Глава 2. Динамика развития избирательной системы в России и ее влияние на становление российского парламентаризма

Выборы народных депутатов СССР в 1989 году: первый опыт альтернативности. Процесс реформирования избирательной системы, существовавшей в течение семи десятилетий в СССР, неразрывно связан с преобразованиями высших органов власти, начало чему было положено перестройкой. Реформы на высшем уровне государственной власти предусматривали создание Съезда народных депутатов СССР (представительного органа власти) и двухпалатного Верховного Совета СССР (постоянно действующего законодательного органа). Выборы депутатов высших органов власти должны были проходить на основе нового закона о выборах. Практические действия по реформированию избирательной системы начались в 1987 г. (после январского 1987 г. пленума ЦК КПСС.¹

В июне 1987 г. впервые в порядке эксперимента проводились выборы депутатов в некоторые Советы по многомандатным избирательным округам. Эксперимент не оправдал ожиданий, это и естественно, поскольку объективные условия не позволяли создать демократическую избирательную систему в отдельных избирательных округах.

В 1988 г. приняли Закон о выборах который. Он содержал в себе ряд демократических положений: отменялись жесткие, спущенные “сверху” нормы представительства по анкетным данным в состав высшего органа государственной власти; исключалась практика разнарядок; предусматривалась возможность выдвижения кандидатов на собраниях избирателей по месту жительства и на пленумах общественных организаций.

Первые демократические выборы состоялись 26 марта 1989 г. Несмотря на ограниченность и промежуточный характер ряда избирательных норм, на ошибки и недостатки в практике избирательной кампании, выборы представляли собой важнейший шаг по пути демократических реформ. Вот одна из оценок зарубежных наблюдателей: “Сам процесс выдвижения и утверждения кандидатур был сложным и спорным. И все же этот процесс далеко ушел от прошлых лет, когда избиратель вообще не имел выбора, не считая возможности вычеркнуть или оставить единственного кандидата”.² Выборы народных депутатов СССР качественно модифицировали избирательную систему социалистической демократии и ознаменовали собой первый опыт реальной альтернативности при выдвижении и при выборах. Особенностью выборов 1989 г. была ограниченность, связанная с реформированием политической системы “сверху” в условиях однопартийной системы. Поэтому нарождавшийся политический рынок включал в себя конкуренцию между личностями, а не между политическими силами в рамках социалистической идеологии.

Тем не менее демократическое переустройство страны получило широкую поддержу избирателей, что подтверждает высокий интерес избирателей к кандидатам. Более 80% из них были знакомы с биографией кандидатов, более 70% знали основные положения программ, более половины - имели представление о политических позициях и качествах кандидатов.³

Очевиден переходный характер выборов 1989 г. Наряду с целым комплексом демократических норм сохранились и фрагменты, существовавшей в течение десятилетий, авторитарно-номенклатурной избирательной системы. Преемственность проявилась в том, что в 384 избирательных округах было зарегистрировано по одному кандидату.

Выборы народных депутатов СССР дали богатейший материал, позволивший критически оценить ход избирательной кампании и ее результаты, сделать следующий шаг по пути развития демократических реформ. Практика выборов и работы парламента позволили разработчикам новых избирательных законов избежать многих недостатков и ошибок. Рассмотрим их подробнее.

Идея двухуровневой структуры высших органов государственной власти преследовала две цели, вытекающие из сущности высшего представительного органа власти: обеспечить функции народного представительства и принятия законодательных решений. На Съезде получили свое выражение различные интересы социальных, национальных, политических групп. Но многочисленность Съезда препятствовала регулярной законотворческой работе, этот недостаток должен был компенсировать относительно немногочисленный Верховный Совет. Выяснились негативные стороны двухступенчатого парламента:

• неспособность Съезда из-за своей громоздкости созываться регулярно и конструктивно решать важнейшие проблемы;

• митинговый характер работы Съезда;

• неравенство народных депутатов членов ВС и не членов ВС, несмотря на равные полномочия, полученные на выборах. Компенсационные нормы - ротация депутатов и гарантированное право каждого депутата участвовать в работе ВС не изменили неравенства в положении депутатов.

Однако, несмотря на эти недостатки, при разработке избирательного законодательства в РСФСР верх одержала точка зрения приоритетности широкого представительства над эффективностью законотворчества. В результате только в России, единственной из всех республик бывшего СССР, сохранена двухступенчатая парламентская система.⁴

Прямое квотное представительство общественных организаций на переходном этапе в условиях господства однопартийной системы сыграло свою определенную положительную роль, так как благодаря ему усиливался интеллектуальный потенциал депутатского корпуса, расширялось представительство демократических сил. Наиболее ярко проявившие себя на Съездах депутаты, находившиеся в оппозиции к существующей системе (А.Сахаров, Г.Попов, В.Васильев, В.Быков и другие, ставшие основателями Межрегиональной депутатской группы), избраны от общественных организаций. Однако негативные стороны квотного представительства оказались более весомыми. Во-первых, этот принцип входил в противоречие с принципом равных выборов. Избиратели от общественных организаций имели два голоса, а депутаты от общественных организаций - преимущества по сравнению с остальными депутатами. Во-вторых, недемократичный, аппаратный, безальтернативный характер составления списков депутатов от общественных организаций препятствовал принципу конкуренции.⁵ В-третьих, в общественном мнении утвердилось представление о квотах как искусственном механизме проведения в высший орган представительной власти верхнего эшелона партийного аппарата. Социологические опросы показали, что только 20% респондентов считали, что общественные организации должны иметь право послать своих кандидатов в ВС РСФСР непосредственно, 13% - оказались склонны предоставлять такое право лишь некоторым общественным организациям, а большинство - 52% высказались против прямого представительства.⁶ Потому практика прямого представительства в новых избирательных законах своего продолжения не нашла.

Окружные предвыборные собрания согласно замыслу законодателей должны выполнять роль своеобразного фильтра, позволяющего среди многочисленных кандидатов в соответствии с "подходящими" деловыми и моральными качествами, отбирать наиболее достойных. Кроме того, окружные собрания рассматривались как постоянно действующий клуб избирателей, на котором должны заслушиваться отчеты депутатов, решаться вопросы об их отзыве, формироваться наказы. На практике окружные собрания превратились в инструмент отсева кандидатов, неугодных местному партийному и государственному начальству. Механизм отсева действовал следующим образом. Поскольку кандидаты выдвигались трудовыми коллективами и каждый коллектив мог прислать на собрание определенное число представителей, "нужные" кандидаты выдвигались с помощью партийно-государственной системы как можно большим числом коллективов. Причем от многотысячного завода и от маленькой конторы на окружные собрания выдвигалось одинаковое число представителей. Соответственно кандидаты, выдвинутые несколькими коллективами, имели на собрании преимущества перед остальными. Кроме того, в ряде округов были случаи прямого назначения кандидатов администрацией предприятия или учреждения. Практика проведения предвыборных собраний дискредитировала этот институт отбора кандидатов в глазах общественного мнения: 45% жителей считали, что собрания проводить не нужно, а в выборах должны принимать участие все выдвинутые кандидаты, независимо от их количествам.⁷ Эта норма нашла свое отражение в новом законодательстве.

