SIS_13_2018
.pdf
Глава III. Референдум и народная инициатива |
371 |
По мнению швейцарских ученых-конституционалистов, право народа на обязательный референдум позволило не только постоянно подтверждать легитимность швейцарской Конституции, но и придавать ей большую гибкость125. Так, Конституция 1874 года с момента принятия и до ее отмены в апреле 1999 года подвергалась частичному пересмотру 163 раза, из которых 12 раз — по народной инициативе, 19 — благодаря контрпроектам, представленным федеральным парламентом в ответ на народные инициативы, в остальных случаях — вследствие собственных предложений федеральных властей. 170 проектов пересмотра федеральной Конституции были отклонены народом. Еще один референдум 18 апреля 1999 года признал ее действие прекращенным в связи с принятием новой Конституции. Таким образом, в общей сложности за 125 лет действия Конституции 1874 года было проведено 334 обязательных федеральных конституционных референдумов126.
Всего же с 1848 по 2018 годы было проведено 619 федеральных референдумов, на которых были одобрены 299 вынесенных на голосование вопросов и отклонены — 334127. Особая активность граждан отмечалась в 1990-е годы, накануне принятия новой Конституции: за 10 лет было проведено 105 федеральных референдумов128.
Такая высокая динамика проведения референдумов сохраняется в целом и в новом тысячелетии. В частности, за последние 5 лет (июнь 2013 г. — июнь 2018 г.) было проведено 46 референдумов, краткое описание которых приведено в приложении 12.
Проведение референдума обязательно в следующих слу-
droits politiques) : https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19760323/
index.html
125 Auer A., Malinverni G., Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, l’É́tat.Berne. 2000. Р. 223.
126 Л. Самородова-Богацкая. Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Понятие и теоретические основы института референдума. Книга первая.
127 Данные о количестве проведенных общенациональных референдумов см. в Приложении 11.
128 https://www.admin.ch/ch/f/pore/va/vab_2_2_4_1
372 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
чаях:
•Пересмотр Конституции, если в подбор принимается новая Конституция, предложенные поправки к Конституции отвергнуты Федеральным собранием, по проекту новой Конституции между Национальным советом и Советом кантонов возникают разногласия;
•Принятие чрезвычайных федеральных законов, которые лишены конституционной основы, и срок действия которых превышает один год;
•вступление Швейцарии в наднациональные сообщества и в организации коллективной безопасности.
При этом любое изменение или пересмотр Конституции должны быть одобрены не только на референдуме, но и большинством кантонов.
Согласно швейцарской юридической доктрине, различаются три вида обязательных конституционных референдумов: конституирующий, ревизионный и суверенный. Такая классификация на подвиды считается отличительным признаком швейцарских референдумов.
Конституирующий референдум — это всенародное голосование по выбору и утверждению первой Конституции либо
ееосновных учреждающих принципов. Такой референдум позволяет народу наравне с другими государственными органами реализовать роль основателя нового конституционного правопорядка. В Швейцарии единственным референдумом федерального уровня, носившим конституирующий характер, принято считать референдум 1803 года, на котором была принята вторая Конституция Швейцарии (Акт Примирения). Согласно мнению швейцарских конституционалистов, референдумы, на которых были приняты Конституции 1874 и 1999 годов, носили ревизионный, но никак не учредительный характер129.
Ревизионный референдум, таким образом, является всенародным голосованием, которое проводится с целью изменения действующей Конституции в соответствии с предпи-
129 Auer A., Malinverni G., Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, l’É́tat.Berne.2000.Р. 250.
Глава III. Референдум и народная инициатива |
373 |
санной в ней процедурой. Таким образом, мнение народа спрашивается, чтобы получить одобрение и ратифицировать заранее подготовленный и предложенный проект реформирования положений Конституции. Ревизионные референдумы проводятся чаще всего при необходимости приведения существующей Конституции в соответствие с изменившимися реалиями и условиями жизни государства и его граждан. Как правило, они направления на внесение изменений лишь в отдельные части конституций.
Суверенным референдумом считается такое голосование, на которое выносятся вопросы о территориальных изменениях, самоопределении децентрализованных сообществ (под ними в основном понимаются кантоны) или вступление Швейцарии в наднациональную организацию. Основной целью подобного референдума является подтверждение проектов или предложений по изменению внутреннего устройства и территориального деления Швейцарской Республики, а также по ограничению ее суверенитета как субъекта международного права130.
