21. Становление бюджетных отношений в античную эпоху. Бюджетная система Древнего Рима: достижения и противоречия.

Античность опиралась на опыт цивилизаций Древнего Вос­тока. В Древнем Египте государственный бюджет представлял со­бой систему разбросанных по территории страны складов, на ко­торые поступали взимаемые с населения натуральные продукты. Отсюда они выдавались в качестве жалования придворным, чинов­никам и воинам. Эти «царские житницы» служили своеобразным страховым фондом на случай неурожаев или военных действий. Помимо государственных хранилищ роль своеобразных страховых фондов выполняли храмовые сокровищницы, в которых хранились значительные богатства.

В Древней Греции и Древнем Риме долгое время отсутствова­ли централизованные государственные бюджеты. Первые античные бюджеты представляли собой бюджеты полисов -самостоятельных городов-государств. В Риме эти городские сообщества имели мень­шие права, но также сохраняли значительную самостоятельность и назывались муниципиями. Бюджеты полисов и муниципиев можно рассматривать как местные бюджеты. В Древней Греции роль обще­греческой казны на случай чрезвычайных обстоятельств выполняли сокровищницы в святилище Аполлона в Дельфах. Лишь при элли­нистических царях Македонии, Пергама, Вифинии, Сирии и Египта начинают формироваться государственные бюджеты. Окончатель­но первенствующее значение переходит от местных бюджетов к го­сударственному во времена Римской империи в начале нашей эры.

Первые относительно достоверные данные о формировании бюджета относятся ко временам афинскою тирана Писистрата (умер около 528/527 г. до н.э.). Бюджет тирана формировался из его личного имущества (значительную часть которого составляло имущество из­гнанных или казненных политических противников), серебряных Лаврийских рудников в Аттике, золотых и серебряных Пангейских рудников на Халкидике и прямого земельного налога со всех земле­владельцев в размере 10 % урожая (натуральные выплаты). Из этих денег тиран содержал двор, наемников, вел строительство, устраивал празднества в честь богов, предоставлял ссуды крестьянам (в основ­ном посевным зерном или упряжкой волов). Поступления от пошлин и рыночных сборов по-прежнему оставались в ведении полиса и рас­ходовались на удовлетворение финансовых потребностей общины.

Афинская казна в период расцвета демократии в «золотой век Перикла» (460 - 430 г. до н.э.), имела следующие основные статьи государственных доходов (точные суммы неизвестны):

- поступления от таможенных и торговых сборов;

- сдача в аренду государственных земель и рудников;

- распоряжение средствами Афинского морского союза - ос­нованного в 478 г. до н.э. для борьбы с персами союза 208 гречес­ких городов, многие из которых платили крупные денежные сум­мы -«форос» - вместо предоставления своих воинских контингентов. С 478 по 424 г. до н.э. эта сумма возросла с 460 до 1 460 талантов.

Что касается расходов афинской казны, то они также выг­лядели непривычными для современного бюджета:

- содержание армии, военного флота и строительство крепос­тных укреплений (т.н. «Длинные стены», надежно соединившие Афины с портом Пирей).

- украшение города с целью повышения его престижа (в т.ч. строительство знаменитого храма Парфенон и других зданий на Акрополе).

- поддержка демократических институтов (впервые за исполнение государственных должностей в демократическом государстве стали выплачивать жалование; денежное пособие платили ма­лоимущим на посещение народного собрания и театральных пред­ставлений, поскольку они имели социально-политическое, «воспитательное» значение).

Часть доходов бюджетов греческих полисов формировались за счет субсидий зарубежных государств. Например, во время Пе­лопонесской войны между Афинами и Спартой (431 -404 г. до н.э.), в которой на стороне каждого противника сражались целые коали­ции более мелких полисов, спартанцы на полученные от Персии деньги (412 - 406 г. до н.э.) смогли создать собственный военно-морской флот и одержать победу.

Почти нет сведений о бюджетах эллинистических правителей, которые унаследовали отдельные провинции завоеванных Алек­сандром Македонским территорий. По сведениям Плутарха, дохо­ды македонских царей Антигонидов составляли около 250 талан­тов в год и намного уступали доходам Селевкидов в Сирии и Пто­лемеев в Египте. Расходы эллинистических бюджетов шли на содержание наемных армий, строительство роскошных городов (Александрия, Пергам, Антиохия, Селевкия и другие) и содержа­ние царского двора.

