книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

Регионы могут быть лишь «заинтересованы», «требо­ вать» пли «противиться». Это объясняется тем, что пла­ новые задания в народнохозяйственных планах полу­ чают не регионы — воеводства (поскольку эти задания пе касаются хозяйственных единиц воеводского подчи­ нения) , а ведомства, объединения, предприятия. Они также получают и средства для осуществления заданий. Распорядителем этих средств является как раз система сфер и отраслей народного хозяйства. Иными словами, хотя общегосударственный хозяйственный план указы­ вает сколько, чего, какими средствами и где должно быть произведено но в преобладающей мере задания адресованы ие регионам, а звеньям системы сфер и от­ раслей народного хозяйства. Упоминаемая вначале аль­ тернативность систем ие означает ни альтернативности их планирования, ни альтернативности планов, так же как задачи не могут переноситься из системы сфер и отраслей в региональную систему, и поэтому выполне­ ние этих задач не может быть осуществлено в регио­ нальной системе.

Следующее отличие заключается в различном вре­ менном горизонте региональных планов и планов, ка­ сающихся сфер и отраслей народного хозяйства. По­ следние составляются в годовом, многолетнем и пер­ спективном разрезе, в то время как региональные планы прежде всего имеют перспективный характер. Это не только формальная разница. В зависимости от расчетного периода планы различаются, как уже под­ черкивалось, степенью детальности и директивности, причем самыми детальными, естественно, являются го­ довые (текущие) планы. Текущие экономические реше­ ния ставятся и реализуются прежде всего в рамках системы сфер и отраслей народного хозяйства.

Здесь нужно повторить, что текущие решения, пре­ жде всего касающиеся капитальных вложений, корен­ ным образом влияют на направление развития регионов

ответственно 38,6 млрд. зл. и 23,7 млрд. зл. Общая сумма капи­ таловложений вместе с внебюджетными средствами составила в обобществленном секторе народного хозяйства в текущих де­ рах — 133,4 млрд. зл. («Rocznik Statystyczny, 1967», s. 101, 558).

Ш

ские решения определяют перспективные очертания региональной системы. Это происходит потому, что планы сфер и отраслей также имеют свой территориальный аспект. Как и региональные планы, они не являются исключительно только территориальными планами, не ограничиваются только задачами «развития». Нет и не может быть такого разделения компетенций, которое предписывало бы планированию в системе сфер и от­ раслей исключительно задачи достижения определенных эффектов в области материального производства или услуг, а территориальному планированию (и прежде всего региональному) — исключительно задачи в об­ ласти размещения. Для отраслей производства должны разрабатываться самостоятельные планы размещения. И здесь мы возвращаемся к вопросу критериев этого размещения.

Мотивом деятельности системы сфер и отраслей является стремление к быстрейшему достижению вы­ соких экономических показателей. В промышленности, напрпмер, этому способствует строительство крупных промышленных объектов (выгода крупных масштабов)

иразмещение новых капиталовложений в центрах

(регионах), обладающих уже развитой экономической п социальной инфраструктурой (выгода агломерации). Кроме того, намечая схему размещения данной отрасли, плановики учитывают систему территориально-произ­ водственных связей между ее единицами и единицами других отраслей, с которыми она взаимодействует в области снабжения и сбыта. Таким образом, положение в какой-то мере оказывается аналогичным тому, в кото­ ром находятся регионы; планируя развитие региона, плановики представляют себе выгоды, которые могут сопутствовать новому капиталовложению в масштабах региона, однако не знают о том, какие выгоды при­ несло бы то же самое капиталовложение при размеще­ нии его в другом регионе. Это же происходит и в отраслях: плановики могут определять оптимальный план размещения производства (принимая, например, за критерий минимизацию транспортных расходов), однако они не могут предвидеть всех положительных и отрицательных последствий такого размещения в мас­ штабах всего народного хозяйства.

Единственным испытанным до настоящего времени инструментом смягчения или разрешения противоречив

130

между системами является общегосударственное цент­ ральное планирование, которое представляет интересы развития всего народного хозяйства и координирует дея­ тельность как сфер и отраслей, так и регионов, выра­ жает общую, а не частную точку зрения, что вытекает из возможности проведения комплексных анализов и базируется на генеральных принципах экономической и социальной политики государства.

Поэтому центральный планирующий орган может основываться на иных, чем отрасли и регионы, прин­ ципах экономического расчета плана размещения, а в определенных ситуациях может даже отступать от узко понимаемых экономических критериев при принятии решения. Например, строительство какого-либо участка железной дороги или пути может не быть обосновано потребностями грузовых и пассажирских перевозок в такой степени, чтобы заставить транспортное ведомство решиться на осуществление соответствующего крупного капиталовложения. В то же время население данной территории может остро ощущать отсутствие такого участка либо вследствие трудности внешних контактов, либо из-за невозможности расширить там число рабочих мест именно в связи с транспортными трудностями. В этом случае центральная власть может принять со­ ответствующее решение о капиталовложениях вопреки однозначным результатам экономического расчета.

