книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

просов регионального планирования '. Дискуссии, пред­ шествовавшие этому решению, были связаны с паиболее живо обсуждавшейся проблемой регионального плани­ рования, а именно: должно ли оно иметь «территори­ альный» или «экономический» характер. Эта дилемма вытекала из традиций польского территориального пла­ нирования, в частности из организационных, правовых и методологических принципов периода Главного упра­ вления территориального планирования. Спор между «территориальным» и «экономическим» направлениями окончился компромиссным решением. Было признано, что региональное планирование, являясь составной частью экономического планирования, должно использо­ вать методы территориального планирования и целиком увязываться с последними на общегосударственном и местном уровнях2.

Одним из наиболее значительных событий этого пе­ риода было создание в сентябре 1958 г. Комитета тер­ риториально-экономического развития (хозяйственного освоения) страны при Президиуме Польской Академии наук. Согласно постановлению Ученого секретариата Польской Академии наук, целями комитета были «со­ ответствующая организация, а также координация тер­ риториальных исследований в Польше, особенно в обла­ сти перспективного развития страны и равномерного размещения производства и сети населенных пунктов». К основным задачам комитета были отнесены теорети­ ческие исследования размещения производительных сил, участие в разработке проблематики перспективного плана, а также проведение международных исследова­ ний, в особенности совместно с социалистическими стра­ нами. В состав комитета, который возглавил С. Лещицкий, вошло несколько десятков выдающихся ученых1

1 Эта проблема вызвала острые разногласия. Предлагалось,

Z doswiadczeti planowania regionalnego, «Inwestycje i Budownictwo», 1957, № 5, s. 20—23).

przestrzennego, «Inwestycje i Budownictwo», 1957, № 12, s. 1—4; Cz. P r a w d z i c , Rozwoj planowania regionalnego w chwili obecnej, «Miasto», 1958, № 7, s. 2—5.

51

различных специальностей. Закон о территориальном планировании, принятый сеймом ПНР 31 января 1961 г., увенчал все проводившиеся дискуссии, плановые и ис­ следовательские работы1. Закон определил цели и за­ дачи территориального планирования и его место в системе плаппрованпя в Польше.

Цель территориального планирования была опреде­ лена как «обеспечение равномерного развития отдель­ ных частей территории страны». Эта цель должна быть достигнута путем «установления для отдельных терри­ торий путей и способа их хозяйственного освоепия в определенном направлении с учетом существующих и будущих потребностей, вытекающих из программы экономического и общественного развития». Таким об­ разом, был сохранен предмет территориального плани­ рования (определение направления и способа хозяйст­ венного освоения территорий), с тем, однако, что он тесно увязывался с перспективными планами экономи­ ческого развития. Было также сохранено и юридически закреплено подразделение территориального планиро­ вания на общегосударственное, региональное и местное. К деятельности, связанной с целями и задачами регио­ нального планирования, мы вернемся в последующих разделах книги.

НАУКА И РЕГИОНАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Региональное планирование как область знания. Ре­ гиональное планирование, понимаемое как деятель­ ность, связанная с разработкой планов, должно опирать­ ся на использование результатов научных исследований. Это в равной степени касается как теоретических, так и экспериментальных исследований. Характерной чертой польского регионального планирования с первых его шагов являлось участие в нем представителей науки.

Комплексный характер регионального планирования привел к контактам с разными научными дисциплина­ ми: физической и экономической географией, демогра­ фией, урбанистикой, экономическими, сельскохозяйст­ венными науками, социологией и т. д.1

1 «Dziennik Ustaw», № 7, poz. 47.

52

Самые давние п наиболее прочные связи региональ­ ное планирование имеет с географией, которая является источником знаний о природных и общественно-эконо­ мических особенностях регионов, о размощенпи природ­ ных и экономических явлений. Одним из исходных пунктов любого регионального плана является оценка условий географической среды региона, и особенно тех ее элементов, которые оказывают существенное влияние на экономическую деятельность (геологическое строе­ ние и ресурсы минерального сырья, воды, почвы). Та­ кую оценку плановик может сделать лишь в том случае, если географическая наука, а также родственные науки (геология, гидрография, почвоведение и т. д.) распола­ гают необходимыми сведениями и соответствующей до­ кументацией.

Огромное значение для планирования имеют эконо­ мико-географические исследования сети населенных пунктов, размещения производственных и непроизвод­ ственных отраслей хозяйства, исследования экономиче­ ского районирования и т. д.

Урбанистика, которая одной из первых занялась научным обобщением процессов территориального и хозяйственного освоения, нужна для регионального пла­ нирования как наука о формировании системы город­ ских и сельских поселений, структуре застройки в тер­ риториальном разрезе, функциональных связях между объектами капиталовложений и т. д.

Демография изучает явления и процессы, связанные с территориальными различиями в народонаселении, что важно и для регионального планирования. Ее слу­ жебные функции по отношению к планированию состо­ ят прежде всего в раскрытии закономерности формиро­ вания демографических структур, а также в разработке метода предсказания роста народонаселения.

