолетних планов уже в меньшей степени уделяли внимание этой проблеме '. Однако это не устранило деятельность по экономиче­ ской активизации отсталых регионов. Претерпели из­ менение лишь методы, так как в любом отсталом регионе появились по крайней мере наметки их даль­ нейшего развития (прежде всего зачатки индустриали­ зации) . Поэтому на первый план стали преимуще­ ственно выдвигаться задачи управления дальнейшим развитием.

Политика сглаживания различий в территориаль­ ном освоении применяется к территориям различных размеров. Мероприятия центральной власти направлены на уменьшение диспропорций в масштабе воеводских регионов, региональные власти стремятся к поднятию социально-экономического уровня наиболее нуждаю­ щихся повятов; в масштабе отдельных городов и1

1 В 1956—1960 гг. одиой из директив плана было «вырав­ нивание наиболее значительных территориальных диспропор­ ций в жилищных условиях, коммунальном хозяйстве, торговой сети и размещении учреждений культуры, возникших вслед­ ствие неравномерной реализации капиталовложений шестилетиего плана» (Ochwala Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 г. о Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956—1960, «Dziennik Uslaw», № 40, poz. 179, zalacznik 2).

В постановлении III съезда ПОРП о Директивах развития ПНР в 1959—1965 гг. указано, что следует «стремиться к сгла­ живанию в экономически обоснованных пределах чрезмерных различий в освоении отдельных районов и в условиях жизни населения, а также к выравниванию густоты сети поселений, транспорта и предприятий обслуживания различных террито­ рий страны» («Nowe Drogi», 1959, № 4, s. 695).

191

населенных пупктов осуществляются капитальные вло­ жения с целью ликвидировать жилищно-бытовые неудоб­ ства отдельных кварталов и даже улиц. С этой точки зрения можно говорить о всеобщности директив эко­ номической политики, направленных на устранение проявлений и последствий неравномерного социальноэкономического развития.

Способы активизации. Существует достаточно рас­ пространенное представление, что сельскохозяйствен­ ные территории являются синонимом отсталых ре­ гионов. Это происходит потому, что и по сей день продолжают существовать значительные и разнооб­ разно проявляющиеся различия между городом и де­ ревней.

Прежде всего, более низкая производительность труда в сельском хозяйстве приводит к тому, что в це­ лом реальные доходы крестьян ниже, чем реальная заработная плата трудящихся, занятых в промышлен­ ности. Это различие усугубляется тем влиянием, кото­ рое оказывают на размеры сельскохозяйственного про­ изводства факторы, не зависящие от производителя (климатические и почвенные условия, формирование соотношения цен на промышленные и сельскохозяй­ ственные товары, а также последствия, вытекающие из того факта, что подавляющая часть крестьян в Польше, представляя мелкотоварный сектор общественного хо­ зяйства, в меньшей степени, чем работники обобще­ ствленного сектора, пользуется фондом общественного потребления, например, в области таких социальных услуг, как здравоохранение, отдых и т. и.).

Сельскохозяйственные регионы характеризуются, кроме того, низким уровнем урбанизации, что в кон­ кретных условиях означает худшее по сравнению с про­ мышленными регионами оснащение всевозможными элементами экономической и социальной инфраструк­ туры (жилье, канализация, водопровод и т. п.). Нако­ нец, более тяжелые условия работы в сельском хо­ зяйстве, связанные со спецификой производственного процесса н степенью технической вооруженности труда, приводят к тому, что вместе с факторами, вытекаю­ щими нз недостаточного развития инфраструктуры, сельским жителям труднее поднимать уровень своего образования и культуры, пользоваться услугами здра­ воохранения и т. д.

192

В этих условиях главным и решающим способом развития отсталых территорий с экономической точки зрения является их индустриализация. Воздействие промышленных капитальных вложений на процесс акти­ визации заключается в возможности достижения отно­ сительно быстрых и крупномасштабных изменений в профессиональной структуре населения (переход части сельскохозяйственного населения к несельскохозяй­ ственным профессиям), в увеличении притока в регион денежных средств в виде заработной платы, расшире­ ния круга людей, пользующихся фондом общественного потребления. Одновременно может произойти (хотя не всегда и не везде, по крайней мере на первой фазе индустриализации сельскохозяйственного региона) рост доходов сельскохозяйственного населения даже в том случае, если производительность единоличных хозяйств сохранится на том же уровне, так как из-за оттока избыточной рабочей силы уменьшится численность лиц, живущих иа доходы этого хозяйства (один и тот же общий доход увеличивается на душу населения). Одна­ ко более долговременными, глубокими и эффективными являются такие изменения, вызванные индустриали­ зацией, как интенсификация сельскохозяйственного производства и расширение рынка сбыта сельскохозяй­ ственных продуктов (снабжение несельскохозяйствен­ ного населения продовольствием, поставки сырья пред­ приятиям, перерабатывающим сельскохозяйственную продукцию). Наконец, вследствие индустриализации приобретают большую интенсивность и процессы урба­ низации. И поскольку формы и характер экономиче­ ского освоения, присущие городским типам населенных пунктов, все еще пока намного лучше удовлетворяют жизненные потребности населения, урбанизация явля­ ется важным фактором подъема хозяйственного уровня слаборазвитых территорий.