Возможности развития регионального планирования

всвете эволюции системы управления н планирования.

Сорганизационной точки зрения для разработки регио­ нальных планов в настоящее время созданы специаль­ ные плановые ячейки (воеводские плановые комиссии). Возникает вопрос, можно ли считать это окончательным

решением и каковы дальнейшие перспективы эволюции регионального планирования, намечающиеся в свете тенденций постоянного совершенствования системы планирования и управления народным хозяйством, а также в связи с общим направлением социально-эко­ номического развития страны.

На первый план выдвигается проблема увеличения степени самостоятельности низших уровней организа­ ции народного хозяйства — предприятий и объедине­ ний, а также в тесной связи с этим изменение крите­ риев оценки деятельности хозяйственных единиц. Пере­ дача полномочий низшим уровням управленческого

121

аппарата означает, кроме всего прочего, перепое места принятия решений в двух решающих для развития регионов отношениях: планирования капиталовложе­ ний и планирования занятости. Главная роль объеди­ нений в планировании капиталовложений, расширение принципов самофинансирования капиталовложений, си­ стема экономических стимуляторов, способствующих модернизации отраслей и предприятий, — все это дол­ жно влиять иа принципиальное углубление террито­ риальной проблематики в отраслевом планировании и именно на низших уровнях.

Территориальное размещение промышленных капи­ таловложений в большинстве случаев будет определять принцип концентрации и специализации производства (путем создания комбинатов и объединения предприя­ тий), а также стремление к обновлению промышленного оборудования (например, металлургических агрегатов, парка станков в машиностроении, ткацких и прядиль­ ных станков в текстильном производстве и т. д.). Этим вызывается сужение поля пространственного маневра в политике размещения; преобладающая часть затрат будет направлена в более развитые округа и центры.

В свете перспектив дальнейшего развития системы управления и планирования, а также намечающихся тенденций к дальнейшему росту промышленного по­ тенциала все большее значение приобретает необходи­ мость проведения в рамках отдельных отраслей анализа существующего размещения производственных объек­ тов и разработки проектов изменений в этом размеще­ нии. Эти перспективные планы в соответствии с дей­ ствующими положениями должны иметь территориаль­ ный разрез и доводиться до сведения воеводских бюро регионального планирования 1.

Совершенствование системы управления и програм­ мы интенсификации процесса хозяйствования вовсе не умаляет необходимости планирования хозяйства в территориальном разрезе. Наоборот, это планирование должно углубляться и расширяться, но в определенной мере эта задача будет принята па себя хозяйственными организациями, контроль и координацию деятельности

1 См. постановление Совета министров № 360/66 от 25 нояб­ ря 1966 г. о порядке работ над перспективным планом народ­ ного хозяйства в 1966—1985 гг.

122

которых осуществляет центральный орган планиро­

вания.

Иное дело, что процессы, о которых идет речь, будут оказывать модифицирующее влияние на осуществление одной из главных идей регионального планирования, какой является стремление подъема уровня территорий, отставших в своем развитии.

Задачи регионального планирования будут обога­ щаться в связи со все возрастающим значением плани­ рования и социальной политики, которая наряду с производственно-экономическим планированием стано­ вится вторым основным инструментом формирования процесса развития. Здесь выступают все сложности территориального планирования таких категорий, как культура и просвещение, политика занятости, сокраще­ ние рабочего времени, отдых и т. п. Особенно важное значение приобретает планирование строительства и раз­ мещения крупных предприятий общественной инфра­ структуры, а значит школ различных видов и ступеней, предприятий здравоохранения, коммунальных пред­ приятий и т. д. Главной предпосылкой планирования в данном случае является демографический фактор и степень удовлетворения непосредственных потребно­ стей населения. Для планирования сферы непроизвод­ ственной деятельности региональный масштаб также является наиболее подходящим. На уровне региона можно наиболее полно определить соответствующие потребности, установить необходимую программу раз­ вития и определить размещение новых организаций, учитывающее конфшгурацшо сети населенных пунктов, а также расположение и интенсивность зон тяготения для паселения. Кроме того, региональные власти являются распорядителями почти всей непроизводствен­ ной социально-экономической деятельности и уполно­ мочены выполнять функции координатора всех начина­ ний в этой области.

