книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

дует, однако, заметить, что проект регионального плана

становится планом — и то лишь в его основных элемен­ тах — только после его утверждения Советом Минист­ ров. Утверждая региональный план, Совет Министров указывает исполнителей плана, которыми являются ведомства и соответствующий президиум воеводского Народного совета (в случае если план охватывает не­ сколько воеводств — соответствующие Народные сове­ ты). Таким образом в региональном плане реализуются существенные черты плановой директивы, заключаю­ щиеся в том, что она определяет задачи исполнителям плана и конкретизируется через директивы планов более низких уровней '. Поэтому трудно согласиться с точкой зрения Б. Винярского, который утверждает, что регио­ нальные планы, «по существу, являются квазиплана­ ми, документами, еще не содержащими решений. Эти решения формулируются в других документах, отчасти в документах, касающихся деятельности местной адми­ нистрации, то есть в планах, относящихся к админи­ стративным подразделениям, а отчасти в планах от­ дельных организаций, действующих по так называемо­ му центральному плану»12. Документ, утверждающий основные положения регионального плана, придает нм юридическую силу и является экономическим решением именно потому, что определяет исполнителей этого пла­ на и их задачи. И только в этом смысле региональные планы имеют директивный характер 3.

Убедительным доводом в пользу сказанного являет­ ся закон от 31 января 1961 г. об утверждении Советом Министров только осповиых положений региональных планов. Эти планы рассматриваются на перспективу, и для них не обязательно предусматривать все показа­ тели, обусловливающие развитие. Смысл регионального

новление организационных форм или образа действия, ни оп­ ределение условий принятия административного решения; со­ держанием плановой нормы может быть только определение плановых заданий. В этом смысле можно говорить о директив­ ности плановых норм» (W. B r z e z i n s k i , Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa, 1962, s. 43).

61

планирования заключается в том, что оно должно определять основные направления развития регионов и способы их хозяйственного освоения. Именно это и со­ ставляет суть «основных положений» региональных пла­ нов, они и должны иметь характер директивы. Эта дирек­ тивность, конечно, имеет иной характер, чем директив­ ность многолетних и текущих планов, что вытекает опять-таки из сущности перспективного планирования. «Вообще говоря, — пишет К. Сецомский, — в перспек­ тивном планировании не может быть речи о директив­ ности заданий в том смысле, в каком она понимается в пятилетиих и годовых планах. Однако и в области пер­ спективного планирования можно и нужно различать характер его положений или заданий, а также направ­ лений развития, придавая некоторым из них... характер более обязательных постановлений» '.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ. ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ И ПЛАН ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ОСВОЕНИЯ РЕГИОНА

Взгляды на предмет территориального планирова­ ния. Польская теория и практика стоят иа позициях интегральности территориального планирования, частью которого является региональное планирование. В связи с этим соображениям о целях и задачах регио­ нального планирования должна быть предпослана ха­ рактеристика взглядов разных авторов и различных кругов на предмет регионального планирования в целом.

Новый этап развития территориального планирова­ ния, ознаменовавшийся внедрением новых организа­ ционных форм и правовых норм, проходит вопреки мнению многих в условиях, когда еще окончательно не выяснился вопрос о предмете такого планирования. Более того, предмет территориального планирования сейчас более чем когда-либо занимает как практиков, так и теоретиков. Явным доказательством этого являют­ ся все новые научные исследования и многочисленные вопросы практиков.

В основе расхождения взглядов па предмет терри­ ториального планирования лежит прежде всего его по-

1 К. S e c o m s k i , Podstawy planowania perspektywicznego, Warszawa, 1967, s, 55.

62

Ложение в системе планирования, а также альтерна­ тива между отраслевым и комплексным подходом к за­ дачам освоения данной территории и определения пу­ тей ее развития.

В польской литературе существует два основных направления, по-разному трактующих этот вопрос. Пер­ вое признает обособленность территориального плани­ рования, как и его составной части — регионального планирования. Этот тезис, типичный для прошлого, и сейчас имеет своих приверженцев. В качестве примера можно привести наиболее характерное утверждение М. Чарнецкого, который пишет: «Государственное планирование охватывает две главные области: 1) эко­ номическое -планирование и 2) территориальное пла­ нирование. Экономическое планирование (ekonomistyka) относится к сфере экономической науки и указы­ вает народному хозяйству цели, определяет средства их реализации и подразделяет связанные с этим процес­ сы во времени. Территориальное планирование (planistyka) решает те же проблемы в территориальном разрезе, определяет их место (локализация), способ их осуществления с точки зрения технической и кон­ структивной (техническая документация), указывает

ального планирования опирается на тезис обособленно­ сти общественно-экономического развития во времени от его развития в пространстве. Поскольку все же оче­ видно, что это развитие происходит одновременно как во времени, так и в пространстве, выдвигаются идеи «увязки» территориальных и экономических планов.

