книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

них отдельных региональных планов, имеющих меж­ воеводский характер (например, плана ЛегппцкоГлогувского меднорудного округа, Тарнобжегского сер­ ного месторожденпя, Пулавского промышленного округа). Эти планы должны иметь скорее генерали­ зованный, чем детальный характер, если принимать действующие в настоящее время критерии этого под­ разделения.

В каких же направлениях должны прилагаться уси­ лия, чтобы «межрегиональное планирование» сделать одним из принципов планирования?

Одним из путей решения этой проблемы могло бы быть разделение страны на так называемые макроре­ гионы. Хотя никто не оспаривает необходимость такого разделения, а в специальной литературе существует ряд соответствующих концепций, фактическое состоя­ ние пауки и практики не позволяет надеяться на быст­ рое претворение в жизнь этого проекта вне зависимости от теоретической точки зрения, принятой за основу такого разделения (регион как объект экономиче­ ской реальности и регион как инструмент планирова­ ния) .

Если планирование в масштабах макрорегиоиов представляется пока делом будущего, то в настоящее время позитивные результаты могут быть достигнуты без особого труда путем перемещения акцентов регио­ нальных планов с господствующих в настоящее время отраслевых категорий на территориальные категории. Вместе с тем в области отраслевых категорий должен быть углублен анализ последствий плана для другого региона, которые может вызвать план или предложе­ ние по размещению объектов тех или иных отраслей хозяйства. Также было бы полезно разрабатывать боль­ ше межрегиональных однопроблемиых планов, которые не содержат в себе всех проблем развития и освоения территории (как, например, план районирования сель­ ского хозяйства в долине нижней и средней Одры, план размещения промышленности на так называемой оси Вислы, план рационального использования ресурсов рабочей силы в Силезско-Краковском промышленном округе и т. п.). Задачи такого характера должны решаться региональными плановыми органами. Это, конечно, не означает, что эти планы должны разраба­ тываться без участия центральных учреждений.

109

Таким образом, речь идет о том, чтобы территории, для которых составляются региональные планы, ие обязательно строго соответствовали административным границам, и о том, чтобы расширяющемуся принципу межвоеводского согласования сопутствовала деятель­ ность по межрегиональной координации. В этом случае лучше действовал бы принцип регионально-отраслевой координации, а также упростилась бы процедура ите­ раций в системах: региональные планы — «общего­ сударственный» плап, а также и «общегосударст­ венный» план — перспективный план экономического развития.

Несомненно, существует ряд причин, затрудняющих развитие «межрегионального планирования» в рамках территориальных планов. Так, существующая система планирования ие полностью обеспечивает четкое функ­ ционирование механизма координации и единства ре­ гиональных планов в связи с тем, что не сформирова­ лись надлежащие каналы для передачи плановой информации между различными уровнями планирова­ ния. Другая причина заключается в недостаточности знаний об истинных межрегиональных связях. Расши­ рения плановой информации можно ожидать после про­ ведения детальных исследований грузопотоков, мигра­ ции населения, кооперационных связей. Особенно важ­ ное значение будут иметь региональные балансы межотраслевого обмена.

Есть еще одна группа факторов, определяющая трудности развития «межрегионального планирования». Эти трудности вытекают из того, что между интересами развития отдельных регионов существуют определен­ ные противоречия. Эти противоречия касаются различ­ ных сфер внутри регионов. Вероятно, сильнее всего оип обнаруживают себя в известном явлении, называв­ шемся в свое время «погоней за размещением» [польск. «pogonia za lokalizacyami». — Ред.\ у себя в регионе.

Такой же характер имеют противоречия, которые воз­ никают в области демографических проблем, в частно­ сти занятости населения, когда один из соседствующих регионов располагает излишками, а другой испытывает недостаток в рабочей силе. Эти противоречия могут возникать также в направлении производство — пере­ работка — потребление сельскохозяйственной продук­ ции, если отдельные звенья этой цепи не сосредоточены

110

в пределах одного региона, что может вытекать из ба­ лансовых различий между спросом и предложением. При стремлении к замкнутым региональным балансам задачи региональных планов в таких случаях могут оказаться невыполненными, а в случае их выполнения прибыль может обернуться убытком.