Третий основной фактор, который будет усиливать рост значения планирования в региональных систе­ мах, — это возрастание роли самоуправления на местах, осуществляемого народными советами. Здесь речь идет прежде всего об инициативе и координационных функ­ циях местной власти. Регионы и отдельные центры так­ же развиваются в этом направлении. Сфера воздействия местного аппарата власти на социальную жизнь региона

123

пли города расшпряется и захватывает такие области, которые непосредственно этой власти не подчиняются (например, высшее образование и паука).

Инициатива местных властей, обладающих возмож­ ностью вызвать к жизни новые факторы развития ре­ гиона, и все более действенная горизонтальная коорди­ нация усиливают значение региональных планов как инструмента деятельности Народных советов, прежде всего воеводских.

Подводя итог, можно выдвинуть тезис, что взаимное проникновение системы сфер и отраслей народного хо­ зяйства и региональной системы придает новое содер­ жание региональному планированию, а также, вероятно, порождает и его новые организационные формы. На­ ряду с существующими бюро регионального планирова­ ния, основной задачей которых является разработка перспективных плапов развития воеводств, в будущем могут быть созданы, например, специализированные бюро, разрабатывающие различные детальные проекты освоения территорий разных размеров, отраслевые ячейки территориального планирования или организа­ ции для эффективной территориальной координации, располагающие соответствующими средствами и полно­ мочиями. Вышеуказанный тезис вытекает из убежде­ ния в возрастающем значении территориального фак­ тора в социально-экономической жизни, а также из факта формирования повых принципов хозяйствования, не умещающихся в существующих схемах.

ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНА

Выше уже говорилось о порядке утверждения и схеме построения региональных планов. Речь шла так­ же о связях регионального плана с другими видами планов. В заключение раздела, посвященного роли и месту регионального планирования в системе планиро­ вания, следует сказать о порядке разработки плана.

Весьма характерно, что до сих пор еще окончательно не сформировался единый и апробированный порядок процедуры планирования. В определенном смысле это является благоприятным обстоятельством, потому что шаблонность действий затрудняет развитие, а в такой специфической области, какой является региональное

124

планирование, эта шаблонность может привести к утрате специфических черт, присущих данному регпопу. Наконец, следует иметь в виду, что по крайней мере до сих пор каждая ячейка регионального планирования в Польше действует в специфических условиях. Эти условия определяются отношением к ней региональной власти, экономическим положением региона, производ­ ственными традициями и составом кадров плановиков и, наконец, различной организационной структурой указанных ячеек и т. д.

Хотя окончательный вид и масштаб региональных планов воеводств идентичны, все же порядок разра­ ботки планов, а часто также и используемые методы оказываются неодинаковыми '. Приводимая ниже ха­ рактеристика этого порядка является попыткой обоб­ щить характерные черты деятельности отдельных бюро регионального планирования в Польше.

Исходная информация. Для разработки региональ­ ных планов необходимы различные данные о природ­ ных условиях региона, структуре и размещении насе­ ления, состоянии городов и сел, об отдельных сферах и отраслях хозяйства и т. д. Кроме того, приступая к соответствующему планированию, специалисты должны располагать определенной суммой информации о воз­ можностях и желательных направлениях дальнейшего развития региона. Эти две группы данных являются исходной информацией. Она состоит из результатов исследований и экспертиз, а также директив.

Исследования и экспертизы касаются как суще­ ствующего положения, так и будущего и могут быть подразделены на собственные (то есть на разработан­ ные самим коллективом плановиков) и получаемые со стороны.

Для характеристики условий географической среды наиболее важными являются: сведения о полезных ископаемых и документация, касающаяся возможности их эксплуатации (источниками информации в этой об­ ласти являются центральная и отраслевые геологиче­ ские службы), сведения о видах и качестве почв (ис­ следования почвоведов и местной сельскохозяйственной

125

ресурсах (исследования Центрального управления вод­ ного хозяйства, Института водного хозяйства, Гидро­ проекта, а также местной водной и мелиоративной служб).

Возможность эффективного планирования в огром­ ной степени зависит от наличия статистической инфор­ мации, касающейся всех разделов плана. Эту инфор­ мацию можно получить прежде всего в Главном статистическом управлении и его местных филиалах, особенно в воеводских статистических управлениях. Можно выделить три основных источника статистических данных, которые всесторонне используются для нужд регионального планирования: 1) местная информация, получаемая из текущей отчетности (например, данные о миграции населения, капиталовложениях, производ­ стве, различных услугах); 2) данные о результатах массовых переписей (проводимых каждые 10 лет все­ общих переписей населения, ежегодных сельскохозяй­ ственных переписей, периодических промышленных переписей, например 1965 г., переписей кадров 1968,

специальных регионально-статпстпческих исследований, не являющихся местным аспектом общей статистики (например, национального дохода в масштабах вое­ водств, территориальной и отраслевой структуры).