Наиболее интересное и полное определение способа и амплитуды этих «увязок» дал П. Сульмицкий, для ко­ торого «экономический план является решением илп от­ ветом на вопрос, что и как делать в данных условиях, в данный период, в данном месте. Количество, место и время в экономическом плане неразрывны» 21.

PAN», 1962, № 1, s. 7 -14 .

63

Все чаще высказываются утверждения о Нераздель­ ности планирования, то есть о включении в его систе­ му элемента, определяющего направление, объем и спо­ собы хозяйственного освоения страны и отдельных ее частей. «В условиях социализма, — пишет Б. Винярскнй, — территориальное планирование можно было бы определить как совокупность средств и специфических методов, входящих в систему планирования иародпого хозяйства, обеспечивающих правильное развитие п фор­ мирование благоприятной структуры территориальной системы хозяйства в процессе его роста»

Идеи слияния территориальных и экономических планов вызываются двумя группами причин. Первая из нпх связана с допущенными в прошлом ошибками в размещении. В связи с этим усиливается мнение о не­ обходимости «регулирования территориального поведе­ ния» отдельных факторов и элементов хозяйства.

С другой стороны, стремление к слиянию террито­ риального планирования с экономическим возникает из понимания того факта, что без решений о развитии экономики, директивно установленных в планах, тер­ риториальное планирование было бы лишь сводом по­ желаний, необязательных к выполнению. Таким образом, возникает вывод о невозможности территориального планирования без экономического. Этот вывод следует расширить: как бы ни была определена цель террито­ риального планирования, ее достижение будет сомни­ тельно, если план параллельно п одновременно с так называемыми территориальными не будет решать и так называемые экономические проблемы21.

1 В. W i n i а г s k i, Problemy powigzania planu przestrzennego zagospodarowania kraju z planami regionalnymi, Komisja Planowania przy R. M., «Planowanie Regionalne. Materialy», 1964, № 6, s. 4.

2 Представляется, что главной чертой, отличающей терри­ ториальное планирование, является совокупность специфиче­ ских методов, которые оно использует. Однако нельзя отожде­ ствлять метод п предмет, как это в некотором смысле делает Б. Вииярскип в приведенной выше цитате «...совокупность средств п специфических методов...» Аналогично определяет территориальное планирование К. Лиер, который пишет: «Тер­ риториальное планирование — это метод... (заключающийся в определен пи. — С. 3 .)... принципов хозяйственного использова­ ния территорий и соответствующий основным интересам чело­ века и общества» (Czlowiek i przestrzen. Problemy planowania przestrzennogo, «Miasto», 1963, № 5, s, 22).

64

Территориальному планированию чаще всего при­ писываются функции, заключающиеся в целенаправ­ ленном хозяйственном освоении территории, что со­ ответствует давно утвердившимся в Польше тради­ циям в этой области деятельности. «Территориальное планирование, — пишет К. Дзевоиьский, — занимается организацией и хозяйственным освоением территорий для нужд общества» '. Подобное же определение дает Б. Малиш: «Территориальное планирование — деятель­ ность, направленная па плановое хозяйственное освое­ ние территории с точки зрения потребностей челове­ ка» 1.2 Принимая во внимание трехступеичатость терри­ ториального планирования, Институт урбанистики и архитектуры определил его задачи как «планирование технического и экономического освоения территории всей страны, ее отдельных регионов, а также отдельных населенных пунктов и их частей» 3.

«Организация территории», ее «преобразование и укомплектование», определение «способа использова­ ния» и, наконец, ее «хозяйственное освоение» — вот поразному выраженные, по имеющие одинаковый смысл определения того, чем является пли чем должно быть территориальное планирование. Второстепенное значе­ ние имеет то, что, согласно одним мнениям (более мно­ гочисленным) , планирование является своеобразной

освоение» территории (пространства) ? Как правило, это понятие отождествляется с капиталовложениями; среди занимавшихся районной планировкой в довоен­ ный период существовало более четкое определение «застройка» (застройка территории, плапы и планиро­ вание застройки). Одиако речь идет не о капиталовло­

719.

3 Zagadnienia metodyezne planowania przestrzennego. Instytut Urbanistyki i Architektury, z. 1, Warszawa, 1966, s. 22. (Ра­ бота выполнена для Совета Экономической Взаимопомощи.)

том смысле, что, с одной стороны, они должны соответ­ ствовать природным особенностям данной территории, с другой же — функциям, которые они должны выпол­ нять. Территориальное планирование привязывается, таким образом, к определенной географической террито­ рии и к инвестиционной деятельности общества. «Хо­ зяйственное освоение территории, — пишет К. Дзевоньский, — касается всех постоянных изменений в гео­ графической среде и в особенности всех постоянных сооружений, являющихся результатом сознательной деятельности человека» '. По-впдимому, это надо пони­ мать так, что речь идет не только о постоянных соору­ жениях как выражении или форме преобразований сре­ ды, а также и причине этих преобразовании.

