Глава 2. Выборы в органы власти как способ формирования отношений политического представительства
Выборность как принцип демократии. Выборы органов государственной власти - естественный процесс политической жизни демократических стран. Либерально-демократическая традиция, прочно установившаяся в государствах Западной Европы и Северной Америки, неумолимо распространяется на другие континенты, регионы планеты. Но этот процесс не так прост, как может показаться на первый взгляд. Многие государства уже пережили, а некоторые лишь сейчас переживают сложный и полный драматизма переход от тоталитарной и авторитарной к демократической модели формирования политической системы общества (что вполне относится и к России). Правда, логика общественного развития свидетельствует: чтобы не оказаться в хвосте современной цивилизации, надо не слепо копировать чужой опыт, важно его разумно использовать с учетом новых конкретно-исторических условий, национальных традиций и мироощущения. Объективный процесс демократизации всех общественных отношений нельзя остановить, его можно только временно затормозить, но это негативно отразится на социальном прогрессе.
Выборный процесс, составляющий сердцевину демократического политического процесса, складывался исторически, постепенно и явился закономерным результатом долгого и противоречивого процесса поиска лучшей модели формирования и функционирования демократии, правового государства. И хотя с точки зрения здравого смысла люди всегда были заинтересованы в том, чтобы ими руководили их лучшие представители, как правило, это оставалось недостижимой мечтой. Почему так получалось? Только ли отсутствие четкого механизма выборов было тому виной?
История показывает, несмотря на то, что выборы как элемент создания системы представительства возникли еще в догосударственную эпоху, в течение длительного времени их роль была довольно ограничена, чаще всего путь к руководящим должностям требовал лицемерия, жестокости, обмана, узурпации даже ограниченных прав населения и общественных институтов.
С развитием человеческой цивилизации менялось и понятие о лучших представителях. В родовой общине "лучшим" считался самый сильный, выносливый, опытный. При выборах монарха аристократами - "лучший" - это наиболее влиятельный, родовитый, богатый. Демократическое общество выдвинуло свои критерии: "лучшие" - не значит самые богатые, самые родовитые, самые ловкие и пронырливые или самые старшие по возрасту. Лучшие - это патриоты, люди, государственно мыслящие и политически опытные, ответственные, умные, волевые, способные организаторы, компетентные профессионалы.
И все-таки история показала, что выборы хотя и не всегда совершенный, но весьма эффективный механизм “естественного" отбора политических лидеров, готовых представлять интересы различных слоев общества и управлять им. Демократические выборы - это не худшее решение проблемы средств и методов достижения политической власти, так как они основаны на гласности, публичности и других принципах гражданского общества. Почему такие выборы позволяют привести к политической власти наиболее способных представителей общества? Конечно, выборы не могут освободить общество полностью от политиканства, поскольку это лишь механизм, работу которого обеспечивают люди с определенным уровнем нравственности и политической культуры. Однако в любом случае общество заинтересовано в том, чтобы "путь наверх" был открыт всем желающим посвятить себя общественным делам, чтобы соревнование претендентов было честным и открытым.
В странах с установившимися демократическими традициями выборы представляют собой центральное звено общественного устройства, основной принцип которого весьма прост: политические деятели получают право на власть путем всеобщих выборов при выдвижении нескольких кандидатур.1 Этот принцип коренным образом меняет характер отношений представительства в обществе: политическая власть подчиняется требованиям населения, а путь к власти становится ареной конкурентной борьбы, заставляющей кандидатов стремиться к идеалу безупречности. Не случайно демократические выборы считаются важнейшим показателем политического развития и цивилизованности народа. Они стали обязательными не только для отбора кандидатов в представительные органы власти, но все более распространяются на отбор руководителей исполнительных органов власти.
Демократическая система показала себя наиболее эффективной в обеспечении организации общества, в котором уважают законы, свободы и права человека.
Сегодня на земле, вероятно, уже нет таких стран, в которых бы не проводились выборы в органы политической власти. Однако далеко не каждые можно отнести к демократическим. Существуют определенные качественные признаки, позволяющие отличить демократические выборы от недемократических. Для этого выделим типы выборов в зависимости от характера взаимодействия государства и гражданского общества.