Экономические науки открывают законы, управляю­ щие размещением различных отраслей хозяйтва, иссле­ дуют экономическую эффективность размещения, фор­ мирование региональных структур, условия экономиче­ ского роста регионов и т. п. Участие экономистов в территориальных исследованиях в последние годы силь­ но возросло. Особое значение имеют методические ра­ боты, связанные с экономическими расчетами регио­ нального развития, а также с введением эконометриче­ ских методов территориального планирования.

53

Правильность составления регионального плана во все большей степени зависит от знания социальной структуры населения, мотивов деятельности людей, предпочтительного способа удовлетворения их потребно­ стей и т. и. Это является областью социологии, которая все более активно включается в научные исследования по региональному планированию.

Как уже говорилось, с J 958 г. при Польской Акаде­ мии наук действует Комитет территориально-экономи­ ческого развития страны, являющийся высшей научной организацией в этой области и группирующий вокруг себя выдающихся ученых различных специальностей

Научные исследования, прямо или косвенно связан­ ные с планово-территориальной деятельностью, прово­ дятся как в комитете, так и во многих институтах Поль­ ской Академии наук и ведомственных институтах (в Институте географии, в Управлении исследований инду­

В некоторых политехнических и экономических учеб­ ных заведениях действуют секции, кафедры либо инсти­ туты регионального планирования (региональной эко­ номики), осуществляющие наряду с исследовательской деятельностью подготовку кадров плановиков.

Региональное планирование наряду с выполнением своих практических функций становится исследователь­ ской дисциплиной, отраслью науки. В качестве самосто­ ятельного предмета оно выделяется из раздела «плани­ рование и экономическая политика» 12, включая в себя некоторые элементы и методы экономико-географиче­ ских и урбанистических исследований. Это область зна­ ний об особенностях развития регионов и о прогнозиро­ вании этого развития.

1 См. труды и сообщения, опубликованные в: «Biuletynie Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1968,

№ 46.

2 По определению К. Сецомского, предмет планирования народного хозяйства охватывает: «1) совокупность осущест­ вляемых государственными органами функций управления и руководства социалистическим хозяйством; 2) отрасли знаний о деятельности государства, связанной с управлением и руко­ водством плановым хозяйством» (Mala encyklopedia ekonomiczna, Warszawa, 1962, s. 459).

54

тересйваниыми органами государственной администра­ ции (особенно отдельными ведомствами), а также с со­ ответствующими органами Народных советов.

После определения исходных положений начинает­ ся разработка проектов региональных планов, которые подлежат согласованию с заинтересованными органами государственной и хозяйственной администрации, а также с президиумами районных Народных советов, действующих в данном регионе. В ходе согласования, естественно, могут возникнуть спорные вопросы. В слу­ чае если замечания к проекту регионального плана вносят президиумы районных Народных советов, то вопрос рассматривает президиум соответствующего вое­ водского Народного совета; если же замечания вносят заинтересованные органы государственной администра­ ции, то спорные вопросы представляются Совету Ми­ нистров через Плановую комиссию при Совете Минист­ ров.

Проект регионального плана состоит из описатель­ ной части, таблиц и картографической части. Он пред­ ставляется для утверждения на пленарную сессию во­ еводского Народного совета. Таким образом высший орган региональной власти знакомится с проектом раз­ вития и пространственного освоения своего региона и принимает решение по этому вопросу. Однако это ре­ шение пока еще касается только проекта плана н не имеет обязательного характера. В частности, оно не обязательно для центральных хозяйственных органов. Проект получает силу закона лишь после прохождения его через Плановую комиссию, которая представляет региональные планы Совету Министров, для утвержде­ ния их основных положений.

Этот ход согласования и утверждения планов сви­ детельствует о том, что высшим органом в области ре­ гионального планирования является Плановая комис­ сия при Совете Министров. Таким образом, в отличие от правовой системы, действовавшей в 1946—1950 гг., региональное планирование организационно увязывает­ ся с центральным экономическим планированием. Это закономерно как по существу, так и с организационной точки зрения в связи с тем, что в центре разрабаты­ вается перспективный план, частью которого является план территориального хозяйственного освоения стра­ ны. Этот план, с одной стороны, создает исходные

57

положения для планирования развития регионов, с дру­ гой стороны, в значительной степени опирается на предложения и проекты, содержащиеся в региональных планах. Организацией, которая направляет и координи­ рует деятельность воеводских бюро регионального пла­ нирования, является Управление перспективных планов Плановой комиссии, а также действующее в его рам­ ках с 1966 г. Бюро территориального хозяйственного освоения страны. В 1966 г. распоряжением Председа­ теля Совета Министров при Председателе Плановой комиссии создан научно-технический совет террито­ риального планирования для экспертизы разработок, касающихся методов, порядка и форм составления ре­ гиональных планов, а также анализа и экспертизы этих планов.

