книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования
.pdfПомимо отраслей промышленности, сельского хо зяйства, транспорта, строительства п другпх отраслей производственной сферы, в каждом районе должны развиваться отрасли непроизводственной сферы. Так жилищно-коммунальное хозяйство, упреждения здраво охранения, просвещения, культуры, бытового обслужи вания должны обеспечивать нужды населения каждого района. Между уровнем п темпами развития непроиз водственной сферы и количеством населения рай она, а также темпами его роста должна быть опреде ленная пропорциональность. Эта пропорциональность раньше, к сожалению, не всегда строго соблюдалась, особенно в интенсивно осваиваемых н развивавшихся районах.
Степень разветвленности отраслей хозяйства района, его диверсификация п соотношение между отраслями производственной п непроизводственной сфер не могут быть одинаковыми для всех районов. Комплексность развития района определяется отнюдь не его макси мальной диверсификацией, а наиболее эффективной пропорциональностью между его отраслями. Рациональ ность отраслевой структуры района определяется его спецификой, в частности уровнем развития его произ водительных сил, участием в межрайонном и междуна родном разделении труда, его природными и трудо выми ресурсами и другими особенностями его эконо мики. Поэтому комплексность развития, например, рай онов Севера с их более узкой производственной спе циализацией может быть достигнута при сравнительно малой степени диверсификации их структуры в отли чие, например, от ряда районов средней полосы, ком плексность развития которых требует значительно боль шей степени их диверсификации.
Требование комплексности развития отраслей хо зяйства района отнюдь не означает прпзыва к завер шенности в пределах района «производственного цикла», то есть сосредоточения в нем наряду с производством первичного сырья и всех отраслей, производящих из него конечный продукт. Логическим выводом при по добном истолковании было бы утверждение, что в районах, производящих хлопок, будто бы обязательно целесообразно сосредоточить все отрасли хлопчатобу мажной, трикотажной и швейпой промышленности, последовательно продолжающие производственный цнкд
переработки хлопка. Или что а районах, добывающих бокситы или другие виды глиноземного сырья, будто бы всегда целесообразно развивать производство гли нозема, а затем металлического алюминия и даже, воз можно, алюминиевых изделий, тоже составляющих элементы пли стадии одного и того же производствен ного цикла.
Напротив, современный научно-технический про гресс обусловливает эффективность самого широкого и глубокого развития технологической и подетальной специализации производства. Это в свою очередь делает целесообразным широко практикуемое территориальное разделепие ряда производств на отдельные самостоя тельно выделяемые стадии производственного процесса. В частности, эффективнее территориально разделить первичпые стадии производства ряда синтетических материалов — стадии, отличающиеся высокой энерго емкостью, — от последующих стадий переработки, отли чающихся относительно более высокой трудоемкостью и малой энергоемкостью, а потому размещаемых в других районах.
Обоснование рациональной структуры хозяйства каждого крупного экономического райопа и наиболее эффективной пропорциональности развития всех его отраслей как производственной, так и непроизводствен ной сфер должно составить основное содержание пер вого этапа территориального планирования.
Вторым его этапом и вместе с тем последующей взаимоувязкой территориального и отраслевого плани рования должна быть порайонная проверка соответствия предварительных проектов размещения отдельных от раслей ресурсам района и ежегодным масштабам их освоения. Для этого должен быть широко использо ван балансовый метод. В связи с этим возникает ряд задач.
Нужно определить на перспективу по каждому крупному экономическому району его трудовые ресурсы и их состав по полу, возрасту и квалификации. Затем, основываясь на перспективном балансе труда, выявить, в какой мере предварительно намеченное развитие отдельных отраслей в районе обеспечивает полное использование его трудовых ресурсов в целом и по отдельным группам (в частности, женского труда). В за висимости от показателей баланса труда встают вопросы
11
об экономической целесообразности дополнительного развития в районе (сверх предварительно намеченного по отраслям) трудоемких производств для обеспечения полного использования имеющихся трудовых ресурсов либо, наоборот, о сокращении ряда предварительно на меченных производств, особенно трудоемких, вследствие необеспеченности их трудовыми ресурсами. В связи с этим может возникнуть вопрос об экономической эффективности привлечения трудовых ресурсов (и для каких именно производств) из других районов путем переселения оттуда или, наоборот, о переселении пз данного района в другие.
Могут возникнуть более частные вопросы, например о дополнительном использовании свободных ресурсов женского труда, что требует специального экономиче ского обоснования для нахождения наиболее рацио нального решения.