В отличие от обязательного, факультативный референдум предназначен в основном для выявления рекомендаций по поводу определенного нормативного правового акта в порядке, предусмотренном статьей 141 федеральной Конституции.
Факультативный референдум проводится, если в поддержку его проведения собрано как минимум 50000 подписей избирателей, либо с такой инициативой выступают не менее восьми кантонов.
Предметом факультативного референдума могут стать: --федеральный закон, в том числе чрезвычайный, чье дей-
ствие превышает один год; --постановления федерального правительства в рамках,
установленных Конституцией и законодательством; --международные договоры, которые имеют неограничен-
ный срок действия; подразумевают вступление Швейцарии в какую-либо международную организацию; содержат поло-
130 Auer A., Malinverni G., Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, l’É́tat.Berne,2000.Р. 249.
374 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
жения, требующие введения новых правовых норм в форме федеральных законов.
Необходимое число подписей избирателей должно быть собрано в течение 100 дней с момента опубликования норма- тивно-правового акта. Проверкой достоверности подаваемых подписей занимается Федеральная канцелярия.
В указанные сроки должна быть осуществлена и инициатива кантонов по проведению факультативного референдума. Как правило, если законодательством кантона не установлено иное, такое решение принимается его законодательным органом.
Необходимо подчеркнуть, что с точки зрения швейцарской доктринальной традиции вопросы классификации демократических институтов и статуса субъекта, поднявшего вопрос о проведении референдума, являются принципиально важными. Классическим признается инициирование референдума непосредственно самими гражданами. Инициативы кантонов рассматриваются как нетипичные или исключительные, а проводимые по их требованию референдумы — экстраординарными.
«Экстраординарный референдум, как отмечают известные швейцарские конституционалисты, не является проявлением непосредственной демократии и отличается от референдума ординарного (обыкновенного, общепринятого) тем, что всенародное голосование организуется не по просьбе части народа, а созывается государственным органом: главой государства, парламентом, меньшинством депутатов, либо органами «децентрализованных коллективов» — парламентами кантонов»131.
Помимо этого, в Швейцарии используется такая разновидность референдумов, которая по своей сути является предварительной и называется «голосованием по принятию решения в принципе». Она позволяет гражданам высказать свое мнение по поводу необходимости пересмотра, в частности, Конституции или ее отдельных положений. Результат подобного всенародного волеизъявления носит императив-
131 Auer A., Malinverni G., Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, l’É́tat.Berne.2000.Р. 187.
Глава III. Референдум и народная инициатива |
375 |
ный характер.
В прошлом неоднократно предпринимались попытки установить право проведения на федеральном уровне референдумов, касающихся финансовых вопросов. Но они были безуспешными. Не были восприняты и инициативы, допускающие проведение по целому ряду административных вопросов, касающихся, например, военных расходов (такие попытки были предприняты в 1952 году и в 1987 году), строительства общенациональных автомобильных трасс (1978 год), возведения атомных электростанций (1979 год и 1984 год). В 2000 году граждане Швейцарии отклонили предложение, вынесенное на голосование в рамках народной инициативы, по вопросу о возможности проведения референдумов по контрпроектам, как альтернативы федеральным законам132.
§ 2. Народная инициатива
После реформы 2003 года швейцарские конституционалисты стали выделять три вида народной инициативы — конституционную, законодательную и административную, в зависимости от природы того акта, которые становился ее предметом.
Ранее вопросы, выносимые на голосование в порядке народной инициативы, могли касаться только изменения Конституции. С 2003 года их спектр существенно расширился.
В первую очередь это связано с тем, что ограничение права народной инициативы исключительно вопросами конституционного пересмотра приводило к появлению в Конституции положений, не соответствующих ее уровню и относившихся скорее к области регулирования федерального законодательства или даже подзаконных нормативных правовых актов133.
