SIS_13_2018
.pdf
Введение |
301 |
В 1848 году была принята Конституция, закрепившая победу большей части кантонов над Зондербундом — лигой семи католических кантонов, пытавшихся выйти из состава союза.
Основная задача, которая была поставлена перед авторами Конституции, — выбор формы государственного устройства. На вопрос, как он решался, сами члены Комиссии по разработке проекта основного закона дали исчерпывающий ответ: «Как ни развился национальный дух, но кантональный Дух еще очень силен в Швейцарии. Может быть, и удалось бы ввести унитарную систему, но вряд ли удалось бы поддержать ее. Прибегнет ли Швейцария в будущем к унитарной системе? Не превратятся ли ее кантоны просто в округа? Возможно, но нам кажется, что время для этого не настало. Кантонализм пустил слишком глубокие корни для того, чтобы подобное преобразование могло совершиться, не вызвав кризиса, к которому Швейцария еще не подготовлена»8.
Конституция 1848 года, преобразовавшая Союз государств (Staatenbund) в Союзное государство (Bundesstaat), была утверждена на референдумах в 15 из 22 кантонов (во всех, за исключением католических). Этого было достаточно, чтобы Конституция 1848 года вступила в силу на всей территории Швейцарии. И воле большинства подчинились все — и лояльные, и бывшие мятежные кантоны.
Впервые после Великой Французской революции Конституция утвердила республиканскую форму правления в Европе. Но этим ее значение в конституционно-правовой истории не ограничилось. Она существенно развила демократический потенциал конституционализма, установив более совершенные формы народовластия, федерализма и разделения властей.
Одним из ключевых средств достижения этих задач стало укрепление конфедеративной (по названию), но федеративной (по сути) формы государственного устройства.
За кантонами были признаны «суверенная власть в пределах, не ограниченных Союзной Конституцией» и право осу-
8 Цит. По Сеньобос Ш. Политическая история современной Европы. 1814—1896. Т. 1. Спб., 1897. С. 259.
302 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
ществлять те права, которые не были делегированы союзной власти» (статья III).
«Суверенная власть» кантонов была жестко ограничена. В предметы ведения союзной власти были переданы ключевые полномочия по ведению внешней политики, решению вопросов войны и мира (статья VIII), по строительству и выполнению иных общественных работ в общих интересах народа Швейцарии либо его значительной части (статья XXI), по введению таможенных пошлин (статья XXIII) и сбору общих налогов (статья XXXI), по организации почтовых сообщений (статья XXXIII), по чеканке монеты (статья XXXVI), по производству пороха (статья XXXVII) и прочее.
Кроме того, Конституция содержала достаточно обширный перечень ограничений власти кантонов. В частности, им не дозволялось заключать политические союзы и соглашения (статья VII), создавать воинские части численностью более трехсот человек (статья XIII), вести военные действия либо вооружаться против других кантонов (статья ХIV), иметь собственную валюту (статья XXXVI), ограничивать свободу торговли и права граждан Швейцарии (статьи IV, V, XLI—XLIII и др.).
По Конституции существование кантонов гарантировалось союзной властью:
«Конфедерация гарантирует кантонам неприкосновенность их территории, их суверенитет в пределах, установленных статьей III, их Конституции, свободы и права народа, конституционные права граждан, а также права и полномочия, которые народ передал властям» (статья V).
Кантоны должны были «испрашивать» у Конфедерации гарантии для своих конституций. И таковые предоставлялись, но только в том случае, если они не содержали положений, противоречивших союзной Конституции; если они обеспечивали осуществление политических прав в республиканских формах представительной или прямой демократии; если они были приняты народом и могли быть пересмотрены по требованию большинства граждан (статья
Введение |
303 |
VI)9.
Было предусмотрено формирование союзного парламента, нижняя палата которого — Национальный Совет — избиралась на трехлетний срок по одному депутату от 20 тысяч граждан (статья LXI). Право избирать и быть избранным принадлежало всем избирателям, достигшим 20-летнего возраста и не ограниченных в правах гражданства (статья LXIII).
Выборной была и верхняя палата — Совет кантонов, в состав которой избирались по два депутата от каждого из кантонов (статья LXIX).