Может возникнуть также вопрос, в какой степени предварительно намеченные уровни производительности труда, избранная технология и техника производства, то есть планы реализации научно-технического прогресса, соответствуют особенностям экономики отдельных рай онов п специфике их трудовых балансов. Возможно, что в отдельных районах, отличающихся дефицитом тру довых ресурсов, необходимо запланировать дополни тельные технические мероприятия с целью сокращения их потребпостп в рабочей силе. Все эти и другие вопросы требуют обоснования с целью выбора экономически наиболее эффективного варианта решенпя.
Районные перспективные балансы должны состав ляться и применительно к природным ресурсам — топливно-энергетическим, сырьевым, минеральным и сельскохозяйственным, лесным, водным, а также терри тории. На основе перспективных балансов топлива и энергии, сырья, воды и т. д. следует проверить, в какой мере предварительно намеченное размещение отдельных отраслей по районам, с одной стороны, обеспечивается соответствующими видами их ресурсов и возможностью их ежегодного освоения в перспективный период; с другой, — в какой мере такое размещение отраслей по районам удовлетворяет требованию использования этих ресурсов в наиболее рациональном паправлеиии и осо бенно в какой мере оно соответствует их комплексному использованию.
Совершенно очевидно, что прп этом должна идти речь не вообще о природных ресурсах, а о ресурсах экономически эффективных для освоения в перспектив ном периоде, так как даже значительные природные ресурсы определенного вида могут оказаться эконо мически неэффективными в планируемый период
времени.
Особо следует отметить, что территория, занима емая под строительство (промышленное, городское, транспортное и др.), резко отличается по районам своими экономическими показателями, и это влияет на разную эффективность ее использования в отдельных районах. Это обстоятельство раньше часто игнорирова лось, но оно должно быть полностью учтено террито риальным планированием.
На основе системы перспективных материальных балансов по каждому рахгону определяются масштабы вывоза и ввоза отдельных продуктов и анализируется их экономическая эффективность. Все это в совокуп ности с предыдущим позволяет сформулировать кон кретные выводы о межрайонном обмене и об участии каждого района в межрайонном разделении труда. В тесной связи с этим определяется и участие отдельных районов в международном разделении труда, и осо бенно в разделении труда между социалистическими странами иа основе осуществления Комплексной про граммы дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономи ческой интеграции стран — членов СЭВ. Это совершенно необходимая часть территориального планирования, так как международное разделение труда представляет со бой вид территориального разделения труда и то или иное участие в нем отражается на производственной специализации отдельных экономических районов, на направлении и масштабах развития их экономики.
Наконец, на основе синтеза выводов и показателей развития отдельных экономических районов следует проанализировать получающиеся территориальные про порции развития экономики страны: в какой мере рациональны соотношения темпов и масштабов разви тия экономики отдельных районов, в какой мере они со ответствуют общим экономическим задачам и директи вам КПСС и Советского правительства об усиленном раз витии экономического потенциала восточных районов,
13
о подтягивании экономпкп в прошлом отстававших в CBOGiMэкономическом развитии районов и т. и.; особеыио тщательно следует проверить соответствие между соот ношением темпов развития производительных сил от дельных экономических районов и соотношением уров ней производительности общественного труда в этих районах.
Помимо перечисленных и других проблем и задач территориального (районного, или регионального, и межрайонного) планирования, следует указать на важ ную роль внутрирайонного планирования как части территориального.
Территориальное планирование должно обеспечить рациональную территориальную организацию обще ственного производства внутри каждого крупного эко номического района. В связи с этим выдвигается ряд специфических задач.
Среди них прежде всего возникает задача обоснова ния рационального размещения производства и рассе ления населения, то есть всех производительных сил внутри крупных экономических районов.
В межрайонном разделении труда каждый крупный экономический район внутри страны выступает в каче стве единого экономического целого, в качестве единой, территориально ограниченной экономической системы. Но единство пе означает ее внутренней однородности. Единая система может состоять из различных и разно родных элементов. Отдельные территориальные части крупного экономического района могут отличаться при родными богатствами (видами, количеством их и струк турой, а также экономикой их освоения), природными условиями, в которых живет население и осуществ ляется строительство, экономгеографическим положе нием и в результате — экономическими условиями про изводства и жизни. Все это определяет разделение труда внутри крупного экономического района и произ водственную специализацию отдельных его террито риальных частей, образующих подрайоны или районы низшего ранга. Следует определить не только рацио нальную производственную специализацию отдельных территориальных частей крупного экономического рай она, но и их рациональную межотраслевую структуру, обеспечить комплексность развития каждой из них и
14
вместе с тем пропорциональность развитая отдельных подрайонов внутри крупного экономического района.