В Риме составлением бюджета изначально ведал сенат. Он опре­делял также введение новых налогов, размер контрибуций и дани с побежденных. Распоряжение казной было в руках квесторов (лат. «quaestor» - изыскатель) -должностных лиц, получавших платежи и осуществлявших выплаты. Первоначально в Риме было 2 квестора. С 421. до н.э 4 квестора, с 267 г. до н.э. - 8, при диктаторе Сулле (83 -79 г. до н.э.) их стало 20. Цезарь в связи с ростом римских финансов довел их число до 40 человек, но это оказалось временной мерой. Квесторы заведовали архивом и римской казной, Находившимися в храме Сатурна в нижней части Капитолия, а также военными знаме­нами и принадлежностями для триумфа: колесницей, парадной тогой и т.п. Должность квестора считалась первой ступенькой в политичес­кой карьере. Городские квесторы заведовали казной, а провинциальные - финансовым управлением провинций.

Долгое время важным источником пополнения римской каз­ны была военная добыча и контрибуции с побежденных и поко­ренных народов. По подсчетам Н.А.Машкина, общая сумма дохо­дов Рима в годы I пунической войны (264 - 241 г. до н.э.) От воен­ных контрибуций, выкупных платежей и продажи в рабство военнопленных и гражданских лиц составила 65,5 млн. талантов. Походы Цезаря были самыми колоссальными финансовыми вливаниями в римский бюджет. В триумфальном шествии после граж­данских войн Цезарь вез 60,5 тыс. талантов серебра и 2 822 золо­тые короны, которые весили 2414 фунтов. У Птолемея Египетско­го Цезарь забрал 6 000 талантов. Последние значительные воен­ные доходы были получены римским бюджетом в результате дакийских и парфянских походов императора Траяна (98 - 117).

Вторым важным источником доходов Рима были провинции. Первые заморские провинции - Сицилия, Сардиния и Корсика -были образованы в 227 г. до н.э. Провинция рассматривалась как собственность Рима, ее население облагалось налогами и подчи­нялось преторам -осуществлявшим правосудие и командовавшим войсками. Для сбора налогов ежегодно в провинцию приезжал кве­стор (казначей). По сведениям Цицерона, только Сицилия давала ежегодно 50 тыс. медимнов пшеницы и 50 тыс. сестерциев звон­кой монетой. В 27 г. до н.э. император Август разделил провинции на сенатские и императорские. В императорские провинции попа­ли экономически развитые Испания, Галлия и Египет. Налоги с них шли в императорскую казну и здесь размещались легионы.

Государственная казна, находившаяся со времен Республики в ведении Сената, называлась эрарием. Ей управляли 2 квестора под непосредственным контролем сенаторов. Остальные квесто­ры осуществляли финансовое управление провинциями. В импе­раторскую эпоху значение эрария все более падало, и он постепен­но превратился в городскую кассу с местными поступлениями.

Личная казна римского императора называлась «фиск». Это название произошло от названия корзины для хранения денег, на­ходившихся в походах при легионе. Во главе фиска стоял импера­торский вольноотпущенник, именовавшийся «a rationibus» - сче­товод. Со времен Адриана (117 - 138) им был чиновник из сосло­вия всадников. Важнейшие источники финансовых поступлений в фиск: налоги с провинций, импортные пошлины, налоги с наслед­ства, военная добыча и завещания в пользу императора.

При Августе в 6 г. н.э. была основана специальная военная казна, которая пополнялась налогами на наследство и на распрода­жи. Август присвоил императорской власти монетную регалию -чеканку серебряной и золотой монеты, оставив за сенатом лишь право на эмиссию медных денег.

При императоре Клавдии (41 - 54) были учреждены три при­дворных ведомства: по ученым делам (Полибий), по делам проше­ний (Нарцисс) и по денежным делам (Паллант). Все руководители были императорскими вольноотпущенниками, что обеспечивало их личную преданность правителю. Ведомство по денежным делам фактически стало первым министерством финансов и определяло бюджетную политику государства

