Раздел III. Технологизация избирательного процесса в современной россии

Превращение выборов органов власти в основной механизм формирования политического представительства привело к становлению и развитию специальной сферы политической деятельности, связанной с подготовкой, организацией и проведением избирательных кампаний. Технологизация избирательного процесса в современной России предопределена логикой избирательной практики, набора согласованных по времени, месту проведения и составу субъектов организационных, правовых и политических действий.

Для эффективного проведения отдельных избирательных кампаний необходима совершенная организационно-правовая инфраструктура, элементы которой создаются посредством внешних избирательных технологий. В данном разделе проводится анализ современного состояния и основных тенденций развития этого технологического направления.

Обобщение опыта избирательных кампаний разных типов и масштабности позволяет выработать алгоритм - набор специальных технологических действий, рационально организующих отдельную избирательную кампанию, оптимизирующих усилия и ресурсы кандидата для достижения необходимой цели.

Важным условием успешного функционирования всех блоков избирательного алгоритма является своевременная и полная информация. Автором разработана концепция информационно-аналитического обеспечения избирательной кампании. Смысл, содержание и способы реализации этой концепции раскрываются на основе эмпирического материала, полученного при организации и проведении ряда выборных кампаний.

Глава 1. Формы и методы создания организационно-правовой структуры избирательного процесса

Становление современного избирательного законодательства. Среди основных аспектов внешних избирательных технологий ведущее место занимает становление избирательного законодательства, поскольку оно, создавая нормативную базу выборов, определяет права и обязанности всех участников избирательного процесса, обусловливает эффективность избирательных кампаний. Его основой служат международные демократические нормы. Они вобрали в себя выработанный многолетней практикой опыт эффективного проведения избирательных кампаний, создают “рамочные” условия для построения и развития национальных избирательных систем. Учитывая основополагающий характер международных норм для организации проведения демократических выборов в России, рассмотрим их подробнее.

Среди документов, определяющих принципы и стандарты международного права в области избирательного права, главным можно назвать Всеобщую декларацию прав человека (утверждена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.). В ней, в частности записано: ”каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”.¹ Таким образом, в этом правовом документе определены с позиций теории народного суверенитета плебисцитарный и представительный виды народовластия и демократические выборы в качестве основного социального механизма формирования системы представительного правления.

Дальнейшее развитие система принципов демократических выборов получила в 1966 г. Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашал право каждого гражданина “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”.²

В 1990 г. принимается Документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, в котором говорится, “что воля народа выражаемая свободно и честно в ходе периодических подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства... Для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники:

• проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом;

• допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;

• гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право;

• обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщения о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;

• обеспечивают, чтобы не устраивались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок или отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;

• обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами”.³

Последним международным правовым документом является Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов (она принята в 1994 г. Советом Межпарламентского Союза, объединяющий парламенты 129 государств). В ней подтверждены предыдущие документы и определено, что “ государства должны:

• установить действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей;

• способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать, по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;

• принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами”.

Кроме того, устанавливалось, что во время выборов государство и его органы обязаны обеспечивать:

• “свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;

• такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняется безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть введен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке;

• чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды”.⁴

Этими международными документами очерчено рамочное пространство демократических выборов. Но для национального избирательного законодательства важно не только соответствие его основных положений международным нормам, но и учет национальных, социокультурных и экономических особенностей стран, в которых оно применяется. Избирательное законодательство различных государств должно соответствовать международным правовым нормам. В пределах этих норм страны сами определяют:

• тип избирательной системы;

• систему вотирования при выборах представителей в различные органы власти;

• структуру представительных органа власти;

• систему контроля и меры ответственности за нарушение избирательного законодательства;

• форму финансирования избирательных кампаний.⁵

Совершенствование избирательного законодательства - естественный процесс, особенно для стран, где происходит переход от авторитарной системы к демократической. В то же время недопустимо изменение избирательного законодательства после объявления выборов. Достаточно вспомнить о том, что политические и моральные издержки принесли участникам избирательной кампании в России по выбором в Госдуму в 1993 г. многократные изменения “правил игры” в угоду политической конъюнктуре. Поэтому в ходе избирательной кампании гораздо важнее стабильность законодательства и всей избирательной инфраструктуры, чем действия законодателей по их “совершенствованию”, какие бы аргументы при этом не выдвигались.

Процесс создания современного российского избирательного законодательства неотделим от общеполитических преобразований: реформирования политической системы СССР, начатого “перестройкой”, распада СССР и прекращения деятельности КПСС как государственной партии; противостояние исполнительной и законодательной власти России в 1992-1993 гг., разгон первого российского парламента; формирование новых представительных структур политической системы.

С 1987 г. по 1995 г. российское законодательство, “обслуживающее” выборы как базовый процесс политических преобразований, претерпело огромные изменения. По существу была создана принципиально новая избирательная система, произошел переход от системы выборов в рамках социалистической демократии к демократическим выборам, проводимым по правилам цивилизованного мира.

Становление российского избирательного законодательства имеет несколько периодов, определяемых глубиной и направленностью технологии модернизации электорального права.

