SIS_13_2018
.pdf
Глава I. Общие сведения о политической системе Швейцарии, |
|
организации и процедуре выборов в органы федерального уровня |
351 |
ловные правонарушения, которые в основном систематизированы в четырнадцатом разделе части второй Уголовного Кодекса Швейцарии от 21 декабря 1937 года, посвященном такой категории преступлений, как «преступления против воли народа»100.
Статья 279 УК Швейцарской конфедерации предусматривает ответственность за срыв и воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан при проведении собраний, заседаний, голосования, иных мероприятий, установленных Конституцией или законом, в том числе за срыв или воспрепятствование с помощью насилия или угроз сбору подписей или передаче петиции о проведении референдума или голосования по народной инициативе. Такие правонарушения влекут лишение свободы до трех лет или взыскание денежного штрафа.
Аналогичное наказание — до трех лет лишения свободы либо денежный штраф предусматривается для лиц, которые при помощи насилия или угроз причинения вреда препятствуют избирателям в реализации их избирательных прав либо принуждают к голосованию или, напротив, отговаривают от участия в голосовании.
Помимо этого, Уголовный Кодекс Швейцарии закрепляет санкции в виде лишения свободы до трех лет либо денежного штрафа за взяточничество. Под данным преступлением в сфере избирательных правоотношений статья 281 подразумевает:
-предложение, обещание либо предоставление избирателю, либо заключение с ним договора о предоставлении какой-либо выгоды, льготы или блага в обмен на голос избирателя или его подпись (или за отсутствие оной) при проведении референдума или народной инициативы;
-предложение, обещание либо предоставление избирателю, либо заключение с ним договора о предоставлении ка- кой-либо выгоды, льготы или блага в обмен на неучастие в
100 Уголовный Кодекс Швейцарской Конфедерации от 21 декабря 1937. (Code pénal suisse du 21.12.1937) https://www.admin.ch/opc/fr/classified-
compilation/19370083/index.html
352 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
соответствующих выборах или голосовании.
Со стороны избирателя, коррупционными деяниями считаются выполнение вышеперечисленных договоренностей или же заключение соглашений с избираемыми лицами о получении определенных преимуществ.
Помимо этого, в Швейцарии является уголовно наказуемым деянием составление, заполнение и изменение реестра избирателей или распространение уже заполненных избирательных бюллетеней.
Получение любым неправомерным способом какой бы то ни было информации о том, как проголосовал тот или иной избиратель также наказывается денежным штрафом или лишением свободы до трех лет.
Кроме того, в Швейцарии устанавливается ответственность за фальсификацию результатов и иные виды мошенничества во время проведения выборов, в том числе посредством подделок, фальсификацией, уничтожения или скрытия реестра избирателей, участия в выборах или голосовании, проставления подписи под заявкой на проведение референдума или народной инициативы без права на совершение подобных действий. Под фальсификацией в области избирательного права в Швейцарской Республике подразумевается добавление, изменение, исключение или уничтожение избирательных бюллетеней или подписей, а также заведомо неправильный подсчет голосов и составление заведомо ложных протоколов результатов выборов.
Помимо общефедерального Уголовного кодекса, действующего на территории всех 26 кантонов, некоторые из них имеют свои, кантональные Уголовные кодексы, дополняющие федеральный УК, но остающиеся лимитированными по объему.
Выводы
Анализируя организацию избирательных процессов в Швейцарской Конфедерации на федеральном уровне, можно отметить высокую степень децентрализации этой сферы политической жизни страны. Несмотря на то, что основные положения, регулирующие область избирательного права, закреплены в федеральном законодательстве, кантоны сохраня-
Глава I. Общие сведения о политической системе Швейцарии, |
|
организации и процедуре выборов в органы федерального уровня |
353 |
ют право регулировать большую часть вопросов организации и проведения выборов.
Интересной особенностью избирательного права Швейцарии является процедура «выборов по умолчанию», когда де-факто все кандидаты, которые подали заявку на свое выдвижение, считаются избранными.
Нельзя не отметить также все увеличивающийся шквал критики со стороны международного сообщества, касающийся низкого уровня правового регулирования деятельности политических партий в целом и, в особенности, их финансирования. Не ставя под сомнение демократический режим власти в Швейцарии, международные организации, такие как ОБСЕ, ГРЕКО, Совет Европы и другие, уже не первое десятилетие подчеркивают необходимость более четкого и полного законодательного регулирования финансирования, иных сфер деятельности политических партий.