Основные расходы римского бюджета приходились на содер­жание армии. При Цезаре легионер получал ежегодно 225 денари­ев. Ежемесячно воину выдавали также 2/3 медимна зерна (1 медимн = 54 литрам) или 4 модия. Позднее это натуральное доволь­ствие было увеличено до 5 модиев зерна. Император Домициан (81 96) повысил плату до 300 денариев. Септемий Север и Каракалла в начате III в. еще повысили жалование. При увольнении со службы легионер получал увольнительный дар. При Августе он составлял 3 000 денариев. Калигула уменьшил его наполовину, но Каракалла снова повысил его до 5 000 денариев Учитывая, что уже во време­на Августа численность армии достигала 300 тыс. человек, то рас­ходы на содержание армии были огромными. Население Римской империи в эпоху Августа составляло около 55 млн. человек. Если верить перечню официальных должностей от 395 г., численность римской армии превышала 500 тыс. человек. В результате к концу III в. римский бюджет уже не выдерживал тяжести военных расхо­дов. По словам современника: «Огромные расходы на армию не­обходимо проверить, поскольку они ввергли в кризис всю систему уплаты налогов». По мнению римского государственного казначея Урсула, в 360 г. безмерное жалование солдат подорвало финансо­вое здоровье империи.

Второй значительной статьей расходов являлось обеспечение и развлечение римской бедноты - «пролетариата», вошедшего в историю со своим знаменитым лозунгом «Хлеба и зрелищ!»¹². В эпоху республики подобные мероприятия обеспечивали кандида­там поддержку электората и избрание на государственные долж­ности. В Риме в середине I в. до н.э. 320 тыс. обнищавших римс­ких граждан пользовались правом на бесплатное получение хлеба и продовольствия. Цезарь уменьшил их число до 150 тыс. человек и выселил 80 тыс. римских «пролетариев» в колонии. В эпоху им­перии это была достаточно обременительная традиция, особенно после пожалования императором Каракаллой в 212 г. прав римс­ких граждан всем свободным жителям провинций. Рим в эпоху своего расцвета имел свыше 1 млн. жителей. Около 350 г. почти 300 тыс. римлян имели хлебные карточки, дававшие им право на «бесплатный государственный рацион». Около 450 г. их количество сократилось до 120 тыс. человек, но и это была непосильная ноша. Во второй половине IV в. н.э. 175 дней в году посвящалось публичным зрелищам за государственный счет, в то время как дву­мя веками раньше эти развлечения занимали лишь 135 дней в году. Третьей статьей расходов римского бюджета являлось содер­жание бюрократического имперского аппарата. Штат наместника провинции Африка (современный Тунис) состоял из 400 чиновни­ков. Директору имперского казначейства подчинялось 834 чинов­ника. Самые большие штаты имели имперская почтовая и шпион­ская служба (сыск). К ним следует добавить особый штат чинов­ников-посредников для выполнения конкретных поручений императора- викариев, насчитывавший свыше 200 человек. При этом империя активно использовала на местах бесплатных муни­ципальных чиновников, чья служба рассматривалась как почетная обязанность по отношению к своим согражданам.

Помимо обременительных, но неизбежных военных расходов римский бюджет в императорскую эпоху страдал от отсутствия общественного контроля. По словам римских историков, Калигула (37 -41) истратил меньше чем за год все состояние своего предше­ственника Тиберия - 2 млрд. 700 млн. сестерциев! По сведениям Диона, эта сумма была еще большей - 3 млрд. 300 млн. сестерци­ев. Растратив императорскую казну, Калигула озаботился поиском новых источников доходов. Ими стали:

• новые налоги;

• рост старых налогов;

• злоупотребления при сборе налогов;

• «добровольные» подарки от подданных;

- распродажа имущества от предшественников (Августа и Ти­берия) и после зрелищ с аукционов;

- платные приглашения на императорские обеды (200 тыс. се­стерциев за «входной билет»);

- требование о включении императора в число наследников по завещанию.

В результате роста государственных расходов и злоупотреб­лений императоров типа Калигулы и Нерона римский бюджет в конце I в. н.э. имел колоссальный дефицит. В начале правления Веспасиана (69 - 79) тот заявил, что ему надо 40 млрд. сестерциев, чтобы государство стало на ноги. С этой целью император взыски­вал недоимки, увеличил, а то и удвоил дань с провинций, активно продавал государственные должности. Новым способом решения бюджетных проблем стала государственная «порча монеты». По мере ослабления империи, кризиса товарно-денежных отношений, роста сепаратизма провинций и варварских завоеваний римский государственный бюджет развалился. Но римский опыт бюджет­ных отношений стал классической моделью для многих последу­ющих государств.