Так, первый тип выборов, при которых гражданское общество подчинено государству, характерны для различных авторитарных режимов. Все основные решения о составе депутатов, о содержании предвыборных программ принимаются заранее политическим руководством страны, хунтой, олигархией, монопольной партией. Кандидаты, как правило, анонимны, так как избиратели не знают ни их самих, ни их программ. Они выступают не как представители избирателей, а как представители правящих партийно-государственных структур.
Несмотря на то, что в онтологическом смысле выборы - это возможность свободно выбирать между несколькими, по крайней мере двумя кандидатами или партиями, в политической практике понятия “выборов”, “избирательной системы”, “представительной власти” используется и там, где выборы невозможны, там, где гражданское общество находится в подчинении государства.
Примером функционирования избирательной системы в условиях авторитарного государства может служить советская практика, существовавшая в течение нескольких десятилетий. В условиях всеобъемлющего планирования и контроля, абсолютной власти государственной монопартии практически не оставалось места для индивидуальной гражданской свободы. Вполне естественно, что под особым партийным контролем проводилась работа по формированию органов представительной советской власти всех уровней. В стране действовала по существу система партийно-аппаратного назначения депутатов с последующим ритуалом их всенародного “избрания”. Для соблюдения видимости легитимности производилась процедура "выдвижения", осуществлявшаяся собраниями трудовых коллективов, легко управляемых партийным аппаратном. Так же регулировалось и выдвижение кандидатов от общественных организаций. Потому реальное право избирательной инициативы, а соответственно и выбора кандидатов находилось в руках партийной бюрократии.2 Тоталитарная политическая система за идеологическими прикрытиями прячет свое действительное содержание и претендует на выражение народной воли как воплощение демократии высшего типа. Она использует так называемые безальтернативные формы демократии, что создает видимость всенародной поддержки, но не позволяет оказывать реальное влияние на процесс принятия решения. Словом, происходило обычное назначение кандидатов, выбранных партийно-бюрократическим аппаратом, оформленное для видимости легитимности на заключительном этапе, процедурой голосования с абсолютно предопределенным исходом.
Высокая активность голосующих достигалась целым комплексом мер идеологического, организационного, психологического и материального воздействия на избирателей и организаторов избирательного процесса. Идеологическое воздействие заключалось в том, что населению через мощную систему партийной пропаганды активно внушалась мысль, будто посредством голосования происходит формирование народных органов власти, что выборы - это торжество социалистической демократии. Полная идеологизация всей общественной жизни, исключительное право на информацию, контроль за СМИ создавали условия для партийной монополии на истину, для воспитания у населения слепой веры в демократизм существующей избирательной системы.
Партийно-государственные структуры формировали организационные основы выборов: избирательные участки, агитпункты, атрибуты голосования. К этой работе привлекалась значительная часть политически активного населения. Существовал жесткий контроль со стороны органов внутренних дел за списками "избирателей", которые уточнялись путем личной встречи с жителями. Была налажена широкая система оповещения населения о времени и месте выборов.
Осуществление такой практики стало типичным для авторитарных политических режимов - государств бывшего "социалистического лагеря", Пакистана, Индонезии, Филиппин и ряда стран с тоталитарными и авторитарными режимами власти. В них выборы представляют квазидемократическую декорацию, скрывающую действительный механизм формирования правящих элит. Авторитарный режим, будучи не склонный делиться реальной властью, может, прибегая к обещаниям демократических перемен, намеренно скомпрометировать движение за демократические выборы, выявить полулегальную демократическую оппозицию, чтобы впоследствии расправиться с ней. Невелика роль выборов и в тех странах, где весь их механизм подчинен силе патриархальной традиции, которая определяет и способ голосования и выбор кандидатов. В этих условиях выборы являются лишь формой общинных и клановых механизмов мобилизации социальной активности населения.