Первый период - 1987 -1991 гг. - можно характеризовать как период радикального реформирования избирательной системы “социалистической демократии”. Союзный Закон о выборах народных депутатов 1988 г., принятию которого предшествовал эксперимент по выборам депутатов Советов в нескольких многомандатных округах, содержал много принципиально новых демократических положений. Во-первых, изменялась структура высших органов законодательной власти. Во-вторых, рамках мажоритарной системы изменился порядок выдвижения кандидатов, изменилась система вотирования. Но гораздо важнее то, что проводившаяся М.С.Горбачевым политика гласности, изменила практику выборов. Существовавший в течение десятилетий скрытый от избирателей механизм “разнарядок”, предполагавший выборы без выбора, заменили на механизм свободного волеизъявления в ходе альтернативных выборов. Несмотря на определенную демократическую ограниченность, отражавшую желание КПСС как единственной партии сохранить свое влияние на состав депутатского корпуса, выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. представляли собой первые действительно демократические выборы. С учетом опыта выборной кампании 1989 г. был значительно обновлен закон о выборах РСФСР. Наряду с общепринятыми принципами общего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании добавились - гласность, общественный контроль за соблюдением процедуры выборов, равные возможности кандидатов, расширен круг субъектов, которым предоставлялось право выдвижения кандидатов. Особенностью выборов народных депутатов РСФСР в 1990 г. стал новый расклад политических сил: важное место в политической жизни заняли “неформальные” общественные движения, - предшественники становления многопартийности.⁶

Новая расстановка политических сил в обществе не могла не сказаться на ситуации в российском парламенте. По числу депутатов формальное первенство в нем заняли коммунисты, а практически характер принимаемых решений определяли депутаты фракции “Демократическая Россия”. Противостояние российского парламента с союзным Центром и борьба между основными парламентскими фракциями привели сначала к проведению референдума о введении в РСФСР должности Президента, а затем и принятию решения о назначении первых в истории России выборов Президента 12 июня 1991 г. Закон о выборах Президента предусматривал прямые выборы в рамках мажоритарной системы и двухтуровое голосование. Но уже в первом туре из шести кандидатов абсолютным лидером стал Б.Ельцин, который победил, набрав 57,3% голосов от числа, участвовавших в выборах.

Второй этап реформирования избирательного законодательства - 1991 -1993 гг., можно назвать этапом создания новой избирательной системы. Он происходил в условиях жесткого противостояния исполнительной и законодательной властей, что, естественно сказалось и на процессе принятия законов и на их содержании.

К 1992 г. и российским законодателям, и реальному политическому руководству страны стало ясно, что предыдущее законодательство о выборах не способствовало планам дальнейшей модернизации России. Ведь "Закон о выборах народных депутатов РСФСР" предполагал альтернативное вотирование при мажоритарной системе представительства. При формировании избирательных комиссий значительные права имели представители трудовых коллективов, СТК, официальные общественные организации и собрания избирателей по месту жительства. Финансирование выборов брало на себя государство. Большими правами в области назначения выборов, образования избирательных округов, избирательных комиссий и определений нормы представительства в органах государственной власти наделялись Советы народных депутатов.

Таким образом в электоральном процессе были активно задействованы почти все элементы системы Советов - политической базы нерыночного общества в России. Внедрить элементы рынка к 1992 г. можно было только путем административного давления через структуры исполнительной власти.

Борьба за ликвидацию влияния советской системы на электоральное право хорошо прослеживается при анализе проекта избирательного закона "Об избирательном процессе" 5 июня 1992 г. и Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденного указом Президента РФ 1 октября 1993 г.

Законопроект "Об избирательном процессе" (т.н. "Избирательный кодекс России") представлял собой пакет проектов законов: "Об основах избирательного процесса", "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О референдуме Российской Федерации", "О выборах народных депутатов Советов народных депутатов", "О выборах главы администрации", "О местном референдуме в Российской Федерации". В целом, по мнению большинства экспертов Верховного Совета, проект имел существенные недоработки. И, на наш взгляд, именно с этим были связаны поспешная постановка его на парламентские чтения (июль 1992 г.), попытка внесения в повестку дня осенней сессии ВС (1992 г.), что “играло на руку” тем парламентским силам, которые были готовы откладывать или не проводить выборы под предлогом отсутствия новой законодательной базы. Однако уже в этом законопроекте был сделан шаг в сторону от мажоритарной системы. В нем декларировалась смешанная система представительства, оговаривались права партий, особенно при формировании избирательных комиссий (куда предполагалось делегировать уполномоченных от каждой партии) и при выдвижении кандидатов.

Проект содержал интересные идеи о возможности сформировать участковую избирательную комиссию только из партийных уполномоченных, а также о финансировании партий и общественных движений из государственного бюджета по итогам выборов. Проект давал большие права органам советской власти и местного самоуправления, которые фактически и являлись организаторами всего избирательского процесса.

"Избирательный кодекс России" был "похоронен" в недрах Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов республики. Но уже через год законодателям пришлось вернуться к проблеме выборов по новой избирательной системе. Ее основные черты были обозначены в мае 1993 г. в т.н. "проекте Шейниса" "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации". Проект предоставлял значительные права не столько партиям, сколько избирательным объединениям, которые мыслились составителями как зародыши новой многопартийной системы в России. Избирательные объединения имели преимущества при выдвижении кандидатов в депутаты и в процессе организации избирательной кампании. Проект ограничивал права слабополитизированных организаций, в том числе организаций общественного самоуправления, профсоюзов, советов ветеранов и т.п. В нем содержалось положение о смешанном (государственно-частном) финансировании выборов, о спонсорах кандидатов и избирательных объединений. Устанавливая смешанную систему представительства, проект отсекал Советы от процесса подготовки выборов, фактически превращал избирательные комиссии в постоянно действующие органы при администрации.

В ходе конституционного совещания летом 1993 г. проект был немного изменен. В разделе, регламентирующем механизм формирования избирательных комиссий, предполагались паритетные начала - 50% состава комиссии назначались представителями органов советской власти, 50% - структурами исполнительной власти. Эти изменения и были зафиксированы в варианте проекта закона "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации" (3 июня 1993 г.), получившем название "согласованного" проекта (имелось в виду согласование, временно достигнутое между конфликтующими сторонами: Съездом народных депутатов и Президентом).⁷

Процесс противостояния привел к тому, что, во-первых, неоправданно надолго растянулось создание законов о выборах высших органов власти как важнейшей части конституционного законодательства, во-вторых, принятие электорального законодательства, которое можно и нужно было осуществить путем консенсуса основных политических сил, происходило в условиях применения силовых методов в октябре 1993 г. Фактическая недействительность бывшей конституции, отсутствие новой основы злекторального законодательства стали причиной для утверждения президентом нормативных актов, регулирующих порядок образования представительных органов власти на федеральном уровне (положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.).