Для Конституции Швейцарии были характерны казуистичность и чрезмерная детализация, что постоянно обрекало ее на внесение изменений и дополнений. Впрочем, в этом был определенный положительный момент. Все поправки к Конституции, инициированные федеральным парламентом либо не менее чем 50 тысячами избирателей, утверждались на референдумах, ставших постоянно действующей школой не только демократии, но и единения нации, разделенной по разным линиям национальной, религиозной, языковой и социальной принадлежности.
Указанные нормы с небольшими изменениями были сохранены Конституцией 1874 года10, одобренной на референдуме большинством кантонов и голосов избирателей (63,2%).
Во многом они были восприняты и ныне действующей Конституцией Швейцарии 1999 года, закрепившей основы избирательной системы страны.
Современную законодательную базу избирательного права на федеральном уровне составляют: Федеральный закон «О политических правах» от 17 декабря 1976 года, Федеральный закон «О политических правах, проживающих за границей швейцарских граждан» от 19 декабря 1975 года, Постановление Федерального совета «О политических правах»
9 Constitution fédérale de 1848. http://mjp.univ-perp.fr/constit/ch1848.htm; перевод Конституции на английский язык см.: Constitutions That Made
History. Ed. By Albert P. Blaustein and Jay A. Sigler. N.Y. 1988. P. 219—243. 10 Перевод Конституции 1874 г. см.: Конституции буржуазных госу-
дарств Европы. Под ред. Г.С. Гурвича. М., 1957. С. 977—1016.
304 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
от 24 мая 1978 года, Постановление Федерального совета «О политических правах, проживающих за границей швейцарских граждан» от 16 октября 1991 года, Постановление Федеральной канцелярии «Об электронном голосовании» от 13 декабря 2013 года, Постановление Федерального собрания «О регистрации политических партий» от 13 декабря 2002 года, Постановление Федерального совета «О распределении мест между кантонами при общем обновлении состава Национального совета» от 28 августа 2013 года, и ряд других актов федерального законодательства.
Помимо этого, в каждом кантоне действуют свои нор- мативно-правовые акты, которые закрепляют особенности проведения выборов на кантональном и коммунальном уровнях11.
Конституцией 1999 года, как и в ранее действовавших Конституциях, предусмотрено проведение выборов для формирования швейцарского Парламента — Совета кантонов (верхней палаты) и Национального совета (нижней палаты), которые, в свою очередь, на совместном заседании избирают Федеральный совет — правительство Швейцарской Республики.
В этой связи следует отметить дуализм организации прямых выборов в Парламент — если в Национальный совет выборы организуются на федеральном уровне и, фактически, являются единственными федеральными прямыми выборами, то компетенция организации и проведения выборов в Совет кантонов регулируется на кантональном уровне.
Помимо этого, кантоны на своем уровне регулируют выборы в законодательные органы, а также выборы правительств кантонов и выборы судей судов первой инстанции и мировых судей. Кроме того, на кантоны возлагается обязанность по регулированию организации и проведения выборов в представительные органы коммун, если таковые существуют в том или ином кантоне.
11 Особенности правового регулирования в кантонах будут рассмотрены более детально ниже.
Введение |
305 |
Основы политических прав граждан Швейцарской Республики закреплены в следующих нормах статьи 39 федеральной Конституции:
1)Конфедерация регламентирует реализацию политических прав на федеральном уровне, в то время как кантоны регулируют эти права на уровне кантонов и коммун.
2)Политические права осуществляются по месту проживания. Конфедерация и кантоны вправе устанавливать исключения из этого правила.
3)Никто не вправе осуществлять политические права более, чем в одном кантоне.
4)Кантоны могут устанавливать для новоприбывших ценз оседлости для осуществления ими политических прав на кантональном и коммунальном уровне, который не может превышать срок в 3 месяца»12.
Несмотря на то, что принципы избирательного права не нашли своего прямого закрепления ни в федеральной Конституции, ни в иных законодательных актах Швейцарской Республики, за исключением принципа прямых выборов и тайного голосования, нашедших отражение в Федеральном законе «О политических правах»13 от 17 декабря 1976 года, их содержание можно определить, исходя из оценок общих политических прав, перечисленных в Конституции Швейцарии.