Перед территориальным планированием встает за дача рациональной территориальной организации об щественного производства внутри каждого крупного экономического района. В связи с этим необходимо обо сновать рациональное размещение каждой отрасли внутри крупного экономического района и установить, каким должно быть сочетание отдельных предприятий в территориально-производственных комплексах (ТПК) разного ранга и разного профиля внутри крупного эко номического района; какой должна быть рациональная специализация и структура отдельных ТПК и какова должна быть вся система ТПК внутри экономического района. Организация территориально-производственпых комплексов центра (или узла) и микрорайона представ ляет один из основных путей повышения эффектив ности территориального размещения производительных сил при социализме. Рациональной внутрирайонной территориальной организации общественного производ ства должна соответствовать определенная система внутрирайонного расселения населения — сеть населен ных пунктов, их размеры и типы, соотношение и т. д.
Районная планировка представляет собой вид тер риториального планирования, его особую стадию. Осно вываясь на внутрирайонном планировании и исходя из него, районная планировка продолжает и конкретизи рует его применительно к задачам наилучшего комп лексного использования более ограниченной террито рии, наиболее рационального использования ее и фор мирования на ней территориально-производственных комплексов в сочетании со строительством соответ ствующих населенных пунктов и создания их сети. В результате районной планировки должны быть ре шены все вопросы взаимоувязки, наилучшей плани ровки и совместной организации различных видов про изводственного и гражданского строительства, а также нахождения наилучших архитектурно-проектных реше ний для данной территории, сочетания строительства с охраной окружающей природы и возможностью ее использования для отдыха.
Внутрирайонное планирование, включая районную планировку, требует самого тесного сочетания с отрас левым планированием. Создание общей и пропорцио-
15
иальной во всех своих частях производственно-техни ческой и социальной инфраструктуры для террито риально-производственных комплексов возможно только совместными силами и средствами участвующих в них отраслей и согласно с планами их развития. Само пла нирование и проектирование формирования террито риально-производственного комплекса и выбор его структуры и масштаба производится на основе планов развития и размещения отдельных отраслей, входящих в его состав; эти планы в свою очередь подлежат кор ректировке в результате создания ряда ТПК. Аналогич ная взаимоувязка развития и размещения отдельных предприятий различных отраслей должна происходить с проектами районных планировок и планами развития
истроительства городов.
ВДирективах XXIV съезда КПСС по пятилетнему
плану развития народного хозяйства СССР на 1971 — 1975 гг. указывалось: «Обеспечить рациональное соче тание отраслевого и территориального планирования». (Политиздат, М., 1971, стр. 53). Для этого необходимо осуществить взаимную увязку всех видов террито риального планирования на всех его этапах с отрасле вым планированием.
Советом по изучению производительных сил при Госплане СССР совместно с министерствами, союз ными республиками и соответствующими институтами была разработана Генеральная схема развития и раз мещения производительных сил СССР иа 1971—1980 гг. (теперь создаются схемы и иа более длительную пер спективу). В этих схемах на предплановой стадии должна быть осуществлена взаимоувязка перспектив развития и размещения отдельных отраслей народного хозяйства и перспектив развития и размещения произ водительных сил по союзным республикам и экономи ческим районам, то есть согласование отраслевых и тер риториальных перспективных схем-планов. Это — боль шое достижение в совершенствовании планирования. ЦК КПСС и Совет Министров СССР, придавая большое значение этим схемам, постановили, что все решения о проектировании и строительстве предприятий должны приниматься на их основе.
ДляV выбора наиболее эффективной схемы пропор ционального развития отдельных отраслей внутри каж
дого района и рациональных территориальных пропор ций все шире применяются экономико-математические методы и современная вычислительная техника. Эконо мико-математическое моделирование позволяет лучше и точнее обосновать наиболее эффективное направле ние использования ресурсов района и его производ ственную специализацию. Экономико-математические методы становятся одной из основ территориального планирования, а также рационального сочетания его с отраслевым планированием.
Для обеспечения рационального сочетания отрасле вого и территориального планирования требуется со вершенствование не только методологии, но и всей ор ганизации планирования. Отраслевое планирование в условиях отраслевого управления имеет мощную на учно-исследовательскую и проектную базу и распола гает большими организационными возможностями. Раз работка каждого отраслевого плана опирается на огром ную информацию и на силы аппарата самих отрасле вых министерств и ведомств. Это создает возможность научно (в частности, технически и экономически) обос новать план развития и размещения каждой отрасли.