Выдвижение кандидатов трудовыми коллективами - традиционное для квазидемократической системы выборов явление, основанное на якобы существующей особой роли трудовых коллективов при формировании органов власти в социалистическом государстве, имевшее место в истории нашей страны на протяжении десятилетий. В то же время очевидно глубокое противоречие подобной системы выдвижения. Она состоит в том, что выдвигают кандидата по производственному признаку одни люди, а должны голосовать по территориальному признаку совершенно другие. Такой подход в подавляющем большинстве случаев не мог решить при выдвижении кандидата вопрос об учете интересов различных социальных групп и их представительстве в органах власти. Заметим, что приоритет трудовых коллективов в политической жизни - весьма необычный и характерный лишь для СССР способ участия избирателей в формировании представительных органов власти. Этот способ выдвижения мог быть допустимым только в частных случаях, например, в городах-заводах, студенческих городках, когда на территории избирательного округа проживало абсолютное большинство работающих на предприятиях или студентов.

Закон о выборах народных депутатов СССР предусматривал выдвижение депутатов при проведение собраний по месту жительства. Однако право созыва таких собраний предоставлялось соответствующим Советам народных депутатов или их президиумам совместно с окружной избирательной комиссией, при кворуме правомочности - не менее 500 избирателей. Уже тогда практика этого нововведения показала, что окружные избирательные комиссии использовали свое право по организации собраний крайне редко.

Общественный контроль за выборами впервые применен в ходе голосования в 1989 г. и предусматривал наблюдение представителей кандидатов за голосованием, подсчетом голосов и подведением итогов выборов. Это стало возможным в соответствии с тем, что принцип общественного контроля был регламентирован Законом СССР о выборах народных депутатов СССР. В частности предусматривалось, что представители трудовых коллективов, общественных организаций, собраний избирателей, представители печати, радио и телевидения имели право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выборов по округу, и подведении общих итогов выборов. Это значительно расширило возможность общественности в контроле за всевозможными нарушениями закона. Характерно, что большинство нарушений вскрывались не избирательными комиссиями, а наблюдателями.⁸ Практика общественного контроля получила широкое распространение на последующих выборах в органы власти и закреплена во всех последующих законодательных актах.

Выборы народных депутатов России в 1990 году - новый опыт демократизации избирательного процесса. В соответствии с концепцией демократических преобразований, осуществляемых реформаторским крылом КПСС, вслед за реформой высших органов власти в СССР должно было проведено реформирование органов власти союзных республик. На 1990 г. были назначены выборы высших органов власти республик в том числе и в РСФСР. Закон о выборах в РСФСР был обновлен с учетом опыта выборов 1989 г. Но следует заметить, что в ряде бывших республик СССР, например в Грузии и Эстонии, в избирательное законодательство включили более совершенные правовые нормы, к которым Россия пришла несколько лет спустя.

Если выборы 1989 г. происходили в условиях однопартийной монополии на власть и идеологию, то в 1990 г. возникли многочисленные “неформальные объединения”, преимущественно либерально-демократической ориентации.⁹ В то же время организационная слабость “неформалов” не позволяла говорить о реальной многопартийности выборов 1990 г. Скорее это походило на конкуренцию ряда идеологий: ортодоксально коммунистической в рамках КПСС, социал-демократической (демплатформа в КПСС) и либерально-демократической (“Демроссия”). Таким образом политический рынок на выборах весной 1990 г. характеризовался конкуренцией идеологий и программ реформирования России.

Избирательная кампания 1990 г. еще раз показала несовершенство существующей системы выдвижения кандидатов. В ходе выборов народных депутатов РСФСР трудовыми коллективами выдвинуто 76% всех кандидатов, общественными организациями - 21%, собраниями по месту жительства - 3%. Несмотря на то, что сохранение производственного принципа при выдвижении кандидатов аргументировалось значимостью усиления представительства рабочих в органах государственной власти, избранными оказались только 6% депутатов-рабочих.

В условиях отсутствия многопартийности, законодательства, регулирующего правовой статус общественных организаций, выдвижение кандидатов по округам от общественных организаций ограничивалось различными подзаконными актами. Так, в соответствии с инструктивным письмом Центризбиркома от 24 ноября 1989 г. установлено правило, что в выдвижении кандидатов в народные депутаты республики участвуют "общественные организации, созданные в установленном Законом порядке до 27 октября 1989 г. (официальной даты назначения выборов), или их деятельность предусматривается законодательными актами органов государственной власти и управления, а также имеющими республиканскую или общесоюзную структуру". Это решение исключало из избирательной кампании многочисленные нарождающиеся неформальные организации, не успевшие юридически оформиться или создать свою общероссийскую структуру. Вместе с тем были ограничены права многих национальных, культурных, этнических общественных организаций, имеющих свои структуры только в рамках автономных образований.

Вполне логично предположить, что такими мерами находящийся у власти партийно-государственный аппарат стремился сохранить существующее положение вещей. На практике создание подобных ограничений усиливало стремление "неформальных организаций" к активной политической деятельности вне парламентских рамок, вызывало резкое неприятие ими легитимности существующих властных структур, восстанавливая против них общественное мнение избирателей.

Собрания по месту жительства - относительно новый субъект избирательного права, обладающий правом выдвижения кандидатов в народные депутаты. Для участников такого собрания определена квота- 300 человек, как и для собраний в трудовых коллективах. Окружные комиссии обращались к своему праву созыва собраний крайне редко, как правило, в тех случаях, когда выдвижение кандидатов в трудовых коллективах встречало трудности. Инициатива проведения собрания избирателей по месту жительства могла исходить и от органов общественной самодеятельности. Для этого в законодательстве детально расписана процедура организации такого собрания. Орган общественной самодеятельности до созыва собрания должен получить поддержку группы избирателей численностью не менее минимальной численности самого собрания по месту жительства. Иначе говоря, как минимум 300 избирателей должны были дважды подтвердить свое намерение участвовать в выдвижении кандидата в депутаты по месту жительства, один раз, создав инициативную группу, второй - на собрании. Окружные избирательные комиссии имели право отклонить предложения о проведении собрания, но в отношении собраний трудовых коллективов и пленумов общественных организаций этого не предусматривалось. Ещё одна проблема осложняла положение собраний избирателей по месту жительства: отсутствие в законах о выборах понятия самих органов общественной самодеятельности населения. Это давало простор для запретительной активности окружных избирательных комиссий. Подобный подход к проведению собраний по месту жительства свидетельствовал об априорной "неблагонадежности" кандидатов, выдвигаемых гражданами. Ограничительный подход к регламентации проведения собраний по месту жительства сильно затруднил их проведение на практике. При выдвижении кандидатов на их долю пришлось всего 3,4%.