Несомненно, что реальность соблюдения избирательных прав граждан базируется не на строгом соответствии букве закона, а скорее на реализации принципов избирательного права.
В своем докладе о соблюдении избирательных прав в Европе Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы)14 выделяет в качестве
12 См. примеч. 2 на с. 296.
13 Федеральный закон «О политических правах» (Loi fédérale sur les droits politiques): https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19760323/ index.html.
14 Венецианская комиссия является высшим независимым экспертным органом Совета Европы по конституционному праву, на который возложены по сути четыре миссии: распространения и укрепления общего конституционного наследия; углубления изучения правовых систем госу-
306 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
основных следующие пять принципов: всеобщность избирательного права, равенство, свобода избирательного права, тайна голосования, а также прямые выборы. Кроме того, Комиссия включает в этот перечень требование периодичности проведения выборов15.
В первую очередь остановимся на принципе всеобщего избирательного права, который является основополагающим в любой демократической стране. Этот принцип подразумевает, что каждый гражданин, обладающий активным и пассивным избирательным правом, может участвовать в выборах, иными словами избирать и быть избранным. Данное право не может быть подвергнуто каким-либо ограничениям по признаку расы, религиозных, политических или идеологических убеждений, происхождения, пола, социального положения, образа жизни, а также каких-либо физических недостатков. Признаются только ограничения по возрасту (достижение совершеннолетия) либо по дееспособности граждан (недееспособность может быть установлена исключительно соответствующим судебным решением). Эти требования предъявляются при проведении выборов всех уровней.
дарств-участников с целью их сближения; претворения в жизнь принципов правового государства и демократии; предоставления «срочной конститу- ционно-правовой помощи» государствам, вступившим в переходный период реформирования политических и правовых систем». В этих целях Венецианская комиссия осуществляет доктринально-правовой анализ многих сфер публично-правового регулирования: конституционных реформ, отношений между различными ветвями власти, развития федерализма и регионализма, защиты прав и основных свобод человека, избирательной системы, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, судебной системы. Заключения комиссии широко используются ПАСЕ как отражение «европейских стандартов» в области функционирования демократических институтов, защиты прав человека, избирательного права и конституционного правосудия. Подробнее см.: Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право. Под ред. Т.Я. Хабриевой и В.И. Лафитского. М., 2014.
15 Европейская комиссия за демократию через право. Избирательное право. Страсбург, 2013. (Сommission européenne pour la démocratie par le droit (commissiondeVenise).Ledroitélectoral.Strasbourg,le27août2013) http://www.
venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-EL(2008)029-f .
Введение |
307 |
В Швейцарии активное избирательное право, согласно статье 136 федеральной Конституции, предоставляется всем гражданам, достигшим восемнадцатилетнего возраста, которые не признаны недееспособными в результате душевного или психического заболевания. Данное положение подкрепляется статьей 2 Федерального закона «О политических правах»16, где указывается, что такими лицами являются те, кто не может самостоятельно принимать решения и, соответственно, чьи интересы должны быть представлены органами опеки и попечительства.
С первым принципом тесно связан принцип равенства. Помимо общего запрета на дискриминацию по расовому, половому или иному основанию, его значение для избирательного права раскрывается в статье 136 федеральной Конституции 1999 года, которая закрепляет равенство политических прав и обязанностей всех швейцарских граждан. Это означает, в частности, что все граждане обладают равным количеством голосов по принципу «один человек — один голос». Помимо этого, не допускаются какие-либо различия по «ценности» голосов различных избирателей; каждый голос имеет равный, по сравнению с другими, «вес». Кроме того, данный принцип включает требование равного и прозрачного распределения мест в выборном органе, в зависимости от следующих критериев: количество населения, количество постоянно проживающих граждан в том или ином избирательном округе (включая несовершеннолетних), количество избирателей в списке того или иного округа и т.д.17.
Поскольку Швейцария является федеративным государством, то принцип равенства в ее избирательном праве означает также, что все избирательные округа — кантоны, которых на данный момент 26, — также равны. Граждане имеют право реализовывать свои избирательные права и обязанности лишь в одном избирательном округе, который, как правило, является кантоном, где находится их зарегистрированное место жительства.
16 См. примеч. 13 на с. 305.