Территориальное планирование располагает значи тельно меньшими возможностями и средствами. Союз ные республики имеют меньшую и часто даже недоста точную научно-исследовательскую и проектную базу и меньшие средства для обоснования планов комплекс ного развития производительных сил республики, кото рые должны охватывать все отрасли экономики и не производственной сферы. Все это относится не только к отраслям союзного, по также отчасти и к отраслям союзно-республиканского и даже республиканского подчинения. Но для каждой союзной республики нужна разработка комплексного плана развития всех отраслей народного хозяйства вне зависимости от их подчинен ности и ведомственной принадлежности. Для этого Госпланы союзных республик должны располагать необходимой исходной информацией на основе доста точно развернутой и оперативной технической и экономической информации по всем предприятиям — действующим, реконструируемым, строящимся и проек тируемым, — и притом нередко не только в пределах своей республики. Опи должны располагать доста точным аппаратом для критического анализа ин-
17
Гос. публичная научно-техничеочг.я библиотека С ^ С Р
формации, получаемой от союзных министерств, чтобы предложения союзных республик о размещении и раз витии у них новых предприятий и террпториально-про- пзводствеппых комплексов, как и о решении новых районно-комплексных проблем, всегда были бы доста точно технически и зкоиомнческп обоснованными.
Крупные экономические районы из-за отсутствия в них плановых комиссии организационно недостаточно обеспечены силами и средствами для разработки соот ветствующих территориальных планов. Областные и краевые плановые комиссии располагают возможностью для разработки планов развития только тех отраслей хозяйства, которые непосредственно подчинены област ным и краевым советам.
Мы не можем здесь рассмотреть ряд других вопро сов организации территориального планирования. Одна ко очевидная необходимость повышения его уровня требует перестройки организационной структуры (и базы) территориального планирования в соответствии с большими и сложными задачами, па него возла гаемыми.
Территориальное планирование, несмотря иа свое большое народнохозяйственное значение и сложность ряда методологических и организационных вопросов, к сожалению, до сих пор ие получило должного осве щения в пашей экономической литературе последних лет. Существует ряд статей по отдельным вопросам. В специальных работах и общих курсах по народно хозяйственному планированию проблемам территори ального планирования обычно уделялось слишком мало внимания. Совсем иначе обстоит дело с разработкой проблем отраслевого планирования, по которым имеет ся обширная литература и которые подробно освещены во всех курсах народнохозяйственного планирования.
Разработкой вопросов территориального планирова ния и его совершенствования занимаются не только в СССР, но п в других социалистических странах. Осо бенно большое внимание уделяют этим вопросам поль ские экономисты. В Польской Народной Республике имеется ряд достижений в организации регионального как части территориального планирования и в разра ботке ряда методологических проблем. Знакомство с ними, песомиенпо, представляет интерес для советских экономистов.
18
В Польше», согласно конституции, перспективные планы народнохозяйственного развития составляются и утверждаются по каждому административному рай ону — воеводству. Эти планы разрабатываются бюро ре гионального планирования, имеющимся при каждом воеводстве. Эти бюро, то есть воеводские плановые комиссии, находятся в двойном подчинении: Президиуму воеводского Народного совета и Плановой комиссии при Совете Министров ПИР. Проекты планов народнохозяй ственного развития районов разрабатываются одновре менно и «снизу» и «сверху»: каждым воеводством в от дельности и Плановой комиссией при Совете Министров ПНР. В организации районного планирования в Польше имеется много сходного с организацией планирования в союзных республиках СССР и в соподчинении рес публиканских Госпланов с Госпланом СССР.
В перспективный план народнохозяйственного раз вития воеводства включаются все без исключения от расли и предприятия вне зависимости от их ведомствен ной принадлежности. Это дает возможность разрабо тать комплексный план развития экономики воевод ства и увязать между собой развитие отдельных отрас лей с развитием сопряженных производств, инфраструк туры и т. д.; обеспечить более полное использование трудовых ресурсов района, его территории и природных ресурсов, а также планировать мероприятия по охране природы. По каждому воеводству разрабатываются планы развития и размещения производительных сил на год, пятилетие и на длительный перспективный пе риод; так был разработан по воеводствам двадцатилет ний план иа 1966—1985 гг., а теперь разрабатывается план до 1990 г.
При каждом воеводстве имеется также бюро районной планировки и, кроме того, научный совет, состоящий из представителей научных и проектных ин ститутов, вузов, а также из отдельных специалистов. Члены этого совета работают частично па общественных началах, частично проведенные ими конкретные работы оплачиваются из «безлюдного фонда».
Воеводская плановая комиссия решает вопросы раз мещения в пределах своего воеводства любого пред приятия вне зависимости от его ведомственной принад лежности. При воеводстве имеется специальный терри ториальный совет, который дает разрешение (или от-
19