По сути, народная инициатива является правовым механизмом, дополняющим или предваряющим референдум,
132 http://www.hls-dhs-dss.chF10387.php
133 Aubert J.-F. Petit commentaire de la Constitution fédérale Suisse du 18 avril 1999,Zurich,2003.P.1081.
376 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
поскольку она определяет круг тех вопросов, которые будут вынесены на всеобщее голосование. Таким образом, являясь промежуточным этапом, она требует изначального проведения предварительного голосования, как это, к примеру, предусмотрено в статье 138 федеральной Конституции при решении вопроса о полном конституционном пересмотре. При этом такая народная инициатива, в случае ее одобрения большинством избирателей, является прямой, обязывающей к проведению референдума по предложенным вопросам, независимо от позиции или мнения органов государственной власти.
Как отмечалось, для частичного изменения федеральной Конституции требуется согласие не только большей части избирательного корпуса, но и большинства кантонов.
Народная инициатива по частичному пересмотру Конституции может быть осуществлена в форме готового проекта конституционной поправки либо в виде общих предложений по ее содержанию. В последнем случае решение о том, принимать или не принимать такие предложения и разрабатывать на их основе соответствующий проект конституционной поправки, принимает Федеральное Собрание.
Однако отказ Парламента в подобной доработке не препятствует проведению голосования по предложениям, выдвинутым в порядке народной инициативы. В такой ситуации Федеральное собрание может подготовить альтернативный контрпроект, который также выносится на голосование одновременно с первоначальным предложением, выдвинутым в порядке народной инициативы.
Проект считается принятым, если его одобрило простое большинство избирателей, принявших участие в голосовании, а по вопросам, требующим одобрения как избирателей, так и кантонов, должна быть получена, кроме того, поддержка и большинства кантонов. Если проект народной инициативы получил одобрение большинства граждан и кантонов, он обязан быть доработан Федеральным собранием до уровня детального законопроекта по частичному пересмотру положений Конституции. В случае, если из двух проектов один
Глава III. Референдум и народная инициатива |
377 |
получил большинство голосов граждан, а другой — поддержку кантонов, то оба проекта считаются отклоненными.
Необходимо отметить, что на федеральном уровне народная инициатива традиционно используется для инициирования вопроса о пересмотре Конституции. В первую очередь, это связано с тем, что данный инструмент прямого народовластия исторически не был создан для его использования для изменения федерального законодательства. При этом на кантональном уровне наблюдается прямо противоположная тенденция: народная инициатива широко используется именно
взаконодательной сфере.
Всвязи с этой исторической особенностью становится очевидным, почему, с точки зрения швейцарских правоведов, народная инициатива представляет собой, в первую очередь, правовое средство для инициирования полного или частичного изменения Конституции134.
Вто же время долгое время этот инструмент народного волеизъявления, принятый изначально как орудие защиты слабых, позволяющее меньшинству, не представленному в высших органах власти, высказывать свое мнение и доносить свою точку зрения, проблемы и пожелания до властных структур, оставался практически невостребованным. Несмотря на его введение еще в 1891 году, его «звездный час» настал лишь относительно недавно: за последние 30 лет 70% текстов, поступающих в федеральную Канцелярию, являются народными инициативами.
Это частично объясняется тем, что в наши дни собрать необходимые 100000 подписей стало гораздо проще, поскольку это соответствует 1,9% населения, в то время как изначально надо было заручиться поддержкой как минимум 7,6%135.
Начиная с 1990 года мощный импульс народным инициативам придала Народная партия Швейцарии, которая стала
134 Л. Самородова-Богацкая. Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Понятие и теоретические основы института референдума. Книга первая.
135 http://nashagazeta.ch/news/politique/125-let-narodnoy-iniciative-v- shveycarii
378 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
использовать их для проведения законодательных проектов в обход парламентских процедур, и добилась в этом заметных успехов. В последние двадцать лет швейцарцы провели больше голосований по народным инициативам, чем практически за весь век до этого.
Народные инициативы все чаще получают положительный ответ по результатам голосования. Если с 1932 по 1982 годы только одна инициатива была успешной, то за последние 15 лет их стало уже больше десяти136.
Тем не менее, более активное использование этого инструмента прямой демократии все чаще вызывает критику со стороны швейцарских юристов. В первую очередь это связано с тем фактом, что институт народной инициативы стал активно использоваться различными политическими партиями и группировками, как инструмент, позволяющий избежать многочисленных согласований, переговоров, консенсусов и прочих средств поиска компромиссов, учитывающих интересы различных политических и социальных групп, которые в обязательном порядке присутствуют при принятии законопроектов в парламенте.