Наконец, межрегиональные противоречия могут проявляться в концепциях развития приграничных тер­ риторий, расположенных не только на географической периферии данного региона, но и являющихся его хо­ зяйственной периферией, тогда как для соседнего ре­ гиона такая территория может обусловливать опре­ деленные факторы развития. Наиболее простым пу­ тем к изменению такого положения является коррек­ тировка границ административного деления. Известно, одпако, что преобразования в территориальной струк­ туре хозяйства (происходящие вследствие возникновения или развития районов тяготения, а также уплотнения сети экономических и социальных связей) происходят непрерывно, в то время как изменения в администра­ тивном делении являются редким, единовременным актом, который совершается с большим запозданием по отношению к изменениям в территориальной струк­ туре; пзменения границ административного деления связаны к тому же со значительными расходами. Источники межрегиональных противоречий, таким об­ разом, заключаются прежде всего в региональных раз­ личиях уровня экономического развития, в тенденциях к максимализму, в прогнозировании развития отдель­ ных регионов как с высоким, так и с недостаточным уровнем развития, а также в элементах региональной обособленности.

Разрешение проблемы «межрегионального планиро­ вания» может быть осуществлено только при взаимо­ действии воеводских и центральных органов.

Не ослабевает ли единство территориального плани­ рования? Существующее положение регионального пла­ нирования в системе планирования кажется естествен­ ным. С формальной точки зрения региональное плани­ рование является средним звеном (между общегосу­ дарственным планом освоения и местными планами) территориального планирования. Эта структура начала складываться еще в период до второй мировой войны. От была бы логичной, если бы региональные планы

111

были исключительно планами территориального освое­ ния. Однако наряду с «территориальными» задачами они в одинаковой степени должны решать проблемы общего развития регионов. В связи с тем, что «обще­ государственный» план не может выполнять эту двоякую роль, так как . он представляет собой лишь часть пер­ спективного национального плана, а местные планы являются почти исключительно планами территориаль­ ного развития городов и поселков, то только региональ­ ные планы наиболее полно объединяют в себе социаль­ но-экономические проблемы развития и технико-эконо­ мические вопросы освоения территории. Таким образом, традиционная четкость разделения территориального планирования на три составные части не соблюдается в полной мере. Это проявляется также в двойном орга­ низационном подчинении уровней планирования. «Об­ щегосударственный» план составляется центральными органами экономического планирования. Региональные планы также находятся в ведении Плановой комиссии при Совете Министров и одновременно президиумов воеводских Народных советов. В ведении этих послед­ них также находится местное планирование, в отноше­ нии которого центральное руководство осуществляет строительное ведомство (Министерство строительства и строительных материалов, бывший Комитет по делам строительства, урбанистики и архитектуры).

Однако наиболее важной причиной, определяющей отличие территориального планирования в макромас­ штабах («общегосударственное» и региональное плани­ рование) и в микромасштабах (местное планирование), является методологическое отличие, соответствующее их предмету. Короче говоря, «общегосударственное» и региональное планирование опирается главным образом на экономические и географические методы, тогда как в местном планировании преобладают технико-урбани­ стические методы.

Принцип единства территориального планирования базировался на двух основных элементах: единстве предмета («освоение территории») и единстве метода («территориальные» методы, являющиеся модифициро­ ванной экстраполяцией методов, применяющихся при планировании крупных территориальных комплексов). В соответствии с этим принципом разница в уровнях охватываемых планом территорий, а также в различии

т

больших объемах осуществлять задачи многолетнего и даже текущего планирования, участвуя в решениях, которые Ьхватывают периоды времени не только го­ довых и пятилетних, ио и перспективных планов. Это обстоятельство, несомненно, будет оказывать влияние на дальнейшее развитие территориального планирова­ ния в Польше.

РЕГИОНАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

ИПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ СФЕР

ИОТРАСЛЕЙ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

Существо вопроса. Определение взаимосвязей между планированием в системе сфер и отраслей и террито­ риальным планированием может способствовать луч­ шему определению места и роли последнего в системе планирования. Эта роль определяется содержанием и характером процессов, формирующих территориальную структуру народного хозяйства, и различием этих видов планирования.

Формирование территориальной структуры народ­ ного хозяйства происходит под влиянием двух парал­ лельно действующих сил: возникновения и развития регионов, а также размещения на территории отдель­ ных видов общественной деятельности. Обе они яв­ ляются сторонами одпого и тоГ:о же процесса, хотя ими управляют различные закономерности.

