книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

региональные планы могли бы стать лишь собранием исследований и прогнозов.

Тесная связь с многолетним и даже с текущим пла­ нированием никак не меняет перспективного характера регионального планирования. Наоборот, благодаря этой связи региональное планирование подкрепляет и делает более реальными и долговременные задания, для реше­ ния которых оно и существует. В ходе дальнейшего раз­ вития системы управления народным хозяйством может даже произойти усиление текущих и «кратковремен­ ных» функций регионального планирования. Однако это не меняет того основного факта, что оно является прежде всего, хотя и не исключительно, перспективным планированием.

РЕГИОНАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ЧАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Региональное и «общегосударственное» планирова­ ние. Так называемый «общегосударственный» план, или план территориального освоения всей страны, является частью перспективного плана социально-экономического развития Польши и одновременно первым звеном тер­ риториального планирования, состоящего из трех ступе­ ней. «Таким образом, территориальным планом страны является такой перспективный план, который осуще­ ствляется в пределах страны в соответствии с опре­ деленными социально-экономическими принципами, направленными на обеспечение гармоничного экономи­ ческого развития территорий, а также ликвидацию диспропорций в жизненном уровне населения в раз­ личных районах страны» '.

Общегосударственный план составляется в Плано­ вой комиссии при Совете министров. Прилагаемая схема отображает систему связей «общегосударственного» пла­ нирования с другими его звеньями. С точки зрения регионального планирования наиболее существенными являются те связи, которые соединяют общегосудар­ ственный план с общенациональной перспективной программой и со всеми региональными планами.1

1 Т. M r z y g l o d , Melody planowania regionalnego, VV: Planowanie regionalne. Wybrane zagadnienia, SGPiS, Warszawa, 1965, s. 43.

Степень детализации перспективного плана по сфе­ рам п отраслям народного хозяйства по необходимости ограничена. Однако этот план не может быть не дета­ лизирован в территориальном разрезе, «так как ие подлежит сомнению, что территориальная структура народного хозяйства, а следовательно, скоординирован­ ное развитие отдельных регионов и всей страны оказы­ вают значительное влияние на достижение ускоренного темпа экономического развития и его оптимизации»

Общегосударственный план является как бы гори­ зонтальным разрезом перспективного плана и одновре­ менно инструментом координации двух систем терри­ ториального планирования: планирования на уровне регионов и планирования на уровне центральных госу­ дарственных учреждений 1.2

П лановал ко м и сси я при С о в е те м инистров

Рпс. 4. Схема связей плана освоения страны.

Связи общегосударственного плана с региональ­ ными планами имеют двусторонний характер. Обще­ государственный план является прежде всего источни­ ком информации и руководством при составлении региональных планов. Общегосударственный план со­ средоточивает в себе данные о направлениях хозяйствен­ ного развития страны, что представляет собой одну из основ регионального плана. Общегосударственный план наряду с данными, характеризующими развитие всего

1 К. S e c o m s k i , Podstawy planowania perspektywicznego, Warszawa, 1967, s. 32.

2 Они разрабатывают проекты размещения входящих в их компетенцию предприятий (например, проектное размещение данной отрасли промышленности)

100

народного хозяйства на перспективу (демографический прогноз, рост и основные пропорцпи национального дохода, масштабы основных видов производства ит.д.), содержит и информацию, касающуюся как прогнозов изменений в территориальной структуре хозяйства, так и процессов формирования сети населенных пунк­ тов, особенностей размещения промышленности, транс­ портной сети и т. д.

В свою очередь общегосударственный план исполь­ зует сведения, полученные при региональном планиро­ вании. Эти сведения прежде всего дают представление о тех возможностях в развитии регионов и в их потреб­ ностях, которые могут быть досконально изучены только на региональном уровне.

Таким образом, общегосударственные и региональ­ ные планы оказывают взаимное влияние друг на друга. «Перспективное планирование в масштабе страны и региона в совокупности представляет как бы систему обратных связей. Установки, выявляемые в ходе работ над региональными планами, влияют на создание обще­ государственного плана, а с другой стороны, общегосу­ дарственный план воздействует па направленность и установки региональных планов» '. В процессе взаимо­ действия разворачивается процесс оптимизации обоих видов планов.