Здесь мы подходим к следующему важному вопро­ су, а именно: как можно и нужно трактовать термины «планирование», «хозяйственное освоение территории». Происхождение этого определения следовало бы искать скорее в современном понимании архитектуры (орга­ низация, преобразование территории) 2,1 нежели в тох областях теоретической и практической деятельности, предметом которой являются различные стороны рацио­ нализации процесса хозяйствования. Основное направ­ ление развития польской, н не только польской, район­ ной планировки шло по лпнпи: архитектура — плани­ ровка городов — планировка территорий, п, по сутп дела, в течение долгих лет это развитие было довольно слабо связано с планированием общественного разви­ тия, планированием территориального разделения тру­ да, теорией планирования, эффективностью размеще­ ния и т. п. Обратим лишь внимание, что в других язы­ ках трудно найти эквивалент польскому термину 3.

1 Mala encyklopedia ekonomiczna, jw., s. 550.

2 «Согласно современному определению этого понятия, ар­ хитектура является дисциплиной, организующей и преобра­ зующей территорию в реальных формах, необходимых для удовлетворения материальных и духовных потребностей чело­ века# (Р. B i e g a n s k i , Archilektura. W: Wielka encyklopedia powszechna, t. 1, Warszawa, 1962, s. 353).

Д Он не является эквивалентом немецкого термина «die raumlicHe Planung». Английский термин «spatial planning» относит­ ся к планированию исследований космоса. Содержание польского термина «planowania przeslrssennego» при учете всех различий ближе всего подходит к термину «regional and city planning»;

французский термин «l’amenagement du lerriloire» по своему

66

Исходя из этого, можно сделать вывод, что «терри­ ториальное» планирование имеет двоякий характер. Вопервых, такое планирование охватывает определенную часть территории, географического пространства. Вовторых, планирование хозяйственного освоения терри­ тории или капиталовложений в ее пределах должно основываться ие только иа сооружении основных фон­ дов ', а прежде всего на определеппи их соответствую­ щего размещения. Иначе говоря, речь идет о размеще­ нии основных фондов по данной территории.

Представляется, что отождествление понятий тер­ риториального освоения с рациональным использова­ нием географической среды путем правильного разме­ щения здесь производственных и непроизводственных основных фондов ие вполне правильно*12. Попытка обос­ нования такого взгляда была предпринята при толко­ вании понятия «территориальное освоение страны» как предмета исследования. Речь идет о том, что «все обще­ ственные и природные процессы и явления протекают в пространстве, так же как и во времени. Один лишь кри­ терий пространства [территории. — Ред.] недостаточен для выявления предмета исследований. В термине «тер­ риториальное освоение» заметен упор иа освоение, по­ нимаемое как застройка страны в ее территориальных различиях... (Это определение. — С. 3.) обходит такие категории, как продукция, понимаемая как сумма благ, или процессы распределения произведенного продукта,

духу ц содержанию также приближается к польскому «planowania przostrssennego», но псе же имеет другое этимологиче­

языке слово «пространственное» не употребляется для такого

этих фондов пе является объектом территориального планиро­ вания.

2 «Несмотря на соответствие этого термина традициям польского языка, «хозяйственно освоить»— хозяйствуя организо­ вать, устроить, поправить, усовершенствовать, обеспечить всем, что необходимо для хорошего состоятельного хозяйства», «хо­

взятые также в пх территориальном различии» По этим причинам наиболее полными следует считать те определения предмета территориального планирования, которые связывают задачи планового использования п застройки какой-либо территории с задачей определе­ ния путей ее развития21.

Цели п задачи регионального планирования в свете законов от 31 января 1961 г. Иерархия целей и «уни­ версализм». Статья 1 закона от 31 января 1961 г. опре­ деляет цели территориального (а следовательно, и ре­ гионального) планирования как «обеспечение закономерпого развития отдельных территорий страны с уче­ том пх взаимосвязи и общегосударственных интересов, а также установления реально существующих террито­ риальных ■взаимозависимостей между производствен­ ными и обслуживающими предприятиями на этих терри­ ториях н создание таким образом условий для развития производства, всестороннего удовлетворения потребно­ стей населения и охраны богатств и ценностей природы страны» 3.

