книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

также в пределах сферы производства (например, между добывающей и обрабатывающей промышленностью).

Возможность скачкообразного увеличения произво­ дительности труда определяется техническим прогрес­ сом и ростом квалификации рабочих, внедрение же достижений техники и подготовка кадров являются длительными процессами. Аналогично выглядит п про­ блема роста фондоотдачи.

Уже сам цикл строительства некоторых промыш­ ленных объектов (горнопромышленное строительство, транспортное, некоторые крупные предприятия обраба­ тывающей промышленности) выходит за рамки много­ летних планов. Комплексные структурные изменения могут произойти при «наложении» индивидуальных циклов капитального строительства (явление так назы­ ваемой кратности ц и к л о в ) , что увеличивает временной горизонт плана. Другой стороной этой же проблемы является большая продолжительность экономической деятельности, иначе говоря предположительного экс­ плуатационного цикла промышленных объектов, кото­ рый может быть определен только на перспективу.

Региональное планирование стремится к изменению экономической н территориальной структуры регионов. По самой своей сущности оно имеет перспективный ха­ рактер. Так же как и перспективное планирование в

и на достигнутый уровень производительных сил и про­ изводственных отношений. Оно устанавливает опреде­ ляющие задачи, решение которых будет способствовать более быстрому всестороннему и пропорциональному развитию региона, то есть соответствовать целям усо­ вершенствования структуры. И наконец, оно должно предвидеть последствия, которые вызовет осуществле­ ние намеченных мероприятий. Возможность такого предположения во многом ограничена. Она зависит по крайней мере от трех групп причин: 1) трудности досконального определения будущего уровня произво­ дительных сил и в особенности последствий развития техники, а также народного просвещения; 2) трудности предвидения изменений в традициях потребления и путях развития потребностей населения в этой области; 3) трудности предвидения будущих условий товарооб­ мена с внешним миром. Это, естественно, отражается

89

8а диапазоне и степени детализации региональных планов, с чем вынуждено считаться региональное пла­ нирование в целом.

Долговременные цели регионального развития. Ре­ гиональный план по своему существу является не чем иным, как обоснованным определением того, что пред­ лагает регион для своего собственного развития и раз­ вития всего народного хозяйства и того, что ему необ­ ходимо для нормального развития.

Таким образом, на первое место выступают задачи рационального использования размещенных в регионе ресурсов. Прежде всего речь идет о природных ресур­ сах, основных фондах и ресурсах рабочей силы.

Использование природных ресурсов (минеральных богатств, вод, почвенно-климатических условий и т. д.) связано с работами по их учету и освоению. В отно­ шении, например, минерального сырья и водных ресур­ сов это связано с длительными геологическими, гидро­ геологическими и гидрографическими работами, с про­ ектированием и, наконец, с самим процессом капиталь­ ного строительства, который должен сделать доступ­ ными эти ресурсы для промышленного использования. С точки зрения всего комплекса задач (а не отдельных положений) регионального плана в области использо­ вания ресурсов природной среды этпх моментов доста­ точно для того, чтобы план развития регионов мог бы быть перспективным, долговременным. Перспективный характер плана выявляется еще больше, если учесть, что знания о природных ресурсах с течением времени возрастают и что па уровне региона невозможно опре­ делить, когда, в какой последовательности и каким обра­ зом эти ресурсы начнут использоваться. Может, напри­ мер, оказаться, что с народнохозяйственной точки зрения более целесообразно начать освоение таких место­ рождений минерального сырья, которое не оказывает существенного влияния па развитие самого региона. Вместе с тем в регионе могут находиться в изобилии ресурсы других видов сырья, освоение которых могло бы вызвать коренные изменения в его экономике, но они тем не менее не будут разрабатываться в течение по крайней мере ближайших десяти лет.