При голосовании по проекту, вынесенному путем народной инициативы, такой механизм неприменим — текст либо принимается, либо отклоняется в том виде, в котором он был представлен на суд граждан. Это зачастую приводит к тому, что вместо поиска компромиссных, устраивающих большинство решений, Швейцария и ее граждане оказываются под влиянием диктатуры большинства, которое более или менее бездумно следует за инициативами, исходящими от той или иной политической партии, «проталкивающей» свое, зачастую однобокое видение проблем и предлагающей популистские решения, не заботясь о более глобальном видении проблем и возможном влиянии предлагаемых решений на другие сферы жизни.
Кроме того, народные инициативы нередко вызывают на федеральном уровне трудоемкие последствия, поскольку
136 http://nashagazeta.ch/news/politique/20559
Глава III. Референдум и народная инициатива |
379 |
они, в случае их одобрения, вынуждают вносить изменения в уже существующие или принимать новые статьи федеральной Конституции.
Еще одна проблема: народные инициативы зачастую касаются достаточно мелких деталей, которые, с одной стороны, не всегда соответствуют либо не способны адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям современного мира, а с другой стороны, провоцируют падение уровня стабильности не только правовой, но и политической и социально-эконо- мической жизни страны137.
§ 3. Референдумы на кантональном и коммунальном уровнях
Положения, касающиеся проведения как обязательных, так и факультативных референдумов на региональном и местном уровнях, можно встретить во всех конституциях кантонов и в развивающих их нормы специальных нормативно-правовых актах кантонов и коммун.
На сегодняшний день реализация права на проведение референдума на региональном и локальном уровне, в первую очередь, направлена на обеспечение более полного, непосредственного контроля граждан за политикой, проводимой органами власти коммуны или кантона.
Следует отметить, что на кантональном уровне референдумы проводятся по гораздо большему кругу вопросов. Примерно в половине кантонов зачастую инициатором их проведения выступает парламент кантона с целью разделить с населением политическую ответственность за принимаемые по результатам голосования решения, которые представляются слишком сложными или непопулярными.
Нередко парламенты кантонов выступают с подобной инициативой для упрощения подготовительного этапа реформ, когда необходимость народного волеизъявления становится очевидной с целью минимизации возможной оппо-
137 http://nashagazeta.ch/news/politique/20559
380 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
зиции со стороны отдельных социальных или политических сил.
Необходимо отметить, что в кантонах Цуг и Санкт-Гал- лен установлено правило, по которому любая парламентская фракция может поднять вопрос о проведении референдума. Здесь логика подобного решения отличается от описанной выше. Такая ситуация чаще всего возникает в случае, когда парламентское меньшинство хочет вынести на суд жителей кантона свое предложение, которое не совпадает с позицией большинства делегатов и не может быть согласовано и реализовано иным способом.
Такой подход, с одной стороны, показывает высокий уровень внимания к позициям парламентского меньшинства, а с другой, создает риски, что оно будет пользоваться этой возможностью для получения необоснованных уступок со стороны парламентского большинства, угрожая проведением бесчисленных референдумов. Подобные риски, несомненно, снижают потенциал кантонального парламентаризма138.
На кантональном и местном уровнях допускается проведение референдумов для принятия финансовых решений, касающихся налоговых и иных бюджетных поступлений, а также расходования публичных средств, что дает возможность жителям кантонов или коммун предотвращать возможные злоупотребления либо нерациональное использование общественных средств.
Референдумы по финансовым вопросам, превышающим установленные суммы, проводятся в обязательном порядке в кантоне Берн и в коммуне Винтертур кантона Цюрих. В кантоне Невшатель любые расходы, носящие постоянный характер, также обязательно должны быть одобрены на всенародном голосовании.
С другой стороны, в кантонах Во и Женева отсутствуют такие требования к обязательности референдумов по фи-
138 Жан-Франсуа Обер. Народный референдум. Le referendum populaire par JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Professeur à l’Université de Neuchâtelhttps://
www.unine.ch