Здесь определен целый комплекс целен и условий для их достижения. Последовательно отмечены: 1) цель производства, 2) широко понимаемая цель потребления и 3) цель охраны природы, которая одновременно имеет как производственный, так и потребительский аспекты. Разнообразны также условия, необходимые для дости­ жения указанной цели. При этом следует иметь в виду, что речь здесь идет лишь о специфике, касающейся тер­ риториального планирования, так как в противном слу­ чае это планирование должно было бы быть всеобъем­

s. 34.

2 Так же трактует территориальное планирование, напри­ мер, Т. Мжшлуд, который определяет его как «отрасль плани­ рования, занимающаяся исследованием процессов общественноэкономического развития в территориальном разрезе п плано­ вом ведении хозяйства в пространстве и во времени (Encykopedia ekonomiczno-rolnicza, Warszawa, 1964, s. 749), или Б. Винярский, который посвятил свою книгу перспективному пла­ нированию экономического развития региона, а также И. Вру­ чала, И. Колодзейский и др.

3 «Dziennik Ustaw», № 7, poz. 47, art. 1, pkl. 1.

68

планирования вообще. Роль такого планирования со­ стоит в обеспечении условий развития для отдельных территорий (при этом должно удовлетворяться требова­ ние соответствия этих условий интересам других терри­ торий и интересам всей страны),а также в обеспечении условий размещения производственных предприятий и предприятий, производящих услуги, которые вместе со­ здают основные элементы территориальной структуры.

Намеченные цели должны обеспечиваться путем ра­ ционального использования территорий («предназначе­ ние территорий для определенных целей»), а также пу­ тем соответствующего размещения капиталовложений («способ хозяйственного освоения территорий»). Обе эти задачи должны учитывать будущие и текущие потреб­ ности территорий, вытекающие из программы социаль­ ного и экономического развития 1.

На основе общих положений закона был разработан документ о порядке, принципах и методах составления региональных планов. В соответствии с этим докумен­ том региональные планы должны определять: 1) потен­ циальные возможности экономического развития дан­ ной территории, охваченной планом; 2) направления экономического и общественного развития этой терри­ тории в увязке с направлением развития всего народ­ ного хозяйства; 3) территориальную структуру, пути и этапы перспективного развития, программу капитало­ вложений и других мероприятий, оказывающих решаю­ щее влияние на развитие региона; 4) принципы разме­ щения в регионе производительных сил и предприятий, производящих услуги; 5) направление формирования сети населенных пунктов; 6) общее предназначение территорий для их использования в определенных целях1.2

Разнообразие целей территориального планирова­ ния (в том числе и регионального) вызывает многочис­ ленные трудности теоретического, методологического и практического характера. Они возникают потому, что обеспечение одной из целей может затруднить достиже­ ние других, так как эти цели по своей сущности не взаимозаменимы.

1 «Dziennik Ustaw», № 7, poz. 47, art. 1, pkt. 2.

2 Распоряжение Председателя Плановой комиссии при Со­ вете министров за № 32 от 2 мая 1962 г., § 1.

69

Это приводит некоторых авторов к попыткам уста­ новить соподчпиеиность целей регионального планиро­ вания. Наиболее полная схема подобной «иерархии» была дана И. Кручалой По его мнению, главной целью является «ведущая политическая цель», заключающаяся в «создании оптимальных условий жизни общества». На второе место ставятся «экономические цели», под­ разделяющиеся на: а) цель «оптимизации региональ­ ного дохода», б) цель «оптимизации доходов населе­ ния», в) цель «оптимизации объема и размещения услуг». Третий уровень составляют «внеэкономические цели... связанные с удовлетворением тех общественных потребностей, которые не могут быть удовлетворены путем достижения определенных экономических пока­ зателей» (биологические условия проживания, требо­ вания эстетнки, условия общественной жизни, оборо­ носпособность страны). Эту схему завершает цель «синтетического осмысливания» или «создания терри­ ториального упорядочения, которую можно было бы также определить как оптимизацию использования и формирования территории».

Таким образом, приведенный комплекс целей свя­ зан с главной целью социалистической экономики. В сущности, это также касается и «синтетического ос­ мысливания», если признать, что владельцем террито­ рии является общество и именно в его интересах пла­ нируется использование п формирование этой терри­ тории.

Экономические, внеэкономические п «территориаль­ ные» цели соответствуют как бы двум сторонам регио­ нального планирования: 1) определению направления и темпа развития регионов, а также изменению их со­ циально-экономической структуры; 2) определению территориальных систем социальной деятельности в регионе.

В итоге область регионального планирования ока­ зывается очень обширной, охватывая экономические и социальные проблемы, природные условия и застройку данной территории капитальными сооружениями, удов-1

1 J. К г и с z а 1a, Problemy teorelyczne planowania regionalnego. W: Roz\v6j ekonomiczny regiony krakowskiego w dwudziestoleciu Polski Rudowei, Wroclaw — Warzsawa — Krakow, 1965, s. 76-87,

70