В зависимости от объема и точности сведений, кото­ рыми располагают центральные органы, региональный план может включать или не включать соответствую­

00

щие задания и должен ограничиваться временными рамками (например, до 1985 г.). При разработке плана, однако, всегда необходимо учитывать возможность и потребность использования всех природных ресурсов независимо от того, войдут ли эти задания в план.

Также выглядит и вопрос использования трудовых ресурсов региона. Эту задачу нельзя отождествлять со стремлением к полному использованию рабочей силы внутри региона: это может быть запланировано и осу­ ществлено на протяжении более короткого промежутка времени, чем тот, на который рассчитан перспективный план. Региональное планирование преследует решение значительно более важной задачи рационального, наи­ более эффективного для региона использования трудо­ вых ресурсов, что в большинстве случаев связано с пе­ рераспределением их между сферами и отраслями на­ родного хозяйства. Эта задача имеет долговременный характер и не может быть разрешена в короткий отре­ зок времени.

Потребности производства и потребления в развитии региона синтезируются в плане капитального строи­ тельства. Одним из приемов в области регионального планирования является сопоставление располагаемых регионом природных ресурсов, намечаемых к освоению, и баланса рабочей силы с остающимся в нем или полу­ чаемым извне фондом капитальных вложений. Регион стремится к максимальному использованию ресурсов и максимальному развитию инфраструктуры, которая должна обеспечить наиболее благоприятные условия для производственной деятельности и улучшить быто­ вые условия населения. Это активизирующие факторы, способствующие дальнейшему росту независимо от до­ стигнутого регионального уровня экономического раз­ вития. Потребность в таких средствах, конечно, наибо­ лее ощутима в относительно менее развитых регионах, но и процесс удовлетворения потребностей в капитало­ вложениях должен быть здесь соответственно более продолжительным.

Возможности капитального строительства опреде­ ляются размерами национального дохода и удельным, весом в нем фондов накопления. Поэтому первосте­ пенным и основным фактором, оказывающим влия­ ние на продолжительность периода, необходимого для интенсификации экономической деятельности регионов,

91

является абсолютный размер фондов капиталовложе­ ний, которыми располагает народное хозяйство. Чем он больше, тем при прочих равных условиях развитие регионов происходит более быстрыми темпами. Этот процесс, однако, всегда будет более пли менее дли­ тельным.

Региональные планы преследуют цель преобразова­ ния экономической структуры регионов. Промышлен­ ные регионы стремятся найти пути к усложнению структуры производства, в особенности если их про­ мышленное развитие имеет односторонний характер. Ощущается большая потребность п в развитии непро­ изводственной сферы экономики. К тому же в регионах с высоким уровнем промышленного развития промыш­ ленность развивается давно, и поэтому здесь часть средств производства, иногда довольно значительная, требует относительно быстрой замены. Наконец, эти регионы особенно чувствительны к техническому и тех­ нологическому прогрессу, который, в частности, ведет к выделению новых отраслей производства из уже су­ ществующих.

Все это по отношению к достигнутому уровню раз­ вития производительных сил происходит в более быст­ ром темпе, чем раньше, однако не настолько быстро, чтобы комплексные задачи можно было бы охватывать краткосрочными планами.

К таким выводам приводит пример слаборазвитых регионов, к которым чаще всего относят (хотя и не всегда обоснованно) сельскохозяйственные регионы. По причинам, о которых уже говорилось, преобразование сельскохозяйственного региона в промышленный тре­ бует длительного времени. В сельскохозяйственном ре­ гионе можно в течение нескольких лет построить ряд промышленных объектов, достаточно радикально изме­ нив, таким образом, структуру занятости, одиако должно пройти довольно много времени, прежде чем во всей общественно-экономической сфере начнут прояв­ ляться результаты индустриализации. К тому же про­ мышленное развитие сопровождается процессами урба­ низации, а строительство или развитие городов является областью, которую в большей степени, чем другие, можно планировать только на длительную перспективу.