Положение включало в себя целый ряд принципиальных новаций, которые уже рассматривались в предлагавшихся ранее законодательных проектах. Впервые в российской избирательной практике устанавливалась смешанная система представительства при альтернативном голосовании (позже в Положении о выборах депутатов Совета Федерации ввели лимитированное вотирование), право выдвижения кандидатов в состав Государственной Думы предоставили избирательным объединениям и группам избирателей. Под избирательными объединениями составители Положения понимали общефедеральные партии, политические движения, уставы которых зарегистрированы Минюстом РФ, а также блоки таких общественных объединений, создаваемых на период проведения выборов. Вводилось смешанное государственное и частное финансирование хода избирательной кампании, определялось, в частности, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования.

Организацию избирательного процесса Положение возлагало фактически на структуры исполнительной власти, несмотря на то, что имелись оговорки о правах представительных органов при формировании избирательных комиссий. В состав избиркомов с правом совещательного голоса вводились также представители кандидатов в депутаты и избирательных объединений.

Положение упразднило промежуточное звено между участковыми и окружными избирательными комиссиями. Если ранее городские и районные комиссии отвечали за публикацию результатов голосования в местной прессе, то теперь эту функцию не унаследовал ни один властный орган. Ряд экспертов и общественных деятелей высказали мнение, что именно эта часть реформы избирательной системы наименее демократична и в наибольшей мере содействует фальсификации итогов выборов.⁸

Первоначально Положение содержало ограничение на право быть избранными для руководителей высших органов исполнительной власти, однако впоследствии оно было снято. Процедура выдвижения кандидатов в депутаты по общефедеральному округу, т.е. выдвижения по пропорциональной системе списков избирательных объединений, предполагала механизм сбора подписей. Для регистрации общефедерального списка кандидатов требовалось не менее 100 тыс. подписей избирателей. Из них не более 15% должны были приходиться на один субъект Российской Федерации. Существенной регламентации процедуры сбора подписей Положение не давало, поэтому именно этот этап избирательного процесса содержал максимальное количество нарушений, в т.ч. прямых фальсификаций подписных листов.⁹

Третий этап реформирования избирательного законодательства начинается с 12 декабря 1993 г., когда на референдуме была принята новая Конституция РФ, заложившая основу дальнейшего развития избирательного законодательства.

В ходе сложного процесса законодатели подготовили и приняли важнейшие законы, определяющие правовую базу избирательного процесса в России. В 1994 г. - Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Выделены права граждан (и в заголовке, и в преамбуле, и в ряде основополагающих статей - ст.1, 2, 3 и т.п.), оговорены гарантии избирательных прав граждан, однако без регламентации механизма обеспечения их на местном уровне. Существенно изменен и порядок формирования Центризбиркома из членов, назначенных Советом Федерации и Государственной Думой (ст.12). 15 июня 1995 г. принят Закон о выборах депутатов Государственной Думы, сохранивший основные принципиальные Положения о выборах от 1 октября 1993 г. При подготовке Закона развернулась острая дискуссия между тремя сторонами: Думой, Советом Федерации и Президентом по ряду принципиальных вопросов.

Во-первых, о соотношении депутатов, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам. СФ и Президент настаивали на изменении соотношения 225+225 на 300+150 в пользу кандидатов от одномандатных округов. Предлагаемое соотношение уменьшало бы степень влияния партий на парламентскую деятельность в соответствии с их реальным влиянием в обществе. Но все попытки изменить его результата не дали. Депутаты Думы, представляющие политические партии, отстояли свои корпоративные интересы.

Во-вторых, остро обсуждался вопрос о возможности двойного выдвижения кандидатов - по партийным спискам и в одномандатных округах. На выборах 1993 г. 66 депутатов, проиграв выборы в одномандатных округах, тем не менее прошли по партийным спискам, явно нарушая принцип представительства. Закон сохранил это положение, но предусмотрел необходимость равных прав при регистрации всех кандидатов, баллотирующихся от одномандатных округов.

Третий принципиальный вопрос касался определения результатов выборов в федеральном избирательном округе. В Законе сохранился 5% барьер для партий, вызвавший после выборов 1995 г. множество критики, поскольку партийного представительства в парламенте были лишены почти половина избирателей.¹⁰

Однако Закон о выборах в Госдуму исправил ряд недостатков технического характера, проявившихся в ходе избирательной кампании в декабре 1993 г. и дополнительных выборах в октябре 1994 г.

В целом, нормотворческая технология показала, что значительная часть политической элиты - депутатов Госдумы смогла скорректировать избирательное законодательство в своих интересах, выдержав противостояние с СФ и президентом. Нам представляется, что жесткая критика депутатов Госдумы¹¹ не совсем справедлива. Дело в том, что не изменились сущностные особенности избирательной системы, которые, как показала практика, вполне соответствует сегодняшним российским реалиям. Кроме того, сохранение 225 вместо предлагавшихся 300 одномандатных избирательных округов позволило избежать значительных организационно-материальных затрат, связанных с новой “нарезкой” и созданием дополнительного числа избирательных комиссий.

Споры вокруг закона о выборах Президента РФ касались частных вопросов: кто и как должен определять дату выборов, сколько подписей надо собрать кандидату, каким должен быть минимальный уровень участия в выборах избирателей и т.д. Принципиальные вопросы, касающиеся мажоритарной двухтуровой избирательной системы, успешно опробованной в 1991 г., не вызывали сомнений. В основном обсуждалась недопустимость переноса выборов, а в тени остался главный вопрос: каким должно быть президентство в России - “сильным” или “слабым”. Идея “сильного” президентства предусматривает президента как реального главу исполнительной власти, осуществляющего повседневное активное руководство. Для этого президент должен опираться на сильные политические структуры: партию, аппарат, фракцию и т.д. Идея сильного президента, опирающегося только на харизму, как показывает опыт многих посткоммунистических стран, выдерживает свою жизнеспособность в течение лишь незначительного времени. Конституционная и фактическая роль президента, неустоявшиеся рамки легитимности и слабость общественной опоры превращают каждые выборы президента в серьезное испытание для страны. Идея “слабого” президентства, выполняющего представительские функции в государстве в сочетании с сильным парламентом и сильным партийным премьер-министром - тоже возможный вариант для России. Таким образом, несмотря на прошедшие в 1996 г. выборы, остается открытой проблема: каким должно быть президентство в России?