Еще одним субъектом, обладающим правом выдвижения кандидатов в народные депутаты, стали собрания военнослужащих. Учитывая специфику организации армейского управления, эти собрания были поставлены законодателями в Российской Федерации в более выгодное положение по сравнению с другими субъектами, наделенными аналогичными правами: не устанавливались квоты правомочности собраний военнослужащих какой-либо части, а при невозможности проведения общего собрания предусматривалось проведение собраний по подразделениям. Как правило, собрания созывались командованием воинских частей, и поэтому выдвигали представителей армейского руководства или представителей органов партийно-государственной власти.

Таким образом, несмотря на определенные шаги по пути демократического преобразования избирательной системы, очевидна непоследовательность и стремление находящегося у власти партийного руководства сохранить контроль за органами представительной власти. Основные нарушения принципов демократических выборов сводились к неравенству прав различных субъектов при выдвижении кандидатов, неопределенности прав избирателей, отсутствию ответственности органов власти за различные нарушения при выдвижении кандидатов. Стало ясно, что все субъекты выдвижения кандидатов (трудовые коллективы, общественные организации, собрания по месту жительства и собрания военнослужащих) не могли обеспечить принцип равенства при выдвижении кандидатов, не говоря уже об искусственном регулировании прав субъектов существующими органами власти.

Это все чаще приводило политологов и юристов к мысли о петиционной форме выдвижения кандидатов в депутаты - выдвижения путем сбора подписей в их поддержку. Впервые на постсоветском пространстве петиционная форма выдвижения применена в Эстонии и Грузии при выборах в Верховный и местные Советы в 1990 г.¹⁰ В России эта форма выдвижения впервые использована только при проведении президентских выборов в 1991 г.

Остановимся на некоторых вопросах организации выборов 1990 г. Выборы народных депутатов РФ проходили по привычной мажоритарной системе, хотя выдвижение нескольких кандидатов в депутаты, возникновение различных политических течений ставили вопрос о том, насколько демократична мажоритарная система, насколько она позволяет сформированному на ее основе органу власти отражать спектр общественных интересов.¹¹ Мажоритарная система в условиях перехода России к демократии создавала преграду для представительства многочисленного слоя избирателей, поскольку при голосовании по принципу "за - против" голоса избирателей, проголосовавших "против", пропадают. Их мнения оказываются не представленными в парламенте, что вынуждает их к внепарламентским формам выражения своих интересов. А парламент, сформированный по этой системе, будет испытывать постоянные затруднения в достижении общественного консенсуса. Надо отметить, что в Эстонии и Грузии раньше, чем в России, применены элементы пропорциональной и смешанной избирательных систем.¹²

На выборах 1990 г. впервые использовалось досрочное голосование избирателей, отсутствующих в день выборов по месту жительства. Это обеспечивало большую полноту выполнения принципа всеобщности выборов. Получила развитие практика дальнейшей регламентации контроля за выборами со стороны общественности. В Законе РСФСР о выборах прямо указывалось, что представители общественности могут присутствовать не только при подсчете голосов, определении результатов выборов, но и при пломбировании или опечатывании избирательных ящиков перед началом голосования. Уточнялось, что кроме лиц, указанных в союзном Законе, право общественного контроля предоставлялось представителям коллективов средних специальных и высших учебных заведений. Правда, наряду с этим устанавливалось право присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий при подсчете голосов представителям органов государственной власти. Такое положение нередко приводило к случаям давления на решения избирательных комиссий, нарушая тем самым принцип общественного контроля за выборами.

Заслуживает внимания практика повторного голосования, предусмотренная Законом о выборах народных депутатов РСФСР в том случае, если ни один из кандидатов в первом туре голосования не наберет абсолютного большинства голосов. Высказывались опасения, что система относительного большинства, предусмотренная при повторном голосовании, даст возможность пройти депутатам, имеющим незначительное большинство голосов. Эти опасения оказались напрасными: в результате повторного голосования, проводившегося 14, 17 и 18 марта 1990 г., избрано 906 народных депутатов РСФСР. Из них 529 кандидатов набрали свыше 50% голосов избирателей и 377 кандидатов меньше 50%.¹³

Характерной чертой выборов 1990 г. стала массовость повторного голосования. В первом туре 4 марта избрали только 11% депутатского корпуса¹⁴, что объяснялось большим числом кандидатов, претендующих на один мандат. Рассеивание голосов в таком случае неизбежно. На 1068 мандатов претендовали 6705 кандидатов. В 300 округах баллотировалось более 4 кандидатов, а в 24 - более 20. Законодательно закрепленный принцип конкуренции кандидатов привел к демократизации процесса выборов. Несмотря на это, консервативная часть партийного аппарата считала, что конкуренция кандидатов отнюдь не в пользу демократии, так как большое число кандидатов скорее сбивало с толку, чем предполагало действительный выбор.¹⁵ Понятно, что речь шла о ностальгии по "социалистической демократии”.

В то же время применялась мажоритарная система голосования в одномандатных округах с использованием в первом туре подсчета голосов по абсолютному большинству, а во втором - по относительному. Предусматривалось проведение повторных выборов. Они проводились если:

• по одномандатному избирательному округу баллотировалось не более двух кандидатов и ни один из них не был избран;

• выборы были признаны несостоявшимися или недействительными;

• повторное голосование не позволило определить избранного народного депутата.

Однако такая система показала, что в этом случае органы представительной власти формируются в течение нескольких месяцев, что сказывается на эффективности их деятельности.

В 1990 г. в первом туре голосования 4 марта избрано 120 народных депутатов РСФСР, при повторном голосовании 14-18 марта - 906, а 28 апреля - 6 мая еще 23 депутата. И так далее до 21 июня. В пяти территориальных округах повторные выборы, назначенные на 25 ноября 1990 г. не состоялись из-за абсентеизма избирателей.¹⁶

Анализ результатов повторных голосований убеждает, что победу, как правило на них одерживает кандидат - лидер первого тура голосования. Так, на повторных выборах 14-18 марта 1990 г. из 760 кандидатов в народные депутаты, баллотировавшихся в территориальных округах, в 76,5% случаев победил тот, кто был лидером в первом туре. В 146 национально-территориальных избирательных округах победу одержали 74% кандидатов-лидеров первого тура.

Возникшее противоречие между скрупулезным учетом воли избирателей путем применения практики повторных голосований, не представленной из-за этого в течение длительного времени воли большого числа избирателей в высшем представительном органе страны, свидетельствует в пользу проведения голосования в один тур с определением победителя путем относительного большинства голосов.