Несмотря на большое разнообразие политических партий, кантональные отделения которых зачастую имеют большее влияние и больший вес, нежели отделения федерального уровня.
И перемены в этой сфере, судя по всему, произойдут нескоро.
354 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
Глава II. Особенности организации и проведения выборов на региональном и локальном уровне
Согласно статье 39 федеральной Конституции Швейцарии, «Конфедерация регулирует процесс осуществления политических прав на федеральном уровне, в то время как кантоны регулируют осуществление этих прав на кантональном
икоммунальном уровнях». Такое разграничение полномочий между федеральным и кантональным уровнями основано, прежде всего, на принципе широкой региональной автономии в организации государственного устройства Швейцарии
иотражает особый путь ее исторического, в том числе правового развития, для которого были характеры не только очень значительная роль, но и широкое разнообразие правовых систем каждого из двадцати шести кантонов.
Следовательно, анализ норм избирательного права кантонов, охватывающего все стадии организации и проведения выборов и референдумов, должен осуществляться с использованием методов и средств познания сравнительного правоведения101.
Как отмечалось, к федеральным выборам в Швейцарии относятся лишь выборы в Национальный совет. Таким образом, значительная часть правового регулирования избирательных процессов относится к полномочиям кантонов и коммун.
На кантональном уровне осуществляется организация и проведение выборов в Совет кантонов — верхнюю палату Парламента, формируемую, как правило, одновременно с Национальным советом, а также в законодательные и отдельные исполнительные и судебные органы кантонов.
На локальном уровне регулируются выборы в представи-
101 Доминик Жуе. Демократия и участие населения на локальном уровне в Швейцарии. 1999 (Dominique Joye. Démocratie et participation locale en Suisse. CURAPP/CRAPS. Démocratie locale. Représentation, participation
et espace public, PUF, 1999) https://www.u-picardie.fr/curapp-revues/root/43/ dominique_joye.pdf_4a0a91030611e/dominique_joye.pdf
Глава II. Особенности организации и проведения выборов на |
|
региональном и локальном уровне |
355 |
тельные органы коммун, если таковые существуют. Кантональному праву принадлежит существенная роль
и в развитии федерального правового регулирования избирательных процессов. В соответствии со статьей 83 Федерального закона «О политических правах» к ведению кантонов отнесены все вопросы, не урегулированные этим законом или иными федеральными, в том числе подзаконными нормативными правовыми актами.
Вместе с тем, следует отметить, что хотя многие статьи Федерального закона «О политических правах» отсылают к нормам кантонального права, такие подзаконные акты кантонов должны быть в обязательном порядке проверены на предмет соответствии федеральному законодательству и одобрены Конфедерацией.
Рассмотрим подробнее особенности организации и проведения выборов в Совет кантонов; в законодательные органы
иправительства кантонов; в составы судов первых инстанций
имировых судей кантонов.
§ 1. Организация и проведение выборов в Совет кантонов
Совет кантонов состоит из 46 представителей кантонов. Обвальден, Нидвальден, Базель-Штадт, Базель-Ланд, Ап- пенцелль-Ауссерроден и Аппенцелль-Иннерроден избирают каждый по одному представителю, в то время как остальные кантоны имеют в Совете по два депутата. Такие нормы нарушают принцип равного представительства избирателей. Например, в кантоне Цюрих проживает более миллиона граждан, но в составе Совета кантонов он имеет такое же представительство, как кантон Ури с населением меньше 40000 человек102.
Необходимо отметить, что обозначение Совета кантонов, как «верхней палаты» швейцарского парламента, представляется не совсем точным. Это связано с чересчур букваль-
102 https://www.parlament.ch/fr/über-das-parlament/archive/retrospective- des-elections/election-conseil-etats
356 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
ным переносом терминологии, принятой во многих странах с двухпалатной структурой национальных парламентов (Франции, Италии, США, России и т.д.).
Швейцарский Совет кантонов играет другую роль и занимает особое место в политической системе. В первую очередь, отметим, что обе палаты равноправны в законотворческом процессе, и обладают правом абсолютного вето: законопроект считается отклоненным, если он не прошел голосование в одной из палат. Кроме того, каждая из палат обладает равным правом на выдвижение законодательных инициатив.