Более острая борьба развернулась вокруг Закона о формировании Совета Федерации Федерального Собрания. Напомним, что выборы первого состава СФ в декабре 1993 г. осуществлялись по мажоритарной системе относительного большинства. Округами являлись территории субъектов Федерации, от каждого округа избиралось два представителя. В центре дискуссии стоял вопрос о способе формирования СФ. Победила точка зрения, согласно которой СФ формируется из руководителей законодательной и исполнительной власти всех субъектов Федерации.

Особенностью всех названных законодательных актов является соответствие нормам международного права.¹² Однако слабым местом в системе избирательного законодательства стало отсутствие на сегодняшний день федерального закона о выборах руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что создает большие трудности для правового равенства регионов и формирования Совета Федерации.

Создание системы избирательных комиссий. Система избирательных комиссий является важным инструментом гражданского общества и частью выборной инфраструктуры предназначение которых - создание организационно-правовой “оболочки” избирательной кампании.

В международной практике используются различные методы организации и администрирования выборов.¹³

• Правительственный подход к организации выборов характерен, например, для Германии. Ответственность за проведение выборов лежит на государственных органах (Министерстве внутренних дел). Должностные лица для работы на избирательных участках назначаются из числа госслужащих. Преимущество этого способа формирования структуры избирательных комиссий состоит в том, что выборами занимаются профессионалы, не требующие дополнительной подготовки и обучения. В то же время их принадлежность к исполнительной ветви власти может поставить под сомнение независимость избирательных комиссий.

• Судебный подход является разновидностью правительственного подхода. Например, в Пакистане Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, назначаемых президентом из верховных судебных органов. В Румынии с помощью жребия определяется семь представителей из членов Верховного Суда в Центральную избирательную комиссию.

• Многопартийный подход состоит в том, чтобы все заинтересованные партии назначали своих представителей в Центральную избирательную комиссию. Но этот подход имеет серьезные недостатки: он может вызвать, во-первых, чрезмерное количество членов комиссии, во-вторых, не гарантирует профессионализма ее состава.

• Экспертный подход предполагает назначение в состав Центральной избирательной комиссии с согласия всех социально-политических сил экспертов, имеющих соответствующий опыт и известных своей независимостью.

В создании избирательной инфраструктуры в России участвуют все ветви власти. Законодательные органы разрабатывают нормативную базу избирательных кампаний. (В 1993 г. выборы в Федеральное Собрание проводились в соответствии с Положениями, изданными президентом). Органы исполнительной власти осуществляют материально-финансовое обеспечение избирательных кампаний, подготавливают списки избирателей и предложения по “нарезке” избирательных округов. Судебные органы рассматривают споры, возникающие в ходе избирательных кампаний. Важная информационно-пропагандистская роль принадлежит и т.н. “четвертой власти” - средствам массовой информации. Но ключевую роль в создании избирательной инфраструктуры России занимают специальные государственно-общественные органы власти - избирательные комиссии. Выборы 1995 г. проходили в обстановке апробирования новой структуры избирательных комиссий. Основные отличительные черты этой структуры заключались в схеме ее образования, в создании дополнительных звеньев и в законодательном обеспечении прав и обязанностей избирательных комиссий.

Сегодня можно говорить о сложившейся иерархической структуре избирательных комиссий:

Центральная избирательная комиссия (ЦИК, Центризбирком)

Избирательные комиссии субъектов Федерации

Избирательные комиссии одномандатных округов по выборам депутатов Госдумы (окружные избирательные комиссии)

Избирательные комиссии округов по выборам депутатов органов представительной власти субъектов Федерации

Территориальные (городские и районные) избирательные комиссии

Окружные избирательные комиссии по выборам органов местного самоуправления

Участковые избирательные комиссии

В условиях противостояния властей в 1993 г. был очевиден “президентский” уклон при формирования ЦИК (состоящей из 20 человек): председателя и заместителя назначал президент, а кандидаты в члены ЦИК предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, причем руководители исполнительной власти были преимущественно назначены президентом, а законодательная власть во многих регионах прекратила свое существование. В 1995 г. применен более справедливый способ формирования ЦИК: из 15 человек, 5 из которых назначались президентом, 5 - Советом Федерации и 5 - Госдумой. Председатель избирался из членов комиссии тайным голосованием.

В состав ЦИК с правом совещательного голоса могли входить представители партий и объединений, зарегистрировавшие свои федеральные списки кандидатов в депутаты Госдумы и кандидатов в президенты России. Таким образом ЦИК РФ при своем формировании сочетает экспертный и многопартийный подходы с преимуществом первого.

В современной России система избирательных комиссий занимает промежуточное общественно-государственное положение. С одной стороны, значительное количество членов избирательных комиссий, работающих на не постоянной основе, участие представителей от избирательных объединений и кандидатов говорит об общественном характере. С другой - формирование комиссий государственными органами, государственное финансирование их деятельности, государственная защищенность членов комиссий свидетельствует о государственном характере этого органа. Кроме того избирательные комиссии обладают широкими властными полномочиями. Их решения, касающиеся выборов, носят обязательный характер для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, избирательные комиссии верхнего уровня имеют право принятия инструкций и положений нормативного характера, т.е. они выполняют функцию нормотворчества. Основная функция избирательных комиссий - обеспечить своевременную ротацию политической элиты и своевременную передачу власти вновь избранным представителям. Этому способствует положение о том, что в случае необъявления выборов в федеральные органы власти президентом их назначает ЦИК. Высокий статус избирательных комиссий позволяет говорить о формировании новой ветви власти - избирательной.¹⁴

Новая структура избирательных комиссий уже показала более высокую эффективность, чем прежняя. Значительно качественнее происходил подсчет голосов, меньше жалоб на нарушения. Таким образом избирательные комиссии явились необходимым и важным элементом политической системы современной России, обеспечивающим создание отношений политического представительства. Тем не менее в практике формирования и деятельности избирательных комиссий существует еще немало проблем, оказывающих негативное воздействие на избирательный процесс.