Одну из важных сторон правовой системы пред­ ставляют территориальные проблемы регионального планирования. Здесь действует принцип соответствия территории, охваченной планированием, единицам ад­ министративного деления страны. Таким образом уда­ лось избежать неясности в определении границ регио­ нов, которая могла возникнуть при использовании предвзятых и зачастую противоречивых определений и критериев1 и вместе с тем создать возможность увяз­ ки регионального планирования с единой системой местной администрации. Это обстоятельство имеет тем большее значение, чем обширнее становятся права На­ родных советов в области управления и планирования.

Закон о территориальном планировании устанавли­ вает, что региональные планы составляются для каждого воеводства (для города, выделенного из воевод­ ства, и прилегающего к нему воеводства разрабаты­ вается совместный региональный план). Все это так называемые общие планы1.2 Кроме того, составляются

1 Здесь речь идет прежде всего о теоретической дилемме, касающейся понятия экономического региона как объективной

2 С согласия Председателя Плановой комиссии при Совете Министров и заинтересованных президиумов воеводских На­ родных советов региональные общие планы могут быть со­ ставлены для территорий, охватывающих часть воеводств и

58

так называемые частные планы. Они касаются терри­ торий, представляющих часть воеводства (или часть воеводства и часть прилегающих воеводств), где на­ мечено или предполагается интенсивное хозяйственное строительство. Это может быть частный план, связан­ ный с хозяйственным освоением и эксплуатацией ме­ сторождения минерального сырья, план развития круп­ ных городских агломераций и связанных с ними тер­ риторий, план хозяйственного освоения слаборазвитых территорий или же пограничных районов, развитие ко­ торых требует согласования и координации с планами хозяйственного освоения территорий, расположенных по другую сторону государственной границы. В любом из этих случаев территория, охваченная планом, опре­ деляется в соответствии с административными грани­ цами (как правило, в нее входит несколько повятов).

Отрезки времени, охватываемые планом. Региональ­ ные планы составляются для трех различных отрезков времени. Первый из них — наиболее важный — соот­ ветствует временному периоду, на который рассчиты­ вается перспективный план развития народного хозяй­ ства. На начальных этапах он охватывал пятнадца­ тилетний период (1961—1975 гг.), потом временной горизонт этого плана был расширен до двадцати лет '.

Второй соответствует многолетним планам; это так называемые поэтапные планы, которые, в частности, охватывают период ближайшего пятилетнего плана. Таким образом, региональное планирование оказывает влияние не только на формирование перспективного плана, но и на составление многолетних планов, что позволяет ему в известной мере влиять и на текущие хозяйственные решения. Это чрезвычайно существен­ ная функция регионального планирования, поскольку будущее развитие и будущие территориальные системы формируются под влиянием текущих решений и в осо­ бенности решений, касающихся размещения.

И наконец, в ходе разработок региональных пла­ нов производятся плановые исследования, временные границы которых выходят за пределы горизонта1*

части прилегающих воеводств, если эти территории с эконо­ мической, общественной или природной точки зрения требуют составления единого плана.

1 Первый такой план был составлен на 1961—1980 гг.; в на­ стоящее время существует план на 1966—1985 гг,

59

перспективного плана. Условно границей так называе­ мого плана основных направлений развития принят

2000 год.

Эти исследования, конечно, не носят характера пла­ нов. Это скорее гипотезы и прогнозы развития. Они прежде всего касаются тех отраслей, которые имеют принципиальное значение для формирования террито­ риальных структур и изменение которых проходит очень медленно. В качестве примера можно указать на прогнозы размещения и динамики населения, сети на­ селенных пунктов, базы минерального сырья или же на гипотезы развития водного хозяйства и энергетики.

Имеют ли региональные планы нормативный, или директивный, характер? «Существует убеждение, — пи­ шет 3. Рыбицкий, — что экономические планы с юриди­ ческой точки зрения являются нормативными правовы­ ми актами»

Региональные планы могут быть причислены к та­ ким «экономическим планам» по двум соображениям: во-первых, они являются важной частью перспектив­ ного плана развптпя народного хозяйства и, во-вторых, онп определяют путп развития всех воеводств. Поэтому их. следует признать плановой директивой, которая «устанавливает конкретизированные во времени, выра­ женные в цифрах, а часто и определенные территори­ ально генеральные задания соответствующим органам, реализнрующим план» 1.2

Вопрос директивного характера планов более широ­ ко освещает В. Бжезинский, по мнению которого «эко­ номический план является... директивным актом особого вида, устанавливающим хозяйственные задания государ­ ственному аппарату. Он может иметь вид закона пли постановления сейма, постановления Народного совета или директивного акта администрации и является не­ пременной правовой основой деятельности государст­ венного аппарата наряду с другими директивными ак­ тами, которые регулируют характер, правовые нормы и условия деятельности государственного аппарата»3. Всем этим условиям отвечает региональный план. Сле­

1 Z. R у Ь i с k i, Zarzgdzanie gospodarkg narodowg. Zagadnie-

60