В прошлые годы механизм юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства в СССР практически бездействовал. Бюрократические сценарии, в соответствии с которыми проходили "выборы", не допускали возможности утечки информации о имевших место нарушениях, тем более, что субъектами правонарушений были, как правило, работники государственных органов. Информация о совершаемых ими нарушениях законности в ходе важнейшей политической кампании нанесла бы ощутимый ущерб и самой кампании, и ее организаторам. Поэтому вспышку негативных проявлений в ходе выборов в 1989-1990 гг. следует, по нашему мнению, связывать не с процессами демократизации избирательной практики, а с тем, что правонарушения перестали быть закрытыми для общества. Выборы народных депутатов СССР 1989 г. и ход избирательной кампании в РФ в 1990 г. дали импульс для нормативного урегулирования ответственности за нарушение избирательных правил. В законах РСФСР установлено, что лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным народным депутатом, вести предвыборную агитацию, а также члены избирательных комиссий, должностные лица государственных и общественных органов, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие иные нарушения законов о выборах, несут определенную административную или уголовную ответственность. К ответственности привлекаются так же лица, опубликовавшие или иным способом распространившие заведомо ложные сведения о кандидате в депутаты.¹⁷

В то же время в законодательстве практически отсутствовали меры ответственности государственных органов и за действия, ведущие к правонарушениям. Создавался дисбаланс механизмов ответственности граждан и общественных организаций, с одной стороны, государственных органов и должностных лиц - с другой. Это приводило к тому, что избирательное законодательство нередко становилось “игрушкой” в руках некоторых политических группировок. Например, при выдвижении кандидатов законодательно предусматривалась на предвыборном собрании возможность предлагать любую кандидатуру, в том числе и свою. Однако на практике факты "самовыдвижения" в силу устоявшихся нравственных и поведенческих стереотипов получали негативную общественную оценку. Имелись многочисленные случаи, когда граждане, предложившие для обсуждения свою кандидатуру, сталкивались с явным противодействием этой инициативе со стороны партийных органов, должностных лиц и даже трудовых коллективов. Многие нарушения законности в период выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты связаны не только с прямым или косвенным воспрепятствованием осуществлению пассивного избирательного права. Известны факты фальсификации протоколов собраний по выдвижению кандидатов в депутаты, несмотря на то, что эти протоколы, в отличие от избирательных бюллетеней, не являются по законодательству предметом, за подлог которого наступает уголовная ответственность.

В ходе избирательной кампании иногда предпринимались попытки материально заинтересовать избирателей. Не имея правовой оценки, они получили распространение в дальнейшем. Здесь уместно напомнить, что законодательство ряда зарубежных стран предусматривает весьма серьезные наказания за такие действия. Например, закон Италии о выборах в палату депутатов устанавливает, что "лицо, которое от своего имени или через третьих лиц, или через частные и государственные учреждения под каким бы то ни было предлогом передаст избирателю деньги, продукты питания, вещи или любые иные подарки в течение недели, предшествующей выборам, либо в день выборов, наказывается лишением свободы от трех до пяти лет и штрафом от 500 тысяч до 2 млн.лир".¹⁸

Существует противоречие между правовым иммунитетом кандидата в депутаты и возможностью нарушения им избирательного законодательства. Для его разрешения представляется целесообразным введение такой меры ответственности за правонарушения кандидата в сфере избирательного законодательства, как отмена решения избирательной комиссии о его регистрации.

Создание демократической правовой системы выборов в органы представительной власти определяется не только ее технико-юридическим состоянием, но и соответствием уровня политической культуры населения традициям и обычаям, характеру политических интересов, умению адекватно оценивать позиции и возможности борющихся социально-политических сил и отдельных кандидатов. Переход от привычных стереотипов электорального поведения, характерных для квазидемократической системы выборов в тоталитарном обществе, к поведению избирателей при демократических выборах как целерациональному, взвешенному и осмысленному не мог произойти сразу. Он содержит ряд этапов в электоральном поведении, социально-психологических установках избирателей, меняющихся с каждыми новыми выборами.

Среди факторов, влияющих на электоральное поведение (участие в выборах и голосование за определенного кандидата или социально-политическую силу) можно выделить следующие:

• социальный фон избирательной кампании;

• представления избирателей о функциях и задачах парламента и соответствия им состава депутатского корпуса;

• способность к оценке личностных и общественно-политических качеств кандидатов;

• умение оценивать программы отдельных кандидатов и различных социально-политических сил.

Выборы в Государственную Думу в декабре 1993 года: радикальное преобразование избирательной системы. Осенью 1993 г. Россия пережила один из самых драматических периодов в своей истории. Вооруженное противостояние между двумя ветвями власти в сентябре - октябре показало, насколько реальное положение дел в политических преобразованиях далеко от подлинной демократии. С одной стороны, представительный орган власти перестал отстаивать интересы избирателей, объединившись на основе антидемократического лозунга “Вся власть - Советам”, который по существу отвергает принцип разделения властей. С другой стороны, исполнительная власть в лице президента и правительства показала, что для нее не существует самоценности парламентской демократии. К этому противостоянию добавился субъективный фактор личной неприязни руководителей ВС и президента.

События осеннего противостояния уже достаточно подробно освещены, но их объективный анализ еще ждет своего независимого исследования. Для нас важно другое: чрезвычайно глубокие изменения избирательной системы Российской Федерации, вытекающие из логики дальнейшей демократизации ее политической системы, разработанные лучшими интеллектуальными силами России, были приняты в предельно нелегитимной форме указов президента в сентябре 1993 г., устанавливающих порядок образования новых представительных органов власти на федеральном уровне. Эта форма демократического реформирования политической системы авторитарными методами президента не могла не вызвать противодействие Верховного Совета. К сожалению, дальнейшее развитие демократии было внесено в Россию на броне танков, обстреливающих высший представительный орган власти на глазах у всей страны и всего мира. Проведение выборов на основе специальных положений, а не федеральных законов, делало их уязвимыми в точки зрения воздействия органов власти и снижало доверие к результатам выборов со стороны общественного мнения. И все-таки, как показала дальнейшая политическая практика, радикальные преобразования центральных органов представительной власти и избирательной системы России, происшедшие в конце 1993 г., позволили сделать важный шаг в направлении становления действительной демократии.

В соответствии с новой Конституцией в России был избран двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, представительный и законодательный орган. Если раньше система представительства (учитывающая федеральную специфику государства) строилась по принципу “Съезд - ВС”, то теперь - “верхняя палата - федеральное представительство” и “нижняя палата -территориальное и партийное представительство”. Верхняя палата - Совет Федерации - избиралась по мажоритарной системе в двухмандатных округах, образованных субъектах Федерации. Нижняя палата - Государственная Дума избиралась по смешанной системе представительства.

Главной отличительной чертой новой избирательной практики является то, что впервые в истории России выборы в высший орган власти - Государственную Думу - проводились по мажоритарно-пропорциональной (смешанной) системе. 50% из 450 депутатов нижней палаты избирались по 225 одномандатным округам, и 50% - по спискам различных партий и движений в едином общероссийском избирательном округе. Этот принцип учитывал и территориальное, и партийное представительство. Особенно важно, что новая избирательная система явилась мощным стимулом для развития многопартийности. Но если учесть, что после событий 3-4 октября 1993 г. на деятельность целого ряда партий были наложены запреты или ограничения, закрыт ряд печатных изданий, то очевидным стало изначальное неравенство в статусе и возможностях различных социально-политических сил страны. “Отпечатки” политической борьбы, кроме указанных выше и имеющих цель создать преимущества для пропрезидентских партий, неоднократно проявлялись в избирательном законодательстве переходного периода. Кроме того, для Госдумы первого созыва (или пятого по общероссийскому исчислению) допускались элементы не просто совмещения, а слияния законодательной и исполнительной власти: депутаты могли стать или оставаться членами Правительства РФ.