Роль избирательных комиссий, создающих организационно-правовую оболочку избирательной кампании, чрезвычайно велика, от них во многом зависит, будут ли выборы действительно соревновательными, равными, будет ли обеспечена тайна голосования и т.д. Вот почему многие кандидаты стремятся найти способы влияния на комиссии, найти в ней “своих” людей, которые могли бы сделать им те или иные поблажки, например в виде “утечки информации”, что, особенно в день выборов, дорого стоит. Существуют различные формы поощрений избирательных комиссий: подарки, бесплатные обеды, создание комфортных условий в день выборов в виде дополнительной мебели, телевизоров, кондиционеров, видеомагнитофонов и т.п. Все это в неявной форме и недоказуемо оказывает определенное воздействие на поведение членов комиссии и может склонить их к различного рода манипуляциям с бюллетенями избирателей. Опрос, проведенный Международным фондом избирательных систем в декабре 1994 г., свидетельствует, что ответственными за нарушения избирательного законодательства в ходе парламентских выборов треть избирателей называют центральные органы власти, более половины - окружные и участковые избирательные комиссии.¹⁵ Проблема состоит в том, чтобы члены избирательных комиссий беспристрастно отражали интересы гражданского общества в целом, а не отдельных кандидатов и сил за ними стоящих.

Ключевым сегодня является вопрос ответственности членов избирательных комиссий и их руководства. Если комиссия нарушила закон и выборы должны быть признаны недействительными, как это доказать и привлечь ее к ответственности? По нашему убеждению, предусмотренный механизм привлечения к ответственности через вышестоящую комиссию не может быть эффективным, поскольку руководство окружной избирательной комиссии назначается вышестоящей комиссией, которая, таким образом, сама несет ответственность за его действия, в том числе и за допущенные нарушения. Конечно, кандидат может обратиться в суд. Но жалоба кандидата в суд - это жалоба частного лица и есть опасность, что суды после выборов будут просто завалены жалобами, а поэтому не смогут их своевременно и квалифицированно рассматривать. И если даже суд признает выборы недействительными, то избранный на них депутат уже будет работать в представительном органе, а механизма его отзыва пока еще нет. Другими словами, избирательные комиссии, представляющие собой одно из ответвлений власти не имеют действенных механизмов контроля за своей деятельностью.¹⁶

Нам представляется, что за работой избирательных комиссий должен осуществляться государственный контроль в форме прокурорского надзора за соблюдением ими избирательного законодательства. Нарушения избирательных прав граждан и кандидатов в этом случае можно будет пресекать более оперативно. Прокуратура как орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным соблюдением законов, должна, с нашей точки зрения, более активно заниматься избирательными делами. Это будет лучшим доказательством того, что государство стоит на страже волеизъявления граждан, на страже правильного функционирования избирательной системы. Разумеется, придется несколько расширить ее штат, пополнив прокурором по надзору за деятельностью избирательных комиссий, но, когда речь идет о соблюдении норм демократии, это вполне оправдано.

Проблемы “нарезки” избирательных округов. К внешним избирательным технологиям относится формирование пространственной инфраструктуры выборов - административно-территориальных единиц: избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа - территориально-поселенческие образования, от которых избираются представители в органы власти. Например, для избрания депутатов Госдумы создаются два вида избирательных округов. Во-первых, одномандатные избирательные округа для выборов по мажоритарной системе, когда вся территория России разбивается на 225 округов, от каждого из которых избирается один депутат. Регистрацию кандидатов в одномандатных округах осуществляют окружные избирательные комиссии. Аналогично происходит создание избирательных округов при выборах органов представительной и законодательной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральным законодательством установлены определенные требования к одномандатным избирательным округам, которые должны в максимальной степени обеспечить принцип равенства “веса голоса каждого избирателя”, что обеспечивается установленной системой норм:

• примерное равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ с допустимым взаимным отклонением не более 10%, т.е. расхождение в действительности может достигать 20% (в “труднодоступных и отдаленных” округах расхождение может составлять до 30%);

• избирательный округ должен быть территориально един, т.е. не состоять из не граничащих друг с другом территорий;

• наличие не менее одного округа на территории субъекта Федерации.¹⁷

Во-вторых, общефедеральный избирательный округ для выборов президента РФ и депутатов Госдумы по пропорциональной избирательной системе. Им является вся территория России. По этому округу избираются 225 депутатов в составе списков партий, избирательных объединений и блоков. Регистрацию партийных списков и кандидатов в президенты производит Центральная избирательная комиссия.

Первичная территориальная единица при проведении выборов - избирательный участок. Он охватывает часть территории крупного населенного пункта, весь населенный пункт или несколько близко расположенных более мелких населенных пунктов. На избирательных участках составляют списки избирателей, информируют избирателей о месте и времени голосования, организуют сам процесс голосования и производят подсчет голосов. В России избирательный участок, как правило, довольно стабильное территориальное образование, созданное с учетом следующих требований:

• численность избирателей на участке не более 3000 человек;

• на участках соблюдено административно-территориальное деление субъектов Федерации, т.е. они не могут пересекать их границы;

• избирательные участки создаются внутри избирательных округов и также не могут пересекать их границы, при этом в зависимости от уровня выборов в состав округов могут входить различное число избирательных участков.¹⁸

Несмотря на законодательное определение этих принципов и кажущуюся очевидность, практическое осуществление связано с немалыми трудностями. Как показывает опыт, нарушения равенства избирательных прав могут возникнуть уже при “нарезке” избирательных округов и стать эффективным способом манипулирования голосами избирателей.