Необходимость территориального планирования на общегосударственном и региональном уровнях вытекает не только из различного масштаба и различного «поля деятельности» планов. Принципиальное значение здесь имеет тот факт, что только па центральном уровне можно определить действительную эффективность тер­ риториального размещения средств, предназначенных для развития. Только специалист, занимающийся ре­ гиональным планированием, может определить, какой эффект для региона даст, например, размещение на его территории какого-либо промышленного объекта. Он также может сказать, какую выгоду мог бы принести данный объект, если бы он был там размещен. То же

nego zagospodarowania z planami regionalnymi wojewodztw, Komisja Planowania przy R. M., «Planowanie Regionalne. Materialy», 1964, № 4, s. 10.

101

сети коммуникаций и т. д. Одпако такой специалист Tie может знать, какие экономические выгоды принесло бы размещение этого же объекта в другом регионе. В связи с более обширным объемом информации об этом можно судить только на центральном уровне. И нако­ нец, региональные власти располагают только частью средств, а именно теми, которые приходятся на долю местного хозяйства, управляемого и планируемого На­ родными советами. Управление и планирование в центре сосредоточивают в своих руках преобладающую часть хозяйственной деятельности и фонда капитало­ вложений, который является важнейшим инструментом формирования развития регионов и территориальной структуры народного хозяйства.

Специалист, разрабатывающий план территориаль­ ного освоения всей страны, располагает более обширной, но менее подробной информацией. Здесь-то ему на помощь и приходят данные региональных планов. Ре­ гиональный план стремится к вскрытию всех средств развитая региона, определяет размеры капиталовложе­ ний, содержит экономические и социальные обоснования необходимых с точки зрения региона капитальных вло­ жений. Это позволяет при составлении общегосударст­ венного плана сопоставлять ряд региональных вариан­ тов пспользоваипя ресурсов и размещения средств.

Существенная разница между общегосударственным планом и региональными планами связана с их диапа­ зоном. Общегосударственный план, в сущпости, яв­ ляется только территориальным отражением перс­ пективного плана социально-экономического развития (хотя актпвпо воздействует на его формирование), в то время как региональные планы одновременно являются перспективными планами развития и планами освоения территории. Региональные планы «корреспондируют» с центральным уровнем как через общегосударственный план, так и через перспективный план развития.

Исходя из того, что два последних плана представ­ ляют собой единство, следует иметь в виду, что (1) в перспективном плане увязка перспективного плана развития народного хозяйства с его территориальным размещением не может автоматически стать планом размещения (планом территориального освоения стра­ ны); такой план может возникнуть только при учете региональных планов; (2) суммируя перспективные

102

■---- — б 8

планы развитая регионов, нельзя получить перспектив­ ный план развития всего народного хозяйства; такой план может быть сбалансирован и оптимизирован только на центральном уровне; (3) суммирование пла­ нов территориального освоения регионов также не

103

создает общего плана территориального осДоения страны.

Региональное н «общегосударственное» планирова­ ние может быть действенно только при взаимном про­ никновении друг в друга и эффективном взаимодей­ ствии.

Региональное п местное планирование. С юридиче­ ской точки зрения региональные планы представляют собой основу для разработки местных (локальных) пла­ нов, или планов территориального освоения отдельных населенных пунктов [районные планировки. — Ред.].

Задачей местных планов является определение основных направлений развития и размеров населенных пунктов на перспективу, а также программы и способа их территориального освоения на ближайший заплани­ рованный период. На основе этих планов ведется хо­ зяйство на территории города или любого другого насе­ ленного пункта и определяются суммы необходимых капиталовложений. Такие планы разрабатывают ме­ стные (воеводские, повятовые, городские) бюро плани­ ровки.

Среди многообразных связей между региональным и местным планированием наиболее важные касаются демографических проблем (роста народонаселения), развития сети населенных пунктов в целом и в отдель­ ных конкретных случаях, а также определения эконо­ мических, социальных и технических факторов роста городов и населенных пунктов.