Кроме того, сама идея создания Совета кантонов изначально возникла с целью «уравновесить» принцип народного представительства в Национальном совете, где, как отмечалось, количество депутатских мандатов напрямую зависит от количества жителей кантона. Это создавало риск того, что малочисленные кантоны могли «затеряться» среди депутатов от таких крупных регионов и городов, как Цюрих, Берн или Лозанна (кантон Во). Поэтому при формировании Совета кантонов используется принципиально другой метод распределения депутатских мандатов между кантонами — фиксированное количество мест, вне зависимости от количества населения, политического или экономического влияния кантонов.
Сорок пять из сорока шести представителей Совета кантонов избираются одновременно с депутатами Национального совета. Представитель кантона Аппенцелль-Иннерроден избирается на вечевом собрании всех жителей кантона, обладающих правом голоса в апреле перед выборами в Национальный совет.
Вплоть до 1867 года члены Совета кантонов избирались кантональными парламентами, однако с конца XIX века швейцарские кантоны постепенно стали переходить к всенародным выборам103. В большинстве кантонов, за исключением кантонов Юра и Невшатель, где выборы организованы по пропорциональной системе, члены Совета кантонов избира-
103 http://business-swiss.ch/2015/10/sovet-kantonov-parlament-shvejtsarii
Глава II. Особенности организации и проведения выборов на |
|
региональном и локальном уровне |
357 |
ются на мажоритарной основе, которая имеет достаточно существенные особенности в каждом из кантонов. Все представители кантонов избираются на четыре года без ограничений сроков избрания.
Право участвовать в выборах Совета кантонов имеют в основном граждане, достигшие возраста 18 лет. В кантоне Гларус он снижен до 16 лет.
Во всех кантонах установлено правило, согласно которому вакантные места в Совете кантонов замещаются посредством внеочередных выборов на оставшийся срок полномочий действующего Совета.
Организация и проведение выборов возложены в основном на кантональные избирательные комитеты. Отдельные функции, такие как отправка и получение конвертов с бюллетенями избирателей, проведение предварительного голосования, определение часов работы избирательных участков, подсчет голосов и т.д., в большей части кантонов отнесены к ведению коммун.
§ 2. Организация и проведение выборов в парламенты и правительства кантонов
Как закрепляется в статье 51 Конституции Швейцарии, кантоны имеют право учреждать свои конституции, которые должны быть приняты народом и могут быть пересмотрены по требованию большинства избирателей в каждом из кантонов.
Конституции, как основные законы и высшие источники права кантонального уровня, устанавливают систему высших органов власти кантонов, круг их основных полномочий, порядок их формирования или избрания.
В качестве примера можно привести статьи 55—57 бернской Конституции от 6 июня 1993 года104, которые закрепляют нормы, определяющие понятие и содержание
104 Конституция кантона Берн от 6 июня 1993 г. (Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993) https://www.admin.ch/opc/fr/classified-
compilation/19930146/index.html
358 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
пассивного и активного избирательного права на уровне кантона и входящих в него коммун; устанавливают перечень органов, которые формируются на основании проводимых
вкантоне выборов: Большой совет, являющийся законодательным органом, а также Совет, являющийся высшим органом исполнительной власти кантона; регламентируют порядок организации и проведения выборов в вышеперечисленные органы, а также избрания представителей кантона в Совете кантонов.
Первые две главы третьего раздела Конституции кантона Фрибур от 16 мая 2004 года105 также посвящены политическим и избирательным правам граждан кантона и входящих
внего коммун. Помимо определения понятия и содержания активного и пассивного избирательного права жителей кантона, они содержат также общие положения, регулирующие организацию и проведение народных инициатив и референдумов. Помимо этого, закрепляются также нормы, касающиеся системы выборных органов кантона и организации и проведения голосования.
Вженевской Конституции от 14 октября 2012 года106 порядку проведения выборов отведена вторая глава первого раздела. Помимо этого, в ней устанавливается перечень органов, формируемых в результате выборов, а также регулируется избирательная система кантона в целом.