Второй тип выборов - при неустойчивом равенстве сил государства и гражданского общества - часто встречается в странах, где демократические режимы еще не имеют глубоких корней, а демократические устремления лидеров государства наталкиваются на мощное противодействие антидемократических сил. Здесь избранные народом представительные органы власти нередко прекращают свое существование в результате насильственных действий. Например, в странах Латинской Америки за последние полтора столетия произведено более 500 государственных переворотов.3 Неустойчивое переходное состояние переживают сегодня большинство независимых государств, образовавшихся в постсоветском пространстве, и некоторые страны из бывшего "социалистического лагеря", проходящие путь от авторитаризма к демократии.
Анализ опыта мирной демократизации авторитарных режимов в южноевропейском и латиноамериканском регионах показывает, что наиболее вероятный способ успеха заложен в "серии мелких реформ" и в готовности оппозиции смириться на первых порах с ограниченным полем действия, предоставляемой ей авторитарной системой в начальной фазе процесса.4 Его преимущества заключаются в том, что конкурирующие силы получают время, чтобы привыкнуть к атмосфере демократических выборов, а оппозиционные партии и политики - возможность обрести собственное политическое лицо, почувствовать вкус конкуренции и управленческой работы на местном уровне. В то же время авторитарные режимы, как только они признают демократию наиболее легитимной формой правления и конечным результатом планируемой политической эволюции, сразу же подрывают базу своей легитимизации. Таким образом переход общества от авторитаризма к демократизму связан с решением политической дилеммы: постепенность перехода прежнего режима к новому ведет к потере поддержки населения. Решение такой непростой задачи требует оптимизации данного процесса на протяжении ряда этапов, используя политические технологии в том числе и через многократно повторяемые выборы:
избрание местных структур самоуправления;
формирование политической арены предвыборной борьбы на местном и региональном уровнях путем создания партий и движений; выборы их руководящих органов;
избрание руководителей исполнительной власти в регионах;
избрание представительной ветви власти.
Посредством демократических выборов происходит становление гражданского общества, развиваются общественные институты, ассоциации граждан как инструмент влияния на власть. Продолжительность перехода от авторитаризма к демократии исчисляется десятилетиями, требует смены поколений и осуществления серий демократических выборов. Чем меньше практического опыта многопартийности, чем неблагоприятнее социально-демократические условия, способствующие выработке политической терпимости, тем требуется больший временной интервал. Поспешность некоторых стран, считающих, что переход к демократии происходит в мгновение, которое нельзя упускать, зачастую приводит к скорому восстановлению авторитаризма в квазидемократическом виде. Кроме того, несовершенное законодательство, отсутствие демократических традиций и механизмов общественного контроля за ходом выборов, характерное для стран с неустойчивым равновесием между государством и гражданским обществом, могут приводить к многочисленным фальсификациям результатов голосования. Для таких стран каждые действительно демократические выборы представляют собой маленький, но необходимый шаг на трудном пути становления правового государства.
При демократических режимах идет процесс подчинения государства гражданскому обществу. Гражданское общество формируется неразрывно от превращения подданных государства в его граждан, обретающих чувство собственного достоинства, способность делать сознательный политический выбор. Основная характерная черта гражданского общества - реальное право человека на свободу собственной самоорганизации, на свою уникальность. Это происходит с преобразованием этнической общности в суверенный народ, правосознание которого поднимается до понимания необходимости признать и реализовать естественные и неотъемлемые права человека и гражданина. В данном случае права обеспечиваются через общественный договор с государством в форме конституции, утверждаемой путем референдума, ставящей все органы государственной власти в зависимость от суверенного народа - единственного источника власти. Условием развития гражданского общества становится равновесие, равенство прав, равное развитие государства, общества и индивида. Все вероятные конфликты между ними регулируются не дисциплиной страха и господства, а правовыми и политическими средствами, властью государства, которая сама подотчетна созданными ею законам.