Возможность оперирования фактором индустриали­ зации как средством активизации, однако, ограничена, а перенесение принципа социалистической индустриа­ лизации, являющейся решающим источником развития структурных преобразований, с национального масштаба на региональный неправильно. Ограничения, о которых идет речь, вытекают из ограниченности средств, из необходимости соблюдения принципов рационального

193

хозяйствования, а также из необходимости соблюдения принципа планового формирования общественного раз­ деления труда и в территориальной системе.

Первая проблема проста: материальные средства (финансовые и вещественные), которые можно напра­ вить иа промышленные капитальные вложения, огра­ ничены общими размерами произведенного националь­ ного дохода, размерами фонда накопления и его струк­ турой. При наличии в стране больших потребностей в капитальных вложениях как в отраслевом, так и в ре­ гиональном разрезе неизбежна политика определенного предпочтения в распределении средств зачастую в «ущерб» для слаборазвитых в промышленном отноше­ нии территорий.

Как известно, в основе политики капитальных вло­ жений социалистического государства лежпт задача обеспечения наибольших эффектов при данных сред­ ствах. Одпако, как уже указывалось, государство стре­ мится одновременно к сглаживанию региональных раз­ личий. На фоне этих двух задач возникают коллизии, источником которых могут являться: неравномерное расположение сырьевых ресурсов на территории стра­ ны; неравномерное размещение основных производ­ ственных фондов; экономические и технические пред­ посылки, способствующие концентрации производства; необходимость учета современной эффективности капи­ тальных вложений.

В расчете, опирающемся на критерии современной эффективности, коллизия между задачами оптимиза­ ции и активизации не происходит в том случае, если слаборазвитые территории располагают сырьевыми ре­ сурсами, хозяйственное использование которых стано­ вится желаемым и необходимым; иа слаборазвитых территориях существуют редкие или уникальные усло­ вия для размещения промышленности (например, водообеспечеиность или особенности географического поло­ жения) ; вариант размещения данного вида капиталь­ ных вложений на освоенных территориях не отличается по своему эффекту от варианта размещения на слабо­ развитых территориях; отрицательные последствия чрезмерно крупных промышленных агломераций вызы­ вают необходимость ограничения пх дальнейшего раз­ вития, и появляется альтернатива направления капита-

*94

ловложеппй на террпторпи, недостаточно развитые в промышленном отношении

Не все регионы могут и должны развиваться через индустриализацию. Это вытекает из территориальных аспектов рационального разделения общественного труда. Упомянем здесь лишь о крайних п очевидных случаях, когда индустриализация территорий могла бы затормозить и даже ликвидировать развитие их основ­ ных функций п в результате вызвать убытки и потерн не только в региональном, но также и в общегосудар­ ственном масштабе (таковы, например, территории, от­ веденные для лечения и отдыха, территории, обладаю­ щие уникальными ландшафтами, и т. д.). Вообще же речь идет о таких регионах, которые в силу существую­ щих в них условий должны выполнять в народном хозяйстве непромышленные функции. В первую оче­ редь следует упомянуть о функции в области продо­ вольственного хозяйства в целом.

Таким образом, мы подходим к тезису о значении сельского хозяйства в активизации хозяйственной дея­ тельности регионов. Правильно проводимая сельскохо­ зяйственная политика является важным инструментом экономической активизации слаборазвитых регионов.

Интенсификация сельскохозяйственного производ­ ства обеспечивает достижение многих эффектов, ко­ торые обычно являются результатом индустриализа­ ции. Она увеличивает приток денежных средств в ре­ гион, вызывая рост благосостояния сельского населе­ ния (при условии, что проводится соответствующая политика цен, но интенсификация сельского хозяйства и невозможна без этого). Оснащение сельского хозяй­ ства современными машинами и оборудованием стано­ вится не только двигателем роста производства и фак­ тором, уменьшающим тяжесть труда, но и одновременно фактором, который поднимает общий жизненный уро­ вень сельского населения. Если экономическая поли­ тика в отношении сельского хозяйства не сводится исключительно к производственным вопросам, а осу­ ществляется комплексно, тогда начинает действовать механизм активизации сферы внеэкономической жизни.

195

Это относится к таким областям, как иросвещеппе, здравоохранение и культура, уровень которых растет благодаря капитальным вложениям в социальную ин­ фраструктуру и притоку соответствующих кадров.

Опыт экономической политики в Польше подтвер­ ждает широкие возможности социально-экономической активизации отсталых регионов, заключающиеся в воз­ действии государства на сельское хозяйство. Одним из условий полного использования этих возможностей становится модернизация всего продовольственного хо­ зяйства страны, охватывающая все его звенья: сель­ скохозяйственный производитель — закупка и хранение продуктов — переработка — снабжение потребителей. Через всю эту цепь красной нптыо проходит широко понимаемая проблема индустриализации сельского хо­ зяйства (новая техника производственных процессов, промышленные формы хранения, например холодиль­ ные установки, а также промышленность переработки сельскохозяйственных продуктов). Однако подобная индустриализация не становится ведущим фактором подъема экономического уровня регионов, а является производной. В то же время она рассматривается как условие развития их главной производственной функ­ ции.