Помимо конституций кантонов, на региональном уровне вопросы избирательного права регулируются, как правило, специальными нормативно-правовыми актами, которые устанавливают правила осуществления гражданами политических прав, а также проведения процесса голосования. В качестве примеров можно привести закон «О политических правах» от 1 сентября 2003 года кантона Цюрих; «Об осуществлении
105 Конституция кантона Фрибур от 16 мая 2004 г. (Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004) https://www.admin.ch/opc/fr/classified-
compilation/20042129/index.html)
106 Конституция кантона Женева от 14 октября 2012 г. (Constitution du canton de Genè̀ve du 14 octobre 2012) https://www.ge.ch/legislation/rsg/f/s/rsg_
a2_00.html)
Глава II. Особенности организации и проведения выборов на |
|
региональном и локальном уровне |
359 |
политических прав» от 17 февраля 1974 года кантона Обвальден; «О политических правах» от 17 июня 2005 года кантона Граубюнден и от 13 мая 2004 года кантона Вале.
Законы о политических правах граждан раскрывают, дополняя и уточняя содержание конституционных норм, определяющих правовой формат активного и пассивного избирательного права, действующего для кантональных и коммунальных выборов. В ряде кантонов для участия в коммунальных, а иногда и в кантональных выборах, возрастной ценз снижен до 16— 17 лет. Помимо этого, законодательством кантона может быть предусмотрен не более чем трехмесячный ценз оседлости, необходимый для допуска к голосованию на коммунальных или кантональных выборах. В качестве примера можно привести закон кантона Юра «О политических правах» от 26 октября 1978 года107, который устанавливает ценз оседлости в 30 дней с момента регистрации гражданина в кантоне — для кантональных выборов, и в коммуне — для коммунальных выборов.
Кроме этого, в ряде кантонов приняты нормативные правовые акты, которые регулируют процесс выборов в отдельные органы власти. К примеру, в кантоне Обвальден существует закон «О выборах в Совет кантона» от 26 февраля 1984 года; аналогичный закон - «О выборах в Совет кантона по пропорциональной системе» от 26 апреля 1981 года — действует в кантоне Нидвальден.
Нормы избирательного права могут содержаться также в актах исполнительной власти, например, в решении Правительства кантона Люцерн «О распределении мест в Совете кантона между шестью избирательными округами кантона» от 6 декабря 2010 года или в регламенте Правительства кантона Ури «О регистрации списка избирателей в отношении проживающих за границей швейцарских граждан» от 1 декабря 2009 года.
При проведении выборов в законодательные органы, соответствующий кантон делится на определенное число избирательных округов. Их число может быть неизменным либо
107 Закон кантона Юра «О политических правах» от 26 октября 1978 г. (Loi du canton de Jura sur les droits politiques du 26 octobre 1978) https://rsju.jura.
ch/fr/viewdocument.html?idn=20013&id=36763
360 |
Избирательная система Швейцарской Республики |
меняться в зависимости от результатов регулярно проводимой переписи населения. Правовые нормы, регламентирующие территориальное деление избирательных округов кантона, чаще всего закрепляются либо в конституции, либо в законе о политических правах кантона.
Для федеральных выборов границы кантонов одновременно являются границами соответствующих федеральных избирательных округов. Вместе с тем, законодательством кантонов предусматривается их более дробное деление на округа, формируемые для организации региональных и местных выборов. Для оптимизации их проведения — особенно это касается кантонов, использующих пропорциональную избирательную систему, — границы избирательных округов кантона могут как совпадать с границами коммун, так и объединять несколько коммун в один избирательный округ. Распределение мандатов по результатам выбора между избирательными округами происходит на основании постановлений правительства кантона, которые действуют в течение определенного срока и базируются на данных регулярно проводимых переписей населения.
Контрольно-надзорные функции за проведением выборов и объявлением результатов возлагается на избирательный комитет кантона. В соответствии с постановлением Федерального совета «О политических правах» от 24 мая 1978 года108, обязанности по образованию кантонального избирательного комитета возложены на правительство соответствующего кантона. На кантональных выборах избирательный комитет занимается подведением результатов голосования на основе данных, предоставляемых коммунами, и их официальным опубликованием. Необходимо отметить, что функции кантонального избирательного комитета нередко возлагаются на канцелярию правительства кантона.
На уровне коммун исполнительным органом или иным специально уполномоченным на проведение выборов органом являются коммунальные избирательные комитеты. Как
108 Постановление Федерального Совета «О политических правах» от 24 мая 1978 г. (Ordonnance du conseil fédéral sur les droits politiques du 24 mai
1978) https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19780105/index.html