Для исторической эволюции демократии в развитых промышленных странах, а также для демократических перемен прошедшего десятилетия характерно множество исключительных, единичных черт. Но можно выделить и несколько общих характеристик, обусловленных природой демократии, политического соперничества, основанной на выборах:
взаимное доверие претендентов на власть;
традиционное уважение правил формирования властвующих элит;
реализация этих правил через свободные демократические выборы.5
Поведение избирателей и кандидатов в депутаты в странах с развитой демократией характеризуется как автономное и целерациональное. В то же время общественное мнение не всегда в состоянии воздействовать на государство и высших должностных лиц, которые устанавливают различные цензы, правила и способы проведения выборов. В такого рода обществах выборы становятся реальным механизмом формирования системы политического представительства. Они позволяют населению воздействовать на официальный политический курс, модифицируя его в соответствии со своими потребностями. Здесь выборы в органы власти представляют собой легитимные каналы взаимодействия официальных и неофициальных субъектов, в ходе чего достигается общественный порядок и социальная стабильность.6 В конституционном обществе (правовом государстве) развит либерально-демократический или конституционалистский тип легитимности, основанный на свободном волеизъявлении граждан, выборности всех центральных органов власти народом. Этот тип легитимности - результат долгой социоэкономической и социокультурной эволюции западных обществ - является сегодня ведущей тенденцией мирового развития.
В России принцип выборности в его демократическом содержании и многообразии составляющих стал утверждаться с конца 80-х гг., когда состоялось первое альтернативное избрание народных депутатов СССР, составивших новую структуру представительной власти - Съезд народных депутатов СССР. Проведение последующих выборов (народных депутатов РФ, Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) способствовало:
развитию конкурентности;
дифференциации и интеграции политических сил;
диверсификации общественного мнения, становлению нескольких разнородных идеологических течений;
пробуждению интереса к политической жизни ранее инертных слоев населения.
Естественно, этот процесс происходит небезболезненно, он сложен и противоречив (о чем речь пойдет ниже), но главное состоялось: идеологический и политический плюрализм, легальная оппозиция стали реальностью общественной жизни.
Типология и социально-политические функции выборов органов власти. Среди многообразия демократических выборов органов государственной власти в различных странах с разными конфигурациями политических систем и форм правления, специфическими особенностями политической культуры и национальных традиций существует и нечто типичное, общее. Используемые в качестве критериев характерные для выборов черты позволяют осуществить определенную классификации политических выборов. Сразу оговоримся, что предлагаемая классификация, разумеется, не может охватить все существовавшие в истории известные формы и типы выборов. Она относится только к выборам в органы власти, получившим наибольшее распространение, и не является исчерпывающей. Но она необходима как определенный инструмент, позволяющий конкретизировать области применения и возможности современных избирательных технологий.
Если принять за исходное основание классификации принцип разделения властей, то можно выделить выборы в законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Выборы в законодательные органы власти - парламенты, собрания представителей и т.д. - характерны для большинства стран с развитой демократической системой. В России избирается двухпалатный парламент, а также региональные и местные органы представительной власти.
Все чаще используется в демократических странах и принцип выборности руководителей исполнительной власти: губернаторов и президента - в США, президента и префектов - во Франции и т.д.7 В России опыт выборов руководителей исполнительной власти поначалу ограничивался избранием президента страны, президентов автономных республик и нескольких руководителей местных администраций. Но в последнее время происходит оживление и расширение данного процесса на местном уровне. И практически в 1996-97 гг. должно произойти распространение принципа выборности во всех регионах. Назначаемость глав администраций сменяется их выборностью, что означает углубление демократизации общественной жизни.8
В некоторых странах принцип выборности используется для отбора представителей судебной власти: судей, судебных заседателей, присяжных поверенных. Однако чаще для обеспечения независимости и политической неуязвимости судей используется принцип назначения, иногда пожизненного, чем обеспечивается создание в государстве системы сдержек и противовесов.
В соответствии с территориальным представительством можно выделить выборы в государственные (федеральные) органы власти (парламент, президент), в региональные структуры (губернаторы, депутаты земельных, краевых, областных и других территориальных органов власти), выборы в местные (муниципальные) органы власти, или органы местного самоуправления (бургомистры, мэры, главы администраций, депутаты собраний, дум, советов и т.д.). Одной из разновидностей территориального представительства являются выборы депутатов в международные органы, например, в Европарламент. В зависимости от конкретной реализации принципа территориального представительства различают выборы в одномандатных, многомандатных и маломандатных избирательных округах. В первом случае при мажоритарной избирательной системе мандат отдается одному кандидату, получившему большинство голосов. Многомандатные избирательные округа создаются при пропорциональной избирательной системе, в которой участвуют все партии, разрешенные законом. В маломандатных избирательных округах при смешанных и модифицированных пропорциональных избирательных системах количество мандатов в округе ограничено. Их получают несколько депутатов, набравших наибольшее число голосов.