В отечественной практике недавних лет при выборах народных депутатов СССР выкраивались округа таким образом, чтобы выборы фаворитов от КПСС проводились в специально нарезанных сельских, консервативных округах. Не является секретом и то, что на выборах в Госдуму 12 декабря 1993 г. некоторые одномандатные избирательные округа нарезались под конкретного кандидата. Например, кандидат в депутаты, будь то предприниматель, банкир или партийный руководитель, имел в ряде городов и районов края или области свои магазины, отделения банка, филиалы учреждения или партийные организации. Естественно, здесь он был более известен среди жителей и обладал определенным влиянием на местные администрации. В интересах этого кандидата объединить территорию в один избирательный округ, в котором он будет единственным лидером. “Нарезанный” таким образом округ обеспечил бы этому кандидату преимущественные стартовые условия. Речь идет не об абстрактной возможности, а о существующей практике, которая, разрастаясь, могла бы привести к массовой практике неравенства стартовых условий.

В Законе об “Избирательных правах граждан” (ст.9) говорится, что избирательные округа образуются на основании данных, предоставляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а границы избирательных округов определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются представительным органом.¹⁹ Остается открытым вопрос: сможет ли соответствующая избирательная комиссия составить схему избирательных округов? На наш взгляд, нет. “Нарезка” избирательных округов представляет довольно сложную и трудоемкую операцию. Для ее проведения должны быть представлены необходимые статистические данные о численности населения, специальные программы, позволяющие производить компьютерную “нарезку”, и специалисты, способные выполнить эту работу. Такие возможности у избирательных комиссий отсутствуют. Нет в законодательстве и ответа на вопросы: каким образом избирательные комиссии могут контролировать правильность “нарезки” округов и кто несет ответственность за возможные нарушения. Отсутствие ответов ведет к различным злоупотреблениям. Понятно, что при соблюдении предусмотренных законом принципов число вариантов схем “нарезки” округов может быть весьма велико. Естественно, что составить варианты схемы могут только специалисты, имеющие опыт и информацию. Это работники администраций субъектов Федерации. Для того, чтобы избежать “заказной нарезки”, целесообразно, чтобы они составили несколько альтернативных вариантов “нарезки” округов в области, крае, республике. После этого избирательной комиссией выбирается (по жребию) и предоставляется в Центризбирком один вариант “нарезки”. Для исключения злоупотреблений, за этой процедурой должен осуществляться общественный контроль. Поскольку в это время кандидаты еще не зарегистрированы и не могут иметь своих представителей в составе избирательных комиссий, то контрольные функции могла бы обеспечить специальная комиссия по “нарезке” избирательных округов, состоящая из людей заинтересованных, т.е. депутатов регионального представительного органа, представителей администрации, представителей будущих кандидатов, а также партий и движений, готовящихся к выборам. Если же этой комиссии не удастся найти ни один приемлемый вариант, то решение принимает Центризбирком. Кроме того, ЦИК в случае каких-либо сомнений должен иметь право предложить свой вариант “нарезки”. Предлагаемый нами механизм позволит найти ответы на поставленные вопросы, и принцип равного избирательного права будет осуществлен в наибольшей мере.

Чрезвычайный порядок проведения выборов в Госдуму в 1993 г., когда нужно было срочно заполнить “вакуум” законодательной власти, образовавшийся после разгона Верховного Совета РСФСР, соответственно предполагал срочный порядок нарезки 225 одномандатных избирательных округов. Этим занимались чиновники администрации субъектов Федерации, сосредоточив в своих руках большие полномочия. Наспех “нарезанные” избирательные округа почти полностью сохранили свои границы и на выборах 1995 г. Законодатели, действующие депутаты Госдумы, естественно, не были заинтересованы в изменении границ существующих избирательных округов.²⁰ Отсюда правомерен вопрос: должны ли одномандатные избирательные округа сохраняться при следующих выборах или же каждый раз меняться? Зарубежная электоральная практике не дает на него однозначного ответа. По нашему мнению, стабильность избирательных округов - благоприятное условие успешной избирательной кампании по ряду причин:

• не требуются затраты на сложную и трудоемкую периодическую работу по новой “нарезке”, контроль и утверждение округов;

• будущие кандидаты и избирательные объединения заранее смогут изучить электоральную ситуацию в округе, основываясь на результатах предыдущих выборов, и принять рациональное решение об участии в выборах;

• постоянство округов усилит взаимосвязь между избирателями и депутатами.

Действующее законодательство предусматривает, что на территории субъекта РФ с числом избирателей меньше единой нормы представительства (которая рассчитывается путем деления общего числа избирателей на число одномандатных избирательных округов и равна около 480 тыс. чел.), образуется один избирательный округ. В 1995 г. должно было существовать 19 таких субъектов.²¹ В остальных субъектах Федерации образуется столько округов, сколько их получится с учетом единой нормы представительства и отклонений от нее в ту или другую сторону. Таким образом равенство округов по численности избирателей обеспечивается в пределах субъекта Федерации, а не России в целом. На самом деле такая норма, закрепленная законом²², привела к существованию в 38 регионах по одному одномандатному округу. Принцип равенства нарушен. “Вес” депутатского представительства колеблется от 768, 4 тыс. чел. в Республике Коми до 18 тыс. чел. в Эвенкском округе.

Нам представляется, что федеративный принцип представительства отражает СФ - верхняя палата парламента, а Госдума должна обеспечивать территориальное представительство всех граждан России. Поэтому для обеспечения принципа равного представительства в перспективе требуется принципиально другая схема “нарезки” округов, обеспечивающая их равенство в масштабах страны в целом.