Наконец, необходимо подчеркнуть значение непро­ изводственных способов хозяйственной активизации от­ сталых регионов. На первое место здесь выдвигается развитие услуг внутри региона и особенно услуг, предо­ ставляемых для населения других регионов. Наиболь­ ший эффект дает развитие туризма. Условием исполь­ зования этой возможности в случае, если данная тер­ ритория обладает соответствующими для развития туризма природными и ландшафтными ценностями, являются капитальные вложения (строительство дорог, баз для ночлега, предприятий общественного питания и т. д.).

«Экономизм» п «эгалитаризм» в региональном пла­ нировании. Проблема, о которой идет речь, по своему содержанию совпадает, с одной стороны, с существую­ щей в экономической политике и социально-экономи­ ческих теориях проблемой сферы и способов примене­ ния экономических методов в планировании развития, а с другой стороны — с проблемой различия в условиях жизни населения (имеются в виду заработная плата,

196

жплищпые условия, степень оборудоваппя жилищ, ра­ бочее время н свободное время и т. д.) и пределов этого различия. Практика социалистического строительства в разных странах в этом отношении неодинакова, а опыт показывает, что принятие крайних решений не способствует экономическому росту и улучшению мате­ риального положения общества.

Аналогичная дилемма существует и в области тер­ риториальной политики, которая ие носит автономного характера, а является составной частью общей эконо­ мической и социальной политики социалистического государства.

Часто в теоретических решениях и дискуссиях о практическом осуществлении территориальной поли­ тики противопоставляются два подхода, из которых первый можно назвать «социально-эгалитарным», а вто­ рой — «экономизирующим» '. Оба эти подхода выше под­ робно охарактеризованы. Ни один из них не может быть априорно отвергнут, оба они обоснованны. «Однако

в противоречие либо с узко понимаемыми принци­ пами экономической рационализации, либо с прин­ ципами социальной справедливости. Абсолютизация противоположности обоих подходов не облегчает фор­ мулирования направлений и целей территориальной по­ литики» 21.

С точки зрения территориальной политики и плани­ рования проблема «экономизма» и «эгалитаризма» в значительной степени сводится к концентрации и рассредоточению хозяйственной деятельности. Вообще говоря, концентрация и ее углубление являются в пла­ нировании размещения выражением применения эко­ номического критерия, а деятельность по рассредоточе­ нию является результатом стремления к активизации и выравниванию (отвлекаясь от частных черт различ­ ных областей производства). В связи с этим можно по­ вторить выдвинутый несколько лет назад тезис, что основной дилеммой политики размещения являются

197

компромисса между задачей достижения наивысших и быстрейших экономических эффектов от размещения и задачей сглаживания региональных различий в разви­ тии. Представляется, что именно таким образом можно трактовать формулу «рационального размещения», ко­ торая отражает обе задачи *.

В настоящее время возникает вопрос, в чем должеи заключаться учет этой формулы региональным плани­ рованием. Другими словами, в какой мере и каким об­ разом региональное планирование может обойти про­ тиворечия между «экономизмом» и «эгалитаризмом» или по крайней мере их сгладить? Некоторые аспекты этой задачи, вытекающие из противоречий отраслевой и региональной систем, были освещены выше (см.

гл. 3) 21.

Региональное планирование в определенном отно­ шении, хотя и в меньшей степени, чем планирование в системе сфер и отраслей, сталкивается с «экономиз­ мом». Это может принимать различные формы. Иногда такой «экономизм» мало отличается от «отраслевого экономизма» и особенно является его проявлением. Ои заключается в узкоэкономическом подходе к пробле­ мам развития отраслей, размещенных в регионе без учета развития этих же отраслей в других регионах. Если речь идет о высокоразвитом регионе, то состав­ ленный таким образом план объективно противодей­ ствует тенденциям к активизации. Другим случаем «экономизма» является сосредоточение установок пла­ на на мероприятиях, которые, по мнению планирую­ щего органа, дали бы в существующих условиях наи­ более быстрый эффект в пределах региона, но которые не обоснованы общенациональным и экономическим расчетом. Когда такая ориентация обнаруживается в плане развития отстающего региона, то возникает парадоксальное положение использования «экономиз­ ма» в целях «эгалитаризма».

Приведем пример, хотя и общий, но ярко иллюстри­ рующий ход рассуждеипя. В двух регионах, из которых

1См.: S. М. Z a w a d z k i, Analiza struktury przestrzennej przemyolu w Polsce Ludowej, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t. X, Warszawa, 1965, s. 27.

2 Автор в дайной связи имеет в виду противоречие, суще­ ствующее между узковедомственным п местническим подхо­ дами н народнохозяйственным подходом, — Прим . р ед .

1 9 8