Планирование сети населенных пунктов в регионе, будучи областью регионального планирования, основы­ вается главным образом на определении функции горо­ дов, их будущих размеров и динамике связей между населенными пунктами, а также между ними и приле­ гающими территориями (хинтерландом). Развитие го­ рода зависит от осуществляемых им функций, из кото-, рых выделяется так называемая градообразующая функция, определяющая это развитие.

План развития сети населенных пунктов должен быть, таким образом, тесно увязан с планами размеще­ ния населения, производства и услуг в регионе. Этот план конкретизируется и одновременно корректируется местными планами. Региональный план содержит ин­ формацию о развитии определенных функций в данном городе с указанием воздействия их на увеличение

104

численности его населения. Этот общий план является предметом проектных проработок, связанных с состав­ лением местного плана. Для составления такого плана необходимо выполнить следующие работы: «а) дать анализ существующего состояния города и, следова­ тельно, изучить его физиогномию, чтобы на основе гипотезы о его функционировании определить те эксплуатационные качества, которыми в настоящее время могут пользоваться его жители; б) определить желаемые эксплуатационные качества, которыми город должен располагать в будущем...; в) разрабо­ тать проект плана структуры города на основе ги­ потезы о его функционировании в будущем; г) раз­ работать проект плана деятельности, необходимой для преобразования существующей структуры в проек­ тируемую» '.

Конкретизация предпосылок, вытекающих из регио­ нального плана, основывается на подробном распреде­ лении городских площадей, предназначенных для за­ стройки в определенных целях, а также па определении средств, необходимых для развития элементов инфра­ структуры города в их пространственном выражении. Именпо здесь появляется фактор, корректирующий установки регионального плана.

Технические условия развития города могут сделать невозможной реализацию предложенного плана (на­ пример, из-за отсутствия соответствующих площадей для строительства крупных промышленных предприя­ тий, физико-географических особенностей, препятству­ ющих росту территории города) или значительно ее удорожить. Расходы, превышающие так называемый «порог» развития города, могут, следовательно, по­ влиять на изменение регионального плана.

«Превышение (ограничений. — С. 3.) в виде преодо­ ления естественных условий, отсрочки или утраты су­ ществующего эффекта от эксплуатации либо, наконец, в виде перестройки старых или создания новых систем обслуживания всегда обусловлено единовременными значительными расходами на капитальные вложения и зачастую значительным увеличением эксплуатациои-1

пых расходов, необходимых для функционирования го­ рода. Существенным является то обстоятельство, нто расходы, вызванные превышением этих ограничений, всегда непропорционально высоки по сравнению с при­ ростом количества населения города» '.

Непосредственный контакт между региональным и местным планированием происходит при решении во­ проса о размещении капиталовложений. Права в этой области разделены между обоими уровнями террито­ риального планирования. Поэтому составление так на­ зываемой общей схемы размещения средств на капи­ тальное строительство соответствующие органы могут принимать только исходя из установок регионального плана. В общей схеме размещения указывается выбран­ ный регион н местность, где должно осуществляться строительство. При детализации этой схемы произво­ дится точное определение места строительного участка. Соответствующие решения об этом принимают органы местного планирования. Они могут, если это необхо­ димо, ставпть условия урбанистического, архитекто­ нического и строительного характера, которые дол­ жны быть соблюдены при осуществлении капиталовло­ жений.

Составление регионального плана поэтому должпо производиться на основе исчерпывающей информации обо всех условиях размещения, присущего городам ре­ гиона. Это определяется размерами п физиографиче­ ским состоянием территорий, которые отведены для строительства (например, промышленного) в местном плане, эффектом капиталовложений в городское хозяй­ ство или в санитарные объекты города, а также целой группой других технико-экономических факторов. В от­ дельных случаях может возникнуть противоречие между установками местного и регионального планов. Обоснование одного из них определяется расчетом за­ трат, влияющим либо на выбор другого пункта (го­ рода) , либо иа приспособление соответствующих терри­ торий для конкретизации объектов размещения в ранее намеченном пункте и тем самым приводящим к изме­ нению установок местного плана.