Новое избирательное законодательство предусматривало принципиально иной порядок выдвижения и регистрации кандидатов. Право выдвижения кандидатов в обе палаты парламента представлялось избирательным объединениям и блокам, а также группам граждан. При этом впервые в России использована петиционная система выдвижения кандидатов: для регистрации кандидаты должны были собрать в свою поддержку по одномандатным и двухмандатным округам не менее 1% подписей от числа избирателей в округе.

Общероссийские избирательные объединения, партии и движения выдвигали списки кандидатов по федеральному округу. При этом в поддержку списка кандидатов необходимо собрать и представить в Центризбирком не менее 100 тысяч подписей. Эта, вроде бы гибкая, демократичная система выдвижения привела к двум существенным недостаткам. Во-первых, избиратели не знали многих включенных в списки представителей, которые впоследствии могли представлять их интересы в нижней палате парламента. Во-вторых, избирательные списки включали в основном представителей центральных органов партий. Таким образом почти половину нижней палаты составили представители г.Москвы.

Положительным качеством новой системы выдвижения явилось усиление значимости политических партий и движений в процессе формирования высшего представительного и законодательного органа России. О своем желании выдвинуть списки в депутаты Госдумы по общефедеральному округу первоначально заявили 35 социально-политических группировок. На регистрацию в Центризбирком представили списки 21 объединение, и только 13 из них были зарегистрированы, поскольку остальные не смогли набрать необходимого количества подписей.

Система выдвижения кандидатов по одномандатным мажоритарным округам имела еще одну существенную особенность. Кандидат, включенный в партийный список, мог быть выдвинут по любому мажоритарному округу, если объединение зарегистрировано в ЦИК. Другими словами, кандидаты от политических партий имели значительные преимущества перед независимыми кандидатами. С точки зрения формирования политической структуры, основанной на многопартийности, эта система имела безусловные преимущества. Но абстрактная многопартийность, когда партии создаются не для представительства интересов определенных социальных групп, а по другим основаниям (амбициями лидера, стремлением к власти любым путем и т.д.) приводила к тому, что партии не выполняли своих общественных функций. Поэтому говорить о том, что существующая многопартийность могла отражать большинство социальных интересов и их оттенков, нельзя. Возникло противоречие между низкими представительскими возможностями политических партий и высокой значимостью, которую получили партии при выборах и при организации и проведении парламентской деятельности.¹⁹

Примат федеральных законотворческих функций над представительскими получил “теоретическое обоснование” спикера Госдумы И.Рыбкина: ”Достичь результативности в деятельности Думы можно лишь поднявшись над партийными и иными частными привязанностями. Следует руководствоваться интересами не отдельных социальных групп, а интересами государственной целесообразности, всего общества”.²⁰ Нельзя не отметить, исходящее от нерядового российского депутата авторитарное по своей сути понимание тождества интересов общества и государственной целесообразности.

На сегодняшнем этапе интересам России, пожалуй, в наибольшей степени отвечала бы модифицированная мажоритарная система с выдвижением кандидатов от партий и движений в маломандатных округах. Такая система дала бы через 2-3 тура выборов трех-пяти фракционный парламент.²¹ Но и смешанная система выборов в итоге может привести к тому же результату, но с гораздо меньшими проблемами для партий, а следовательно, партии не будут способны иметь устойчивую связь со своей социальной базой. Поэтому неоднократные попытки изменить избирательное законодательство в сторону увеличения квоты одномандатных округов с 225 до 300 не увенчались успехом. Это свидетельствует о корпоративности интересов действующих депутатов избранных по партийным спискам. Избранный по определенным правилам парламент не сможет их изменить столь радикально.

Голосование 12 декабря 1993 г. для российского избирателя было сложными, поскольку ему предстояло выбрать:

• депутатов в Совет Федерации по двухмандатному избирательному округу;

• депутата в Госдуму по мажоритарному округу;

• депутатов в Госдуму по общефедеральному партийному списку;

• проголосовать “за” или “против” вынесенной на общероссийский референдум Конституции РФ;

• в ряде субъектов Российской Федерации избрать представительные и законодательные органы власти.

Очевидны и сложности, которые стояли перед организаторами выборов, кандидатами и избирателями, привыкшим к мажоритарной системе, в связи с “многоступенчатыми” выборами 1993 г., по новой избирательной системе. Однако, при всех издержках следует сказать, что лучше плохие выборы, чем хорошая диктатура. Учитывая то, что после осенних событий 1993 г. вполне мог осуществиться авторитарный политический сценарий, самоценность проведенных выборов, бесспорно, значительна.

Итоги выборов подводились отдельно по мажоритарным округам путем относительного вотирования и по общефедеральному округу, где количество депутатов определялось пропорционально количеству голосов избирателей, полученных партиями. При этом голоса распределялись между партиями, получившими более 5% голосов. Эта система ограничивала партийное представительство значительной части избирателей:

• кандидат, проигравший в одномандатном округе, а соответственно, не получивший доверия избирателей, мог стать депутатом Госдумы по партийному списку;

• партии, не прошедшие 5% барьер, не получали своих представительств в парламенте, а голоса избирателей, поданные за них, отдавались совершенно другим социально-политическим силам. Представляется, что более демократичной может быть такая схема перераспределения голосов, при которой проигравшие партии будут сами решать, кому отдать голоса, счет которым идет на миллионы.²²

Отметим еще некоторые проблемы, которые высветила практика выборов в Госдуму 1993 г. В воинских частях создавались самостоятельные избирательные участки из расчета 20 избирателей на участок. Военнослужащие срочной службы, постоянно проживающие в совсем других регионах, должны были голосовать за кандидатов от округа, на территории которого находится их воинская часть. Думается, что военнослужащие срочной службы как граждане, занимающие особое положение, должны иметь право голосовать только в рамках общефедерального округа.

В выборах депутатов Госдумы принимали участие российские граждане, пребывающие на территории иностранных государств. Зарубежные избирательные участки приписывались к тем или иным избирательным округам на территории России. Это не только нарушало всякую логику территориального представительства, но и создавало льготные условия для некоторых кандидатов. Так, например, к Орехово-Зуевскому округу Московской области, по которому был избран бывший руководитель аппарата правительства В.Квасов, приписаны голоса военнослужащих Черноморского флота.²³ По нашему мнению, для разрешения такой проблемы необходимо создать единый округ граждан России, проживающих за рубежом. В данном случае избранный депутат сможет знать и представлять специфические интересы этих групп избирателей.

Выборы в Государственную Думу в декабре 1995 года и их влияние на развитие политических процессов в России. К особенностям выборов в Госдуму в 1995 г. можно отнести:

• это первые выборы после определенного конституцией переходного политического периода;

• они проводились в соответствии с Федеральным Законом, а не Положением, как это было в 1993 г.;

• это выборы в рамках стабильной смешанной системы (опробованной на предыдущих выборах).

Законодательство о выборах в Государственную Думу должно было учесть позитивный и негативный опыт “выборов-93” и одновременно обеспечить эволюцию политической системы в рамках стабильных принципов.