Регионы отражают функциональную сторону терри­ ториальной структуры хозяйства, сеть же размещения предприятий производственной и непроизводственной деятельности общества — материальную сущность этой структуры. Такая сеть образуется в результате того или иного размещения отдельных организаций, являю­ щихся местом деятельности людей (промышленные, сельскохозяйственные предприятия, магазины, школы, учреждения и т. и.). Все эти организации по воз­ можности размещаются таким образом, чтобы избран­ ное место максимально соответствовало целям, для достижения которых они созданы, а также задачам, которые онп должны выполнять. Например, выбор места для металлургического производства определяет­ ся стремлением к максимизации национального до­ хода (за счет сведения расходов к достижимому мицц-

Щ

муму) и одновременно требованиями технологического процесса, которым должно соответствовать данное место.

Для создания предприятий нужны капиталовложе­ ния, образующие новые или увеличивающие суще­ ствующие основные фонды. Экономические решения в этом случае всегда связаны с необходимостью опреде­ ленного решения о конкретном месте размещения пред­ приятия.

В условиях социалистического хозяйства в плановом порядке определяется не только выбор конкретного места для конкретной деятельности, но также и процесс создания сети отдельных отраслей народного хозяйства (промышленности, торговли, народного образования и т. д.), привязанных к реально существующим участ­ кам территории. Это планирование основывается па стремлении к рационализации сети размещения сфер и отраслей и одновременно к рационализации всей тер­ риториальной структуры хозяйства.

Целью планирования размещения и критерием его эффективности признается либо максимизация про­ изводительности общественного труда, либо миними­ зация затрат на него. Это означает, что производитель­ ные силы должны быть размещены в наибольшем соответствии с уровнем развития'. Рациональное разме­ щение является одним из факторов, способствующих росту эффективности народного хозяйства. Осуществляя свою функцию экономии общественного труда, рацио­ нальное размещение оказывает влияние на хозяйствен­ ное развитие.

Территориальную структуру народного хозяйства образует не только размещение производительных сил, то есть средств производства и людей, которые ими пользуются. На ее формирование воздействует также обширная сфера непроизводственных отраслей, рацио­ нальное размещение которых следует рассматривать пе с точки зрения категорий экономической эффективности,

сочетание своих производительных сил по единому общему плану, может позволить промышленности разместиться по всей стране так, как это наиболее удобно для ее развития п сохра­ нения, а также и для развития прочих элементов производ­

115

размещение играет в процессе удовлетворения мате­ риальных и культурных потребностей общества '.

На определенном этапе общественного развития решающим фактором формирования территориальной структуры хозяйства и, следовательно, возникновения и развития регионов является способ размещения про­ изводственных отраслей. Перед планированием разме­ щения производства стоит дилемма примирения инте­ ресов самого производства с интересами развития ре­ гионов. Трудности ее решения вытекают пе только из того, что размещение сфер и отраслей народного хозяй­ ства опирается в значительной мере па их собственную потребность в развитии. Эта трудность дополнительно усугубляется сложностью разделения функций разви­ тия и размещения в планировании сфер и отраслей на­ родного хозяйства, а также различием между планиро­ ванием по сферам и отраслям народного хозяйства и региональным планированием.

Под планированием в системе сфер и отраслей на­ родного хозяйства понимается составление планов для сфер народного хозяйства (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и т. д.) и отдельных его отраслей (эперготика, производство зерна, железнодорожный транспорт и т. д.). В отличие от территориального пла­ нирования, часто называемого горизонтальным плани­ рованием, это планирование определяется как отрас­ левое, или вертикальное; оно охватывает разные орга­ низационные уровни, сферы или отрасли (например, планы министерства — объединении — предприятий). На этих уровнях реализуется значительная часть го­ довых и многолетних национальных хозяйственных планов. Остальное реализуется силами воеводских На­ родных советов, в ведении которых находится так на­ зываемое местное хозяйство (местные промышленность

исельское хозяйство, местный автотранспортный парк,1

1К. Сецомский подчеркивает, что различные решения в об­ ласти размещения слагаются «из решений рациональных, при­ нимаемых на базе общественно-политических взглядов, и ре­ шений. принимаемых на основе экономического расчета» (О ni-

ekt6rych problemacli teorii rozmieszczenia sit wytwfirczych, W: Teoretyczne problemy rozmieszczenia sil wylworczych, Warszawa, 1965, s. 27). По-видимому, в части решения по размещению не­ производственной сферы на первый план выступают именно взгляды социального характера.