Преобразование структуры регионов ведет к изме­ нениям их места в общественном разделении труда, в

92

хозяйственной системе страны. Для того чтобы это участие было наиболее эффективным, оно должно со­ знательно формироваться в плановом порядке. Это формирование может заключаться либо в усилении преж­ них функций региона, либо в создании новых. Во вто­ ром случае особенно иаглядпо выступает перспектив­ ный характер регионального планирования. Специали­ зированные функции регионов являются результатом длительной хозяйственной деятельности и развития свя­ зей региона с остальными частями страны.

Стабильность территориальных систем. Необходи­ мость трактования региональных планов как планов перспективных еще сильнее, чем при планировании развития, проявляется в планировании территориальной системы экономики регионов. За короткий период вре­ мени можно совершить скачок в уровне экономического развития региона (а также страны), ио добиться ради­ кального изменения территориальной структуры так быстро не удастся. Это вытекает из длительного, иногда насчитывающего сотни лет процесса формирования этих структур, стабильности и долговременности их основ­

Существенное влияние на формирование террито­ риальных структур оказывает прежде всего географи­ ческая среда со свойственной ей территориальной струк­ турой; даже те изменения в ней, которые происходят под влиянием деятельности человека, совершаются крайне медленно. Эти изменения, впрочем, только иногда имеют региональный диапазон. На территориальные системы хозяйственной деятельности воздействуют со­ стояние отдельных элементов географической среды и способы их использования человеком; эти системы мо­ гут меняться под влиянием деятельности по застройке и использованию этой среды. В региональном масштабе наиболее существенные изменения могут быть связаны с началом разработки месторождений полезных ископа­ емых и освоением рек. По ряду экономических и техни­ ческих причин эта деятельность должна быть рассчи­ тана на длительный период.

93

склоппость к миграциям, то сеть населенных пунктов, как таковая, изменяется очень медленно. Число жителей в отдельных звеньях этой сети (города, села) может увеличиваться или уменьшаться (в этих случаях, есте­ ственно, происходит и изменение в размещении насе­ ления и в самой сети поселений), но только в редких случаях возникают новые населенные пункты.

Наконец, высокой степенью стабильности характери­ зуется размещение производственных фондов и самой производственной деятельности. Основные центры про­ мышленного производства и сеть железнодорожного транспорта сформировались в 19 веке. Еще в более да­ лекое прошлое уходят причины, обусловившие размеры земельных площадей, используемых в сельском хозяй­ стве, и их структуру в разных регионах, что и в настоя­ щее время оказывает влияние на размещение сельско­ хозяйственного производства.

Стабильность территориальных систем, конечно, не означает, что они вечны. Под влиянием экономического развития в них происходят изменения часто револю­ ционного характера. Чем интенсивнее это развитие, тем глубже те изменения, которые являются не только при­ знаками, но и стимуляторами развития. Нужно лишь установить, какой период лучше всего поддается пла­ нированию этих изменений.

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо прежде всего уяснить, каков должен быть характер изменений. Изменения в территориальной системе регионов про­ исходят непрерывно и постоянно, так как сами хозяй­ ственные организмы регионов не неподвижны и в них создаются новые пли затухают старые очаги хозяй­ ственной деятельности. Эти очаги всегда тем пли иным способом размещаются в пределах данной территории и создают определенные системы. Относя ход измене­ ния к плановым периодам, можно сказать, что они про­ исходят как в масштабах годовых, так и многолетних планов.

Основными факторами изменения в территориаль­ ных системах хозяйственной деятельности являются капиталовложенияСоздание новых или увеличение1

1 Более подробно по этому вопросу см.: S. М. Z a w a d s k i , Inwestycje przemystowe jako czynnik zmian rozmieszczenia produkcji. W: Teoretyczue problemy rozmieszczenia sil wytworczych,

существующих основных фондов подчинено определен­ ному плану, а также определенной концепции разме­ щения. Эта концепция может касаться не только капи­ тальных вложений, но и создания новых территори­ альных структур. В зависимости от размеров и области воздействия капиталовложений может быть различным и масштаб территориальных изменений в этой струк­ туре. Однако, принимая во внимание, что в каждом регионе осуществляется постоянный процесс капиталь­ ного строительства, территориальные системы нахо­ дятся в непрерывном движении. Поэтому плановое хо­ зяйство использует такие специальные инструменты, как текущая политика и планирование инвестиций, задачей которых является наилучшее территориальное разме­ щение данного капиталовложения как в связи с дру­ гими капиталовложениями, так и со всей окружающей его природной и социальной средой.