В Законе о выборах в Госдуму остались положения, сохраняющие преимущества избирательных объединений. На практике это привело к увеличению числа соискателей депутатских мандатов от партий по сравнению с предыдущими выборами:

Выборы в Госдуму	заявили об участии в выборах	собрали подписи	зарегистрированы ЦИК	преодолели 5% барьер
1993 год	35	21	13	8
1995 год	69	41	41	4

Партии и объединения гораздо легче прошли регистрацию в ЦИК. Если в 1993 г. основные причины нерегистрации заключались в недостатке подписей, то в 1995 г. причиной конфликтов между ЦИК и рядом избирательных объединений (Яблоко, Демроссия, Держава) явились изменения в численности избирательных списков, происшедшие в ходе избирательной кампании. Эти проблемы были решены Верховным Судом в пользу избирательных объединений. Несмотря на то, что количество партий, заявивших о своем участии в выборах возросло вдвое, преодолеть 5% барьер смогли только 4. Почему же многочисленные партии, с родственной политической идеологией не пожелали объединить свои усилия? Одна из причин кроется в своеобразном менталитете партийных лидеров нового поколения и их повышенной амбициозности. Кроме того, лидеры многочисленных микропартий прекрасно понимают, что преодолеть 5% барьер они не смогут, но партийный список дает слишком уж значительные преимущества по сравнению с одиночной борьбой в одномандатном округе: бесплатный эфир на радио и телевидении, финансовые вливания от ЦИК и более широкий круг помощников. Лидер сам выдвигается по одномандатному округу, ибо подписи идут в копилку (или из копилки - сообщающиеся сосуды) партии. Партия работает на лидера. Она используется как команда, как группа поддержки, но не как партия в общепринятом смысле слова. Надо ли ей с кем либо объединяться? Скорее всего, нет. Лидер, используя ресурсы “партии”, побеждает в одномандатном округе (Лебедь, Федоровы, Лысенко, Хакамада, Лахова, Боровой и др.). И еще четыре года партия уже не нужна. Таким образом, на самом деле “дикая” многопартийность - удачный тактический избирательный ход для целой группы российских политиков. Действующая и сегодня избирательная система позволяет 4-6 партиям-лидерам, во-первых, представлять большинство социальных интересов населения, а, во-вторых, осуществить переход к структурированию социально-политических сил, без которого немыслимо стабильное демократическое развитие России. Это, кстати, делает очевидным искусственность аргументов лидеров “микропартий” о необходимости снижения 5% барьера, или о переносе сроков выборов. Становится ясно, что происходит использование подобных аргументов в качестве элементов предвыборной борьбы, как стремление хоть чем-нибудь напомнить избирателям о себе.²⁴

Выборный механизм сам приведет “дикую” многопартийность к многопартийности цивилизованной, т.е. к подлинному политическому плюрализму. Это означает, что многочисленные микропартии, возникшие как инструмент проталкивания лидера и не выражающие интересы избирателей, в скором времени либо сами тихо прекратят свое существование, либо будут поглощены более крупными партиями.

Не снята и проблема территориального представительства. Новое избирательное законодательство несколько изменило ситуацию в обеспечении принципа равенства, но сложности остались. Вместе с Законом о выборах в Госдуму были сделаны уточнения по поводу отнесения избирательных участков, образованных за пределами РФ, одномандатным округам. При этом устанавливалось, во-первых, что число избирателей в округе, к которому отнесены эти участки, должно быть меньше единой нормы представительства. Во-вторых, добавка за счет “приписанных” избирательных участков не должна превышать 10% от числа избирателей округа. Была даже утверждена схема приписки российских граждан, проживающих за рубежом к трем округам Ленинградской области, к пяти - Московской области и шести округам Москвы.

Очевидно, что данные поправки носят формальный характер и не способствуют созданию нормальной системы представительства. Могут ли, например, депутаты избранные от Московской области полноценно представлять интересы российских граждан, проживающих в 11 бывших республиках СССР или, скажем, в ФРГ? Конечно нет.

Гораздо логичнее, учитывая геополитическую ситуацию, сложившуюся после распада СССР, и особое положение российских граждан в бывших союзных республиках, объединить избирательные участки в округа, привязав их к бывшим республикам с правом выдвижения своих кандидатов. При этом депутаты будут представлять в парламенте специфические интересы соотечественников, проживающих в ближнем зарубежье. Для российских граждан, находящихся длительное время в странах дальнего зарубежья, надо дать возможность выбора избирательного округа в России по своему усмотрению, либо организовать отдельный округ с правом избрания своего депутата Госдумы.

В действующем законодательстве предусмотрено право голосования избирателям, находящимся на отдыхе и лечении, за кандидатов по одномандатным округам. Не исключено, что кандидат может получить большинство голосов благодаря не местным жителям, а приезжим, тем более, что достаточно 25% проголосовавших и относительного большинства голосов. Та же проблема представительства существует и при участии в выборах военнослужащих. В соответствии с новым законодательством военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, но это не снимает проблемы представительства. Во-первых, потому что срок срочной службы гораздо меньше срока депутатских полномочий, а основные проблемы избирателей-солдат зависят не от депутата по месту их службы, а от депутата по месту призыва. Во-вторых, профессиональные военные могут в любое время быть переведены на другую территорию.

Заслуживает внимания проблема выдвижения и регистрации кандидатов. Законом о выборах в Государственную Думу изменены некоторые правила выдвижения партийных списков. Ряд из них носят непринципиальный характер, уточняя лишь технические детали избирательной системы, например, увеличение числа подписей в поддержку со 100 до 200 тыс. человек, порядок объединения партий в блок, порядок сбора подписей и т.д.

Наряду с ними использованы некоторые изменения, призванные принципиально улучшить характер избирательной практики. Так, если на выборах 1993 г. можно было иметь единый список кандидатов и вообще не разбивать его на региональные группы, что приводило к абсолютному превалированию в партийных списках московских политиков, оказавшихся в большинстве в Госдуме, то в 1995 г. установили, что партийный список должен быть разделен на центральную часть и региональные составляющие. Центральная часть могла состоять не более, чем из 12 кандидатов. Одновременно ужесточили требования к сбору подписей в поддержку списков. Если в 1993 г. в одном субъекте Федерации разрешалось собрать не более 15% подписей, то в 1995 г. - не более 7%. Кроме того, распределение мест в парламенте для партий прошедших 5% барьер предусматривалось проводить с учетом результатов выборов в регионах. Эта система мер преследовала следующую цель: приблизить партии и движения к регионам (их населению и всевозможным проблемам), поскольку предполагалось, что в партийных списках будут в основном представлены кандидаты из периферии. И тем самым можно будет компенсировать значительные преимущества, которые давала партиям смешанная система с распределением 225/225. Но слабым местом оставалось то, что местожительство кандидатов на выборах в Госдуму не имеет значения, выдвигаться можно где угодно, поэтому в региональных группах снова оказалось немало жителей столицы.