116

жилищное и коммунальное хозяйство и т. д.). К отрас­ левой (вертикальной) системе относятся плановые за­ дания, средства их реализации и ответственность за выполнение задач в области, наиболее важной для хо­ зяйственного развития и формирования территориаль­ ной структуры, то есть в промышленности (так назы­ ваемой «ключевой области», планируемой из центра).

Поскольку многолетние и перспективные планы со­ ставляются как в отраслевом, так и в региональном (воеводском) аспектах, В. Лиссовский писал, что «...обе эти системы являются различными (альтерна­ тивными), а ие взаимодополняющими разрезами одного

итого же плана развития» '.

Воснове этого тезиса лежит утверждение, что от­ дельные экономические единицы (производящие и потребляющие) можно соединить в обеих системах, так

как системы складываются из одних и тех же элемен­ тарных частиц, но по разным принципам21. Альтерна­ тивность систем проявляется только по отношению к плану экономического развития, который практически имеет дело как со сферами и отраслями народного хо­ зяйства, так и с регионами в целом. Планы размеще­ ния сфер и отраслей народного хозяйства, а также региональные планы, понимаемые как планы террито­ риального освоения, не имеют такого двоякого харак­ тера. Существенным является также и то, что речь идет ие о разных разрезах планов. В действительности плапы сфер и отраслей народного хозяйства и планы регионов остаются разными планами. Если бы проблема своди­ лась к различным группировкам «элементарных ча­ стиц», то от одного из этих видов плана вполне можно было бы отказаться; планирование проводилось бы тогда либо на центральном (планы сфер и отраслей), либо па региональном уровне. Опыт некоторых социа­ листических стран показывает, что такое одностороннее планирование не обеспечивает оптимальных результа­ тов. Хотя рассмотрение содержания планов под различ­ ным углом зрения и является полезным методическим приемом, все же это не директива: либо план в си-

1 W. L i s s о w s k i, Wplyw uktadu dzialowo-galgziowego па uklad regionalny planu perspektywiczn'go, «Biuletyn Komitetu Przestrzcnnego Zagospodarowania Kiaju PAN», 1965, № 34, s. 9.

2 Tan же, стр. 10.

1H7

стеме сфер и отраслей народного хозяйства, либо план

всистеме регионов.

Опротиворечиях между системами. Приведенное выше утверждение об альтернативности систем связано с тезисом о противоречиях между регионами и отрас­

лями Автор отождествляет отрасли с отраслями про­ мышленности, однако это противоречие касается всех тех отраслей народного хозяйства, которые целиком или в преобладающей своей части планируются на цент­ ральном уровне.

Противоречия, о которых идет речь, объективно обусловлены технико-экономическими особенностями современного промышленного производства, ведущими ко все большей его концентрации, в том числе и терри­ ториальной. С другой стороны, регионы пли по крайней мере большая их часть заинтересованы в привлечении на свою территорию капиталовложений в первую оче­ редь для развития промышленности. Существует и об­ ратная ситуация, когда регионы сопротивляются созда­ нию в их пределах новых предприятий, которые им навязываются отраслями. Это может, например, слу­ читься, еслп такое строительство идет вразрез с выс­ шими интересами региона (например, недопущение чрезмерной агломерации, стремление к рассредоточе­ нию производства пли населения, охрана жпвой при­ роды н природных ландшафтов, защита окружающей среды от загрязнения п т. п.).

«Противоречия между регионами п отраслями мож­ но свести к двум т и п и ч н ы м положениям, которые со­ здаются, когда отрасль: а) предлагает слишком малое количество крупных предприятий, тогда как данные регионы заинтересованы в создании большего количе­ ства меньших предприятий; б) стремится разместить предприятия в пунктах, которые хотя бы некоторые заинтересованные регионы считают неподходящими для этого» 1.2

Уже сама формулировка «противоречия» наводит иа мысль о неравноправном партнерстве обеих систем.

1 W. L i s s o w s k i . Wplyw uldadu dzialowo-galgziowego па uklad regionalny planu perspektywieznego, «Biuletyn Komitetu Pvzestrzennego Zagospodarowania ICraju PAN», 1956, № 34, s. 43.

2 Там же.

118