Принципы финансирования (фондрайзинга) избирательных кампаний. Одним из принципиальных элементов избирательной инфраструктуры является финансирование избирательных кампаний. Ресурсная поддержка избирательной инфраструктуры - то ключевое звено, от которого зависит сама возможность, демократичность и эффективность выборов. Потому принципы финансирования избирательных кампаний должны рассматриваться в первую очередь в контексте эффективности и функциональности последних. К сожалению, этот основной критерий в действующем законодательстве, определяющем принципы финансирования, учтен не полностью. Если государственный принцип ресурсного обеспечения системы избирательных комиссий, несмотря на их государственно-общественный характер, не вызывает каких-либо возражений (кроме размеров, сроков и надежности финансирования), то принципы, определяющие порядок, размеры и источники финансирования индивидуальных избирательных кампаний в современных условиях становления демократии и перехода страны к рынку ставят немало проблем.²³

Международное право не содержит на данный счет определенных рекомендаций и требований. Поэтому современное национальное законодательство западных стран имеет разные принципы финансирования избирательных кампаний.

Большинство стран исходит из принципа множественности субъектов финансирования избирательных кампаний. Например, согласно федеральному законодательству США существует пять источников, которые можно использовать кандидатам для финансирования выборов:

• казна США (для кандидатов в президенты);

• пожертвования отдельных граждан;

• пожертвования политических партий;

• пожертвования комитетов политических действий;

• собственные средства кандидатов.

В европейских странах, как правило, сочетается государственное и негосударственное финансирование избирательных кампаний. Во Франции государство принимает на себя расходы, связанные с организацией и деятельностью комиссий, а кандидатам, получившим не менее 5% голосов, возмещаются расходы, затраченные на проведение агитации. В Германии производится государственное финансирование избирательных кампаний, которое по мнению законодателей обеспечивает всем кандидатам равные права и равные условия.²⁴

До 1993 г. выборы в органы власти в России полностью финансировались за счет государства. Например, расходы при проведении выборов в РСФСР в 1990 г. складывались следующим образом:

• расходы избирательных комиссий;

• расходы на заработную плату и командировки кандидатов и доверенных лиц.

Другие источники финансирования были законодательно запрещены. Хотя на организационные мероприятия, предвыборную агитацию кандидатов, уже начиная с выборов 1989 г. затрачивались значительные средства предприятий и организаций различных форм собственности, а также личные средства кандидатов. В условиях нарождающегося политического рынка в России, возникала естественная необходимость кандидатов самостоятельно распоряжаться средствами, расходуемыми на свои избирательные кампании. Таким образом избирательная практика входила в противоречие с законодательством. Кроме того, в условиях нарождающейся многопартийности и непрогнозируемой альтернативности кандидатов, государство было бы не в состоянии обеспечить финансирование множества индивидуальных избирательных кампаний.

Вероятно, эти аргументы повлияли на то, что финансирование выборов в Госдуму и СФ в 1993 г. проводилось по принципиально новой для России системе, предусматривающей сочетание государственных и негосударственных источников.²⁵ При этом была сделана попытка учесть практику преодоления негативных тенденций при электоральном финансировании, получивших распространение практически во всех парламентских демократиях. Речь идет о воспрепятствовании политической коррупции посредством государственного субсидирования деятельности партий и кандидатов, ограничении избирательных фондов и источников их образующих.

Основные принципы, определяющие финансирование индивидуальных избирательных кампаний таковы:

• государственный и негосударственный характер финансирования;

• финансирование избирательной кампании исключительно из специально созданного фонда с ограниченной предельной суммой;

• ограничение источников финансирования и максимума перечисляемых сумм;

• ответственность кандидата за нарушение порядка финансирования и обязательность послевыборной финансовой отчетности.²⁶

Эти меры, по мнению законодателей, должны обеспечить равные возможности для кандидатов и противодействовать коррупции и подкупу избирателей.

”Авральный” характер избирательной кампании 1993 г. сказался и на организации финансирования: лишь за месяц до выборов опубликовали нормативные документы, регламентирующие избирательное финансирование. Физическим лицам было разрешено перечислять в фонд кандидата и избирательного объединения не более 20 и 30 - кратного минимального размера заработной платы. Физические лица могли “жертвовать” до 200 минимальных размеров зарплаты кандидатам и до 20000 - избирательным объединениям. Очевидно, трудно найти рациональное объяснение этим цифрам, хотя уже здесь просматриваются преимущества для финансирования избирательных кампаний партийным объединениям по сравнению с кандидатами от одномандатных округов. При этом кандидаты, “десантируемые” из избирательных списков в одномандатные округа имели возможность получать финансирование и через фонд кандидата и фонд избирательного объединения. Кроме того, все кандидаты, в том числе и проигравшие, должны были не позднее чем через 60 дней после выборов представить в избирательные комиссии финансовый отчет. Но даже через полгода после выборов большинство кандидатов и значительная часть депутатов Госдумы таких отчетов не представили, но санкций за нарушение не последовало.²⁷

Но эти недостатки еще не выявили главной опасности, способной создать угрозу для функционирования всей избирательной системы. В октябре 1994 г. в Мытищинском избирательном округе (Московская область) состоялись выборы нового депутата Госдумы. Оценивая эту избирательную кампанию в целом, нужно отметить, что здесь впервые был четко обозначен новый тип избирательной борьбы, правила которой задаются крупным финансовым капиталом.

В 1989 г. правила политической борьбы диктовала номенклатура, которая благодаря рычагам административного воздействия и личным связям могла обеспечить успех своим представителям. Этот административно-номенклатурный тип выборов обеспечивал победу кандидату, опирающегося на поддержку управленческого аппарата - партийного, административного и т.д. Обладая более высокими организационными ресурсами, а также политической поддержкой “партии власти”, кандидат имеет преимущества в выборе разнообразных способов мобилизации населения. Кроме того “системная поддержка” кандидата проявляется в информационном обеспечении его кампании, а также в том, что остальным кандидатам чиновники администрации препятствуют, где только можно. Такая модель выборов не способствует честной борьбе и неизбежно связана со злоупотреблениями, включая и прямую фальсификацию результатов голосований.