Другим принципиальным изменением явилась возможность передачи подписей, собранных в поддержку кандидата от партии в одномандатном округе в общепартийный список. Если в 1993 г. сбор подписей за партийные списки давал возможность “десантирования” партийным кандидатам в одномандатные округа, то в 1995 г. ситуация изменилась на противоположную: партийные кандидаты, собравшие подписи в одномандатных округах и зарегистрированные в окружных избирательных комиссиях, приносили этими подписями “прибавку” в партийный список. К положительным аспектам такой схемы относится равенство партийных и независимых кандидатов, и тем и другим надо собирать подписи в свою поддержку в одномандатных округах. К отрицательным - неравенство в сроках начала избирательной борьбы. Дело в том, что в 1995 г. выдвижение федеральных партийных списков и списков по округам было возможно до 26 июля, а начало сбора подписей - со дня выдачи заверенных ЦИКом списков. Инициативные группы, выдвинувшие своих кандидатов должны были дождаться опубликования списка одномандатных округов, уведомить после этого о своих намерениях окружные избирательные комиссии, а затем уже начинать сбор подписей. Этот срок наступил с 31 августа. Но такое неравенство скорее можно отнести к техническим погрешностям законодательства. В целом курс на представительство депутатов в парламенте преимущественно через партийное представительство, позволяющее сделать реальный шаг к многопартийности, был выдержан. Правда, незначительное влияние большинства партий и их малочисленность давали моральное преимущество независимым кандидатам, хотя для нормального структурирования политической системы объективно необходима многопартийность.

Анализируя новую избирательную схему в соответствии с Законом о выборах в Госдуму, можно прийти к выводу о целесообразности произвести окончательное размежевание пропорциональной и мажоритарной системы. т.е. сбор подписей за партийные списки должен идти независимо от сбора подписей по округам. Это избавит организаторов выборов применять различные технологические приемы партийного “переливания” подписей и кандидатов, поставит всех кандидатов в равные временные условия, избавит лидеров микропартий от использования партийных преимуществ при баллотировании в округах.

Опыт выборов депутатов Госдумы 1993 и 1995 гг. показал, что выбранная смешанная модель избирательной системы в основном удовлетворяет социально-политическим условиям современной России. Вместе с тем, представляется, что внесение ряда изменений могло бы значительно улучшить избирательную систему не изменяя ее принципиально.

Во-первых, сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе представительства до 33-25%, могло бы способствовать развитию многопартийности, но не путем создания микропартий, а посредством сосредоточения их деятельности в округах. Влияние партийных фракций в Думе, в том числе при формировании руководящих органов, достигалось бы за счет решений компетентных депутатов, избранных в округах, а не включенных аппаратно-бюрократическим методом в партийные списки.

Во-вторых, введение двухтурового голосования по мажоритарным округам подтолкнуло бы социально-политические силы близкой ориентации к консолидации и усилению эффекта “негативного голосования” во втором туре против одиозных кандидатов (типа Мавроди).

В-третьих, модификация пропорциональной системы, при которой существовал бы не один избирательный округ в стране, а несколько (10-20) с распределением мандатов в пределах каждого округа. Это привело бы к следующим положительным сдвигам:

• стимулированию деятельности партий, поскольку они должны были бы работать не только в округах, но и создавать национальные структуры;

• учитывалась бы специфика регионов, уменьшилось бы отчуждение депутатов от избирателей;

• голосование происходило бы не за абстрактные избирательные списки, а за конкретных людей.

Проблемы формирования Совета Федерации России. Совет Федерации РФ (верхняя палата Федерального Собрания) - государственный орган, призванный выражать и отстаивать на федеральном уровне интересы субъектов РФ. В отличие от Госдумы, осуществляющей прямое представительство граждан, СФ выражает их интересы опосредованно через своих представителей в законодательных и исполнительных органах власти регионов.

Необходимость палаты, представляющей интересы субъектов РФ в федеральном собрании, не вызывает сомнений, об этом свидетельствует и мировой опыт (сенат США, бундесрат ФРГ). Проблема заключается в нахождении оптимального способа формирования СФ в России сегодня, в период перехода от авторитаризма к демократии и слабости ряда структур власти. Кроме того, она усугублялась несколькими обстоятельствами:

• нечетким указанием в конституции способа формирования СФ;

• новизной для России этого государственного института;

• прецедентом избрания первого состава СФ в декабре 1993 г. ;

• субъективным фактором - особой ролью в деятельности СФ спикера и его заместителей.

Для специалистов-правоведов проблема формирования СФ, заключается прежде всего в решении дилеммы: выбирать членов СФ или назначать, поскольку приведенный в конституции термин “формирование” может подразумевать и то и другое. Каждый из способов “формирования” предусматривал различные варианты, которые можно было бы свести к следующим альтернативам:

• выборы из кандидатур региональных органов власти, представляемых главой администрации и собранием представителей (в том числе и главы и председателя собрания);

• выборы из любых лиц, выдвигаемых инициативными группами и набравшими необходимое число подписей (как СФ избран в 1993г.);

• формирование по должности из руководителей двух ветвей власти;

• формирование из представителей двух ветвей власти.

Формальная возможность любого из этих подходов связана с внутренними противоречиями Российской Конституции. Например, оказался возможен и такой причудливый вариант, который предложил для рассмотрения руководителям субъектов Федерации бывший спикер верхней палаты В.Шумейко. Не вдаваясь в процедурные детали формирования СФ, проект отдает их на откуп субъектам Федерации: "Субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок и процедуры определения своих представителей в качестве членов СФ".²⁵ В его проекте продлеваются полномочия сегодняшних членов СФ на неопределенный срок, а также "в целях согласования интересов СФ в целом, и ее субъектов, в состав СФ входят два представителя от Президента РФ, которые определяются решением Президента РФ" и "лиц, состоявших в должности Президента России (Президента бывшего СССР). Бывший Президент РФ является членом СФ пожизненно".²⁶ Очевидна конъюнктурность предложенного законопроекта, эклектическая попытка выразить интересы как избранных членов СФ, не являющихся руководителями субъектов Федерации, региональных элит, спикера и его заместителей, а также Президента РФ.²⁷

Оказались возможны и более рациональные подходы. Бывший вице-спикер Госдумы М.Митюков также выступил с законодательной инициативой на ту же тему. В его проекте предполагалось, что сенаторы не избираются, а ими становятся автоматически председатель представительного органа субъекта Федерации и глава администрации соответствующего субъекта. На наш взгляд, возражение, что это чисто номенклатурный принцип формирования и что палату составят никем не избранные люди не состоятельно: все председатели Собраний представителей избраны населением субъектов Федерации, как и президенты республик и часть губернаторов. Поэтому такой способ формирования СФ соответствует нормам международного права.²⁸

Комитетами по законодательству обеих палат предложен проект закона, предусматривающий выдвижение кандидатов органами власти в количестве двух кандидатов от каждого органа, которые в дальнейшем избираются населением субъекта Федерации.²⁹

Для политологического анализа важна не только и не столько вытекающая из текста конституции форма создания этого органа власти, сколько способ создания органа власти как представительного. Поэтому спор юристов и законодателей, пытающихся определить модель формирования СФ, исходя только из одного критерия - "наибольшая чистота" в непротиворечии конституции³⁰, неприемлем, поскольку зависит от субъективных политических пристрастий.³¹

Какими объективными критериями целесообразно руководствоваться при формировании СФ? На наш взгляд, ими могли бы быть:

• принцип представительства - члены СФ представляют своих граждан, избираются ими;

• члены СФ - компетентные лица, способные выражать и отстаивать интересы избирателей в регионах;

• члены СФ, выражая интересы своих регионов, должны выражать интересы Федерации в целом;

• при формировании СФ учитывается переходный характер современной российской политической системы, российские исторические традиции;

• формирование СФ не должно противоречить международному праву и российской Конституции.