Однако текущее оперативное планирование разме­ щения пе может обеспечить целенаправленного преоб­ разования территориальных структур в целом. Для этого необходимо только и исключительно комплексное планирование, рассчитанное на длительный период. Иной также должна быть и исходная позиция плани­ рования. При проектировании отдельного предприятия мы чаще всего встречаемся с ситуацией, когда в первую очередь решается вопрос о создании этого предприятия, как такового, и лишь затем возникают варианты его размещения. В перспективном планировании эта после­ довательность обратная. Работы над планом направ­ лены на определение будущей желаемой и поэтому наиболее рациональной в данных условиях региона (или страны) территориальной структуры.

Лишь после создания этой модели выбираются сред­ ства, с помощью которых можно обеспечить ее претво­ рение в жизнь. Прежде всего, конечно, это капитало­ вложения. Так как перспективное планирование бази­ руется на реальных основах, то указанные средства не могут выбираться произвольно. Они должны быть тесно увязаны с перспективным планом развития региона

Warszawa, 1965, s. 183—201, а также «Капиталовложения как фактор изменений размещения производства и развития райо­ нов». См.: «К вопросу теории и методики исследований терри­ ториально-экономического развития страны», Варшава, 1967,

стр. 103—147.

65

(который в свою очередь доджей соответствовать пер­ спективному плану развития b c o l ' o народного хозяй­ ства) и, следовательно, учитывать ие только потребно­ сти, которые возникнут со временем, но и в равной степени — существующие возможности.

Только перспективный подход создает возможности для разработки плана территориального освоения ре­ гиона, в котором можно учесть все существенные для будущей системы элементы п взаимозависимости (связи между ними и последствия преобразования в террито­ риальной структуре).

Достижение результатов, к которым регион стре­ мится прийти в соответствии со своим планом, напри­ мер, через 20 лет, осуществляется постепенно в течение всего периода реализации плана через конкретные ре­ шения по строительству и размещению новых объектов.

Нет никакой необходимости и возможности преду­ сматривать в плане все решения такого типа. Намечен­ ную территориальную структуру определяют лишь основные решения: выбор городов, которые должны развиваться особенно интенсивно, размещение ключе­ вых производственных объектов, создание новых транс­ портных магистралей, установление функций для от­ дельных частей региона п т. п. Эти новые основные элементы не могут быть созданы одновременно и сразу. Несмотря на то что они создаются последовательно, ре­ гиональный план является как бы мысленным пред­ ставлением того, каким образом существующие п вновь создаваемые элементы территориального освоения будут между собой взаимодействовать. Следует иметь в виду, что они не только долго строятся, но также и длительное время эксплуатируются. Поэтому наиболее трудно пра­ вильно предвидеть последствия, которые вызовет разме­ щение в пределах региона новых капиталовложений. Речь идет о последствиях как в отношении всей террито­ риальной системы, так и в отношении отдельных ее звеньев и в результате в отношении условий п возмож­ ностей социально-экономического развития региона. Та­ ким образом, планирование ие может абстрагироваться от следующих проблем: будут ли новые производствен­ ные объекты, размещение которых в настоящее время признается возможным п целесообразным, и в послед­ ствии иметь соответствующие условия для своего раз­ вития и смогут ли они оказать положительное воздей­

9G

ствие на свое окружение. Кай под влиянием размеще­ ния этих объектов будут «вести себя» другие сферы социально-экономической жизни в регионе? Не приведет ли к отрицательным последствиям территориальная структура, запланированная, например, в виде чрезмер­ ной концентрации деятельности иа одних территориях за счет других?