17 См. примеч. 15 на с. 306.
308 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
Принцип прямых выборов применяется в Швейцарии при избрании депутатов Национального собрания, членов Совета кантонов, законодательного и высшего исполнительного органа кантонов, а также при избрании судей первой инстанции, которые проходят также на кантональном уровне. Напрямую он закреплен в статье 149 швейцарской Конституции 1999 года, где указывается, что члены Национального собрания избираются посредством прямых выборов по пропорциональной системе.
Принцип тайного голосования нашел свое отражение в статье 5 Федерального закона «О политических правах»18. Его применение призвано исключить какое бы то ни было давление на избирателя в момент заполнения бюллетеня. В частности, предусматривается, что любые правки и изменения в бюллетень гражданин должен вносить собственноручно; иначе бюллетень будет считаться недействительным.
Тем не менее необходимо отметить, что в Швейцарии существует исключение из этого принципа, которое нашло свое отражение в оговорке к статье 25 Международного пакта ООН «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 года19. В частности, это касается порядка проведения голосования в кантонах Гларус и Аппенцелль-Ин- нерроден, где оно происходит открыто, путем поднятия рук жителями кантона. Такое голосование проводится на заседаниях вечевых собраний, сохранившихся только в этих двух кантонах.
Принцип свободных выборов закрепляется статьей 136 федеральной Конституции 1999 года и подразумевает, с одной стороны, что избирательное право должно осуществляться гражданами без какого бы то ни было давления со стороны государства или его органов. Более того, они обязаны всячески содействовать получению избирателями полной и своевременной информации о кандидатах и политических партиях, сохраняя при этом нейтральность оценок и гарантируя равенство всем участвующим в выборах в доступе
18 См. примеч. 13 на с. 305.
19 http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml.
Введение |
309 |
к средствам массовой информации, в использовании печатных агитационных материалов, в осуществлении права на манифестации и финансировании избирательных кампаний20. С другой стороны, этот же принцип устанавливает, что акт волеизъявления является именно правом, а не обязанностью. Это означает, что любой гражданин самостоятельно решает, принимать или не принимать участие в выборах.
Принцип периодичности означает, что выборы проводятся на регулярной основе и через равные промежутки времени. Их периодичность зависит от избираемого органа. Так, статья 145 швейцарской Конституции 1999 года устанавливает четырехлетний срок полномочий Национального совета. Из этого логически вытекает положение статьи 149, закрепляющей периодичность выборов в этот орган раз в четыре года.
Решение вопроса о периодичности избрания Совета кантонов — верхней палаты швейцарского Парламента, согласно статье 150 федеральной Конституции 1999 года, отнесено к ведению кантонов, конституции которых предусматривают такой же четырехлетний срок полномочий своих представителей.
Вышеперечисленные принципы дополняет принцип подлинности выборов, который выводится из положений статьи 34 федеральной Конституции 1999 года, гарантирующих соблюдение политических прав граждан Швейцарии, что выражается, в частности, в защите свободы мнения избирателей и сделанного ими выбора, и находит отражение в формировании и расстановке политических сил в стране.
Для определения результатов выборов в Швейцарии используются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. Мажоритарная система применяется, в частности, при проведении выборов в одномандатных избирательных округах при выборе в Совет кантонов (за исключением кантона Юра), а также при выборах в Национальный совет в кантонах, которые представлены единственным кандидатом21.
20 См. примеч. 15 на с. 306.
21 Это вызвано тем, что первые три кантона разделились, образовав
310 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
В данном случае выигравшим считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов. В том случае, если мажоритарная система применяется в многомандатных округах, как при выборах в правительства большинства кантонов, а также некоторых кантональных парламентов, то победившие кандидаты также определяются в зависимости от числа набранных голосов.
Пропорциональная система используется для подведения итогов выборов в Национальный совет, а также членов Совета кантонов от кантона Юра, а также выборов в большинство кантональных парламентов.
Рассмотрим более подробно особенности правового регулирования, во-первых, федеральных выборов; во-вторых, кантональных и коммунальных выборов; в-третьих, референдумов.
шесть новых: Ури, Обвальден, Нидвальден, Гларус, Аппенцелль-Ауссерро- ден и Аппенцелль-Иннерроден.