Выборы - высшее непосредственное выражение власти народа, где - высшее - не означает абсолютное и единственное. В государстве, стремящимся к демократизму, часть органов власти не должна и не может избираться населением, например, Правительство, Конституционный и Верховный Суд и другие органы власти, не являющиеся представительными. Но СФ по Конституции - является представительным органом власти, т.е. в соответствии с демократической практикой должен быть избираемым.

Нам трудно согласиться с выводом юриста-государствоведа В.Васильева, что СФ - второстепенная "квазипалата", которая "как бы состоит при другой палате - Государственной Думе", поскольку " не принимает законы, а лишь участвует в законотворческом процессе".³² На наш взгляд, автор подменяет понятия представительный и законодательный орган власти. СФ как орган власти, представляющий регионы, фактически играет важную роль и в законотворческом процессе, принимая или отклоняя тот или иной закон, кроме того он выполняет ряд чрезвычайно важных государственных функций (ст.102 Конституции РФ). Отсюда неправомерен и вывод о необходимости кооптационного принципа формирования СФ. Для того, чтобы СФ был действительно представительным органом власти, он должен быть выборным. Но не таким образом, как в 1993 г., когда СФ избирался в чрезвычайных условиях и в отсутствии законодательства.

СФ будет представительным органом в том случае, если все его члены будут первично избраны. Поэтому послепереходное состояние СФ должно быть такое: он формируется по должности из первично избранных губернаторов и председателей Собраний представителей краев, областей, округов, президентов республик (как глав исполнительной власти или председателей правительств республик). Для того чтобы осуществить переход к этому состоянию, надо осуществить главное - полный переход на выборность губернаторов.

Единожды сформированная таким образом верхняя палата российского парламента будет обладать следующими качествами:

• внутренней ротацией, связанной с переизбранием губернаторов и председателей Собраний представителей;

• выборностью, поскольку все ее представители первично избирались населением;

• сменяемостью, связанной с переизбранием руководителей ветвей власти в регионах. Срок действия не определен и может быть прерван только в связи с изменением конституции.

Запущенный таким образом механизм формирования и функционирования верхней палаты парламента придаст этому процессу характер саморазвития и саморегуляции, что позволит в дальнейшем полностью исключить назначаемость и субъективизм в формировании СФ.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о руководящих органах СФ. Сегодня спикер верхней палаты не только председательствует на заседаниях, но и представляет ее (в Совете безопасности, в зарубежных контактах и т.д.). Настоящая роль спикера как представителя СФ, как руководителя аппарата СФ неизбежно ставит его над СФ. Представляется целесообразным сократить внешние представительские функции спикера регламентом СФ и назначать подотчетного СФ руководителя аппарата. Это позволит безболезненно решить вопрос о судьбе спикера и его заместителей, ими должны в порядке очередности становиться все члены СФ. Кроме того, следует учесть, что верхняя палата парламента является органом, вбирающим в себя региональные элиты, структуры, из которых в первую очередь должны рекрутироваться руководящие кадры органов исполнительной власти. Поэтому рассуждения о том, что эффективно работающие сегодня руководители СФ завтра останутся без работы, необоснованны.

Предлагаемые принципы формирования СФ согласуются с мировой практикой и традициями формирования двухпалатных парламентов федеративных государств. Так, в Канаде сенаторы не избираются, а назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. В Аргентине сенат формируется путем выборов законодательными органами провинций - по два сенатора от каждой провинции. В Бельгии половина сенаторов избирается непосредственно населением, часть - провинциальными законодательными органами в пропорции один сенатор на 200 тыс. жителей, но не менее трех сенаторов от провинции, еще одна часть сенаторов в количестве, равном половине числа сенаторов, избираемых советами провинций, назначается самим сенатом. В Австрии члены верхней палаты избираются ландтагами земель на основе принципа пропорционального представительства. В некоторых странах - США, Мексике, Австралии - верхние палаты парламента, как и нижние избираются по определенной квоте непосредственно избирателями в субъектах федерации. Это говорит о различиях в исторических традициях, условиях политической жизни в иных странах. Предложенная схема формирования верхней палаты парламента, на наш взгляд, в наибольшей степени соответствует условиям современной России и не противоречит международным правовым нормам.

Несмотря на то, что большинство объективных критериев были учтены в федеральном законе о формировании СФ, принятом в конце 1995 г., некоторые проблемы остались. Их решение, с нашей точки зрения, позволит совершенствовать работу СФ как представительного органа власти.

Во-первых, члены СФ - руководители исполнительной власти регионов находятся в неравном положении: часть из них избрана населением субъектов Федерации, а часть назначена Президентом. Из назначенцев лишь некоторые прошли проверку выборами в СФ в 1993 г. Это неравенство следует отнести к издержкам переходного периода, которое будет преодолено после проведения выборов всех глав исполнительной власти субъектов Федерации. Периодичность выборов обеспечит автоматическую ротацию членов СФ.

Во-вторых, для всех членов СФ физически чрезвычайно сложно совмещать работу в субъектах Федерации и в СФ. Кроме того, не предусматривается замена отсутствующих в силу уважительных причин одного (или двух) представителей региона, что ведет к возможной дискриминации субъекта РФ. Для решения этой проблемы представляется целесообразным в перспективе производить выборы глав исполнительной и законодательной власти в паре с первыми заместителями (вице-президентами, вице-губернаторами, вице-спикерами и т.д.), которые при необходимости могли бы безболезненно заменять “первых лиц”. Возможность участия в СФ вице-губернаторов и первых заместителей председателя Собрания представителей позволит:

• сохранить принцип представительства;

• обеспечить достаточный уровень компетенции;

• "разгрузить" при необходимости первых руководителей регионов.

В-третьих, остается проблема статуса и деятельности спикера СФ. Если действовавший ранее порядок “освобожденного” спикера и его заместителей заменен на “совместительский” порядок, то функции спикера практически не изменились: это и руководство аппаратом СФ, и представительство СФ в других ветвях власти и в других государствах, это и огромная черновая работа по подготовке заседаний СФ. Очевидно, что эти функции чрезвычайно сложно совместить с работой в субъекте Федерации. Учитывая высокий уровень компетенции всех членов СФ, обязанности спикера поочередно может исполнять любой член СФ. Поэтому в качестве модели формирования руководящих органов СФ, можно предложить следующее: один раз в два года избирать Президиум СФ в количестве 4 человек, один раз в полгода производить замену спикера из числа членов Президиума.