Уже в течение ряда лет региональное планирование располагает все большим количеством статистических матерпалов для своих нужд1. Тем не менее для реше­ ния некоторых частных проблем плановики вынуждены собирать соответствующую информацию либо в разных звеньях аппарата народных советов, либо непосред­ ственно на предприятиях и в хозяйственных организа­ циях региона.

Несмотря на всю свою значимость, статистическая информация сама по себе еще недостаточна для состав-1

126

ления регионального плана. Наряду с пей важную роль играют различные исследования, касающиеся данного региона. Они, в частности, проводятся технико-эконо­ мическими исследовательскими институтами, кафедра­ ми и высшими учебными заведениями, проектными бюро и хозяйственной администрацией. Результаты этих исследований используются в процессе планирования либо непосредственно, либо в переработанном плаповикамн виде (часто в виде карт и схем).

О масштабах подготовительных работ может свиде­ тельствовать хотя бы объем библиографической доку­ ментации исследований, экспертиз и картографических разработок, накопленных воеводскими бюро региональ­ ного плаиироваиия только в период с июля 1961 до февраля 1964 г. Если исключить из нее основные поло­ жения и проекты региональных планов, которые в опре­ деленном смысле являются итогом плановой работы, эта документация состоит из более чем 1800 рукописей и карт 1.

Директивы вышестоящих органов представляют собой другую группу исходной информации для плано­ вых работ. Их можно подразделить иа директивы цент­ ральных органов н директивы региональных органов. Они могут касаться существа и методологии разработки проблем, а также диапазона тематики работ над пла­ ном. На начальной стадии планирования наиболее важ­ ное значение имеют директивы, относящиеся к содер­ жанию плана.

Это содержание определяется в первую очередь су­ ществующим перспективным планом и соответствую­ щим ему планом территориального освоения страны.

В настоящее время для составления проектов ре­ гиональных планов такой исходной информацией яв­ ляются разработанные Управлением перспективных планов Плановой комиссии при Совете министров «предварительный набросок социально-экономического развития Польши на 1966—1985 гг.», а также «Исход­ ные принципы территориального освоения страны». Эти документы определяют главные направления развития основных элементов народного хозяйства в региональ­ ном разрезе. Они содержат, например, директивы’,

1 См.: Komisja Planowania przy R. M., «Planowanie Regio­ nally Matorialy», 19C4, z. 10,

127

определяющие размеры и направление миграционных процессов (на основе разрабатываемого в центре прогно­ за динамики населения и намечаемых изменений в раз­ мещении его занятости), показатели профессиональной активизации населения, показатели урбанизации (вме­ сте с указанием темпа развития отдельных городов) и т. и. Указанные директивы в одинаковой степени доводятся до всех бюро регионального планирования. Помимо этого, существуют центральные директивы, направляемые отдельпым регионам. Такой характер, например, имеет решение о дегломерацип Варшавы и определение максимума ее населения (около 1,5 млн. в 1985 г.), определение сроков освоения имеющихся месторождений минерального сырья, масштабов его до­ бычи н вероятных его потребителей (например, коксую­ щегося угля Рыбницкого угольного бассейна, серы рай­ она Тариобжега, бурого угля района Конин-Турка и т. д.).

Наконец, директивный характер имеет информация о направлениях капиталовложений и способах их освоения в текущем и ближайшем многолетием (пятилетием) периодах. Исходная информация, указывающая на не­ обходимость концентрации капиталовложений в опре­ деленных сферах и отраслях иногда даже с перечнем предприятий, как бы автоматически устанавливает рам­ ки для разработки региональных планов

Директивы региональной власти наиболее часто приобретают вид постановлений народных советов или их исполнительных органов. В хозяйственной области это прежде всего директивы развития воеводства в период многолетнего плана. Для регионального плани­ рования директивный характер имеют также поста­ новления местной власти, относящиеся к перспектив­ ному социально-экономическому и урбанистическому развитию отдельных городов региона, в особенности тех, которые осуществляют важные функции с точки зре­ ния всего воеводства и даже страны. Аналогичное зна­ чение имеют решения о специальном предназначении и способе освоения некоторых территорий (например, об особо ценных территориях с точки зрения их при-1

1 О взаимозависимости решений, относящихся к капитало­ вложениям и размещению, см.: S. М. Z a wa d z ' k i , Analiza struktury przestrzennej przemyslu Polski Ludowej, Komitet Przestrzenucgo Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t, X, Warszawa, 1965, s. 14 и след.

128