1 В. М а 1 i s z, Rola leorii progow \v progrumowaniu rozwoju miast w regionie, «Gospogarka i Administracja Terenowa», 1967. № 1, s. 14

too

О «межрегиональном территориальном планпроваванпи». Связи между региональными, общегосудар­ ственным и местными планами были представлены, как, впрочем, дели и задачи регионального планирования, в соответствии с действующим порядком составления планов и принципами, принятыми в специальной лите­ ратуре. Региональное планирование в своем новом виде (после 1961 г.) продолжает оставаться довольно молодой, еще окончательно ие оформившейся отраслью, и поэтому следует ожидать его дальнейшего методиче­ ского и организационного развития. Можно полагать, что изменяющимся элементом здесь будет именно тер­ риториальный разрез региональных планов.

Основной единицей в генерализованных планах яв­ ляется территория воеводского региона. Преимущества привязки планов к административному делению страны весьма многочисленны. Здесь можно, к примеру, упо­ мянуть об усилении политических, экономических и административных связей внутри воеводств, в особен­ ности между единицами разных уровней (воеводства, повяты), о возможности сосредоточения данных и опе­ рирования материалами единой сопоставимой стати­ стики и т. п. С точки же зрения регионального плани­ рования наиболее важными будут два обстоятельства, вытекающие одно из другого: все последующие фазы планирования всегда касаются одной и той же террито­ рии, что существенно улучшает плановый процесс; это создает возможность идентификации целей региональ­ ного планирования и интересов региональных властей, а также увязки в общественном сознании целей этого планирования с интересами и потребностями населения региопов.

Аппарат регионального планирования в принципе считается инструментом осуществления функций вла­ сти на местах, а также важным звеном определения и реализации социально-экономической политики в ре­ гионе. Возникновение бюро регионального планирова­ ния, развитие их деятельности, последовательное прида­ ние основным элементам планов обязательности испол­ нения, доброжелательное и квалифицированное отноше­ ние воеводских органов к установкам планов — все это стало возможным благодаря привязке регионального планирования к воеводству как административной еди­ нице. Правда, накопившийся в последние годы опыт

107

составления региональных планов показывает, что в закреплении «воеводско-региональных» форм планиро­ вания наряду с явными преимуществами существуют также некоторые недостатки.

Ограничение плановых рамок пределами воеводства снижает динамизм этих планов и в известной степени ослабляет их территориальный характер. Можно ука­ зать на несколько основных черт этого явления. Вопервых, эти планы в недостаточной степени учитывают исторические аспекты формирования территориальных структур. Каждое воеводство, конечно, имеет свою соб­ ственную историю, в том числе историю экономического развития, но часто это все-таки оказывается историей какого-то более крупного территориального комплекса; в других же случаях экономическое формирование раз­ личных частей воеводства могло проходить в связи и под влиянием развития соседних территорий, не вхо­ дящих в настоящее время в состав данного воеводства. Во-вторых, такие планы лишь в малой степени могут учитывать территориальную протяженность природ­ ных и социально-экономических явлений. Это особенно сказывается на трактовке проблем водного хозяйства как элемента плана, ограниченного рамками воеводства, районирования сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства. Так же обстоит дело с энергетикой или транспортом. В-третьих, в воеводских планах не могут быть точно учтены существующие и в особен­ ности будущие тенденции перемещения населения. На­ конец, и, вероятно, это главное, план, рамки которого определяют границы воеводства, не может достаточно полно выявить направление специализации и коопери­ рования отдельных элементов хозяйства воеводства и связанные с этим выгоды.

Поэтому возникает потребность в придании эластич­ ности довольно жестким границам региональных пла­ нов, а также в установлении предпосылок, определяю­ щих содержание и организационные формы деятельно­ сти, которую условно можно назвать «межрегиональным планированием в рамках территориальных планов». В отечественной практике накоплен соответствующий опыт в связи с деятельностью так называемой Силез­ ско-Краковской комиссии, или Бюро, анализировавше­ го направления развития Приморского региона. И на­ конец, немало сделано в области разработок иесколь-

108