Ошибки, которые могут быть допущены в этой об­ ласти, крайне трудно исправить, потому что однажды размещенные основные фонды, в особенности здания и сооружения, не могут быть перемещены и их су­ ществование рассчитывается по крайней мере на не­ сколько десятков лет.

Предпосылкой для разработки региональных планов освоения территории могут быть не только цели разви­ тия на перспективу, но также (а в определенных усло­ виях — прежде всего) ретроспективная оценка про­ цессов формирования территориальных систем. Другими словами, региональный план одновременно отвечает на два вопроса: как должно выглядеть будущее и ка­ ким образом исправить ошибки и недостатки прошлого? Накопленные последствия прошлого развития чаще всего выражаются либо в чрезмерной концентрации населения и промышленности, либо в недостаточном развитии отдельных районов. Оба эти крайних случая отрицательно влияют на развитие и одновременно на­ рушают необходимое равновесие территориальных си­ стем в масштабе не только региона, ио и всей страны. Исправление положения, например, путем разгрузки одних территорий и хозяйственной активизации других является также долговременным мероприятием.

Поэтапные планы. Перспективное планирование является «скользящим».

Если период перспективного плана принять за 20 лет, то этот план будет последовательно соответствовать: 1961—1980 (предшествующий плановый период), 1971— 1990... и т. д. (конечно, если в будущем не возникнет необходимости сокращения или, что более вероятно, расширения временных границ плана).

Чтобы обеспечить соответствие перспективного плана многолетним планам, ои подразделяется на пятилетние периоды. С точки зрения составления плана и его ре­ ализации особенно важное значение имеет первый, «вступительный» пятилетний период. В данный момент

это единственный отрезок времени, в границах которого существует полный и целиком обязательный к выпол­ нению экономический план, то есть такой шгап, ко­ торый точно определяет задачи и средства и выполнение которого обязательно. Поэтому первый пятплетиий пе­ риод перспективного плана наряду с установлением так называемого существующего положения служит сво­ его рода исходным пунктом перспективного плана. Вы­ полнением текущего пятилетпего плана начинается вы­ полнение всего перспективного плана. Знание поставлен­ ных задач и хода их осуществления дает возможность определить в общих чертах направление развития в по­ следующем пятилетием плане. Это в особенности ка­ сается плана капиталовложений, имеющего исключи­ тельно большое значение для регионального планирова­ ния. Разные сроки начала капитального строительства п продолжительность некоторых его циклов обусловли­ вают переход этого строительства и в следующий пяти­ летий план. Выполняя свои основные задачи, ре­ гиональное планирование включается в многолетнее планирование путем составления так называемых по­ этапных планов, соответствующих периодам текущего и ближайшего многолетнего народнохозяйственного пла­ на, а также посредством детального освещения в проек­ тах перспективных планов проблем и задач, конкрети­ зирующихся из положений пятилетнего плана для дан­ ного региона.

Существует все усиливающаяся тенденция исполь­ зовать региональные планы как инструмент координа­ ции плановых заданий, реализуемых в течение мно­ голетнего плана в данном регионе'. Во все большей степени аппарат регионального планирования участвует в разработке годовых хозяйственных планов, прежде всего в области размещения, а также относящейся к сфе­ рам деятельности местного хозяйства, находящегося в ведении народных советов. Это и понятно, потому что, как указывалось выше, будущий облик экономики реги­ она и его территориальной структуры формируется че­ рез текущие экономические решения. Не имея возможно­ сти воздействовать на существующую действительность,1

1 J. K o l o d z i e j s k i , Metody budowy planow regionalnych. I Krajtnvy Przeglad Planow Regionalycb, z. 4, Towarzystwo Urbanistow Polskich, Warszawa, 1966, s. 16—56.

98