На выборах в 1990-91 гг. уже утверждалась плюралистическая модель выборов, в рамках которой предполагается равенство возможностей для кандидатов разного статуса и финансового положения. Победа здесь определяется расстановкой социально-политических сил и технологией ведения избирательной кампании. Плюралистическая модель стала возможной потому, что старая номенклатура морально и идеологически себя исчерпала, административные рычаги не работали или работали против нее, а нового слоя предпринимателей и финансовых воротил еще не появилось. Несмотря на ряд отдельных нарушений, выборы предоставляли более или менее равные возможности для кандидатов. Побеждали те из них, кто грамотно выстраивал избирательную стратегию, наиболее эффективно используя такие ресурсы как известность, сторонников, готовых бескорыстно работать на кандидата, или административные связи. Тогда команды добровольных помощников кандидатов работали не за деньги, а из чистого энтузиазма победить старую номенклатуру. И хорошая команда порой была более сильным ресурсом, чем административные связи.

В 1993 г. формируется капиталистический тип выборов. Здесь выборы рассматриваются как капиталистическое “предприятие”, где кандидат играет роль предпринимателя. Его задача - собрать мощные финансовые ресурсы, наиболее эффективное использование которых приводит к победе. В рамках этой модели кандидат продает свой имидж, свои инициативы и покупает голоса избирателей. В торговле решающую роль играют не административные связи, как в номенклатурной модели, и не энтузиазм сторонников, как в плюралистической модели, а финансовые ресурсы, умело распоряжаясь которыми можно привлечь специалистов, способных сконструировать подходящий для избирателей имидж кандидата, написать соответствующие тексты статей и выступлений, создать эффективную электоральную сеть. На выборах в 1994 г. в Мытищинском округе впервые наиболее ярко и выпукло проявилась именно эта модель избирательной борьбы.

С нашей точки зрения, капиталистический тип выборов, точно так же как и административно-номенклатурный, нарушает демократический принцип равенства возможностей. Проблема состоит в том, что в настоящее время государство полностью самоустранилось от контроля за финансированием избирательных кампаний. Причем не только не фиксируются предельные суммы расходов, как это имеет место в законодательстве ряда стран, самое главное - отсутствует механизм контроля за расходованием средств на избирательную кампанию и санкции за финансовые нарушения. К тому же не определен орган, который бы мог осуществлять финансовую проверку избирательных фондов кандидатов. Поэтому кандидат С.Мавроди не только демонстративно отказался от средств на проведение своей избирательной кампанией, предложенных согласно закону окружной избирательной комиссией, но и просто не открыл счета своего избирательного фонда. Используемые им средства по оценкам экспертов составляли несколько миллионов долларов США. При действующем законодательстве проверить, являются ли эти деньги его “личными” средствами или деньгами акционеров АО “МММ” и его дочерних предприятий, не представляется возможным. Принципиально важным является то, что потраченная на выборную кампанию сумма свидетельствует о неравенстве условий избирательной борьбы, а, следовательно, о недемократическом характере выборов.

Другой принципиальный момент избирательной кампании капиталистического типа - покупка голосов избирателей. Практика покупки голосов существовала и существует во многих странах. В нашей стране на прошлых выборах кандидаты также пытались использовать различного рода “сувениры” для избирателей - набор конфет, пакет сахарного песка, кусок мыла и т.п. На выборах 1994 г. и лета 1995 г. речь шла уже о покупке голосов за деньги и акции.²⁸ Доказать покупку голосов довольно сложно, особенно в условиях отсутствия финансового контроля за деятельностью команд кандидатов. Однако это явление подрывает в корне саму идею выборов, ведь кандидат выдвигается, чтобы представлять интересы определенной части населения. Если он купил часть голосов, то это означает, что эта часть населения не нуждается в представительстве своих интересов, а кандидат освобождается от ответственности представлять и защищать их на государственном уровне. Следовательно, в ходе этой сделки от имени своих избирателей он получает право представлять “чужие” интересы. С теоретической точки зрения, идея коммерческой сделки в корне отличается от общественного договора, заключаемого между кандидатом и избирателями.²⁹

Опасность распространения капиталистического типа выборов заставила законодателей ужесточить (1995 г.) некоторые положения о финансировании избирательной кампании, предусмотреть более строгую ответственность за попытки подкупа избирателей и финансовые злоупотребления.³⁰

Практика проведения избирательных кампаний выявила тактический прием, ставший весьма “модным” в последнее время. Речь идет о том, что некоторые кандидаты на выборные должности специально становятся таковыми для выполнения функций агитатора за другого кандидата, а накануне выборов снимают свою кандидатуру. Автору известен случай, когда на выборах губернатора в Смоленской области трое кандидатов использовали этот прием избирательной борьбы. Аналогично поступил и кандидат в президенты РФ в 1996 г. А.Тулеев (агитировал за кандидата Г.Зюганова, а накануне выборов снял свою кандидатуру). Ничего в принципе предосудительного в такой тактике нет, поскольку она не вступает в противоречие с действующим законодательством, но кандидат пользуется всеми льготами: бесплатным проездом, бесплатными выступлениями в СМИ, правовым иммунитетом и т.д. Нам представляется, что ограничить подобную практику могло бы изменение в законодательстве, предусматривающее внесение кандидатом денежного залога.

Залог должен быть материально ощутимым и восприниматься как форма ответственности кандидата и показатель серьезности его намерений. Если кандидат наберет меньше голосов, чем установленное количество подписей избирателей или же снимет свою кандидатуру без уважительных причин, то залог ему не возвращается, а идет на покрытие издержек избирательных комиссий. Данная мера позволит ограничить число кандидатов. Действительно, какой смысл тратить средства на тех, кто не имеет ни организационных, ни финансовых, ни людских ресурсов - пусть они как частные лица занимаются решением своих собственных проблем. Да и избирателям будет легче ориентироваться в 4-5 кандидатурах, а не в 10-20. Если же кандидат чего-то стоит, то он в состоянии доказать свою необходимость и спонсорам и организациям, готовым его поддерживать, а самое главное - избирателям. Эта же мера может быть использована и при регистрации избирательных объединений.³¹