Выборы отличаются системой вотирования - признания победы политическим субъектом - кандидатом, партией, избирательным блоком. Можно выделить три основных типа вотирования: альтернативное, кумулятивное и лимитированное. Альтернативное голосование предполагает наличие у активного (пришедшего на выборы) избирателя одного голоса, который он может отдать "за" или "против" определенного кандидата (избирательного объединения, партии, движения). При кумулятивном голосовании число голосов у избирателя - больше, чем количество зарегистрированных кандидатов. Избиратель имеет право отдать все свои голоса одному из кандидатов или распределить их в определенной пропорции, согласно своим симпатиям или антипатиям. Лимитированное голосование предполагает наличие у избирателя меньшего количества голосов, чем число зарегистрированных кандидатов. Избиратель в данном случае имеет те же права, что и при кумулятивном голосовании, т.е. может либо отдать все свои голоса одному из кандидатов, либо распределить их в какой-нибудь пропорции между ними. Возможны модификации перечисленных типов вотирования. Например, в ходе выборов в Совет Федерации 1993 г. в России был применен вариант лимитированного голосования, при котором избирателю давалось право двух голосов, но было невозможно отдать свои голоса только одному из кандидатов.
Существуют и иные системы вотирования, которые, правда, редко применяются на практике при выборах в органы государственной власти. К ним относятся рейтинговые системы вотирования - плампинг и пойнт-систем. Плампинг позволяет избирателю вычеркнуть или оставить в бюллетене то число кандидатов, которое он сочтет необходимым. Кандидат, набравший большее количество голосов избирателей, считается избранным в орган государственной власти. Пойнт-систем предполагает примерно ту же процедуру, но без вычеркивания или оставления кандидатов или партий в бюллетене. При использовании пойнт-систем избиратель отмечает в бюллетене рейтинг кандидата или избирательного объединения (например, цифрами 1, 2, 3 и т.п.). Выигрывает выборы тот кандидат или блок, который, по мнению большинства избирателей, имеет высший рейтинг.9
К одной из наиболее сложных модификаций рейтинговых систем относится преферентное голосование по методу "передаваемого голоса" (квота Друпа).10 Особенность использования этой системы и определения результатов голосования заключается в следующем:
при заполнении бюллетеня избиратель должен поставить в пустых графах напротив фамилий кандидатов цифры в следующем порядке: "1" - против фамилии наиболее предпочтительного кандидата; "2", "3", "4" и т.д. - против фамилии тех кандидатов, которым он готов передать свой голос в случае, если при распределении мандатов кандидат №1 не получит нужного для избрания количества голосов;
подсчет голосов осуществляется по турам - первый тур, начинается в участковых избирательных комиссиях и устанавливает, сколько на каждого кандидата приходится избирательных бюллетеней, в которых фамилия кандидата помечена цифрой "1"; затем исчисляется "квота" - число голосов, которое необходимо получить, чтобы оказаться избранным по формуле:
общее число голосов конкурирующих
кандидатов
(число мандатов в избирательном округе
+ 1)
+ 1
Кандидаты, получившие число голосов больше квоты, считаются избранными. Для определения победителей в той группе, в которой кандидаты не набрали количество голосов больше квоты, проводится второй тур (подсчета голосов). Определяются излишки голосов, отданных победившим кандидатам. Они передаются тем, кто не сумел набрать “квоту”.
Недостаток этой системы - значительная сложность и продолжительность определения победителей, но она компенсируется более тонким распределением предпочтений избирателей и отсутствием необходимости проведения второго тура голосования.
Выборы в органы власти могут быть всеобщими и локальными. Всеобщие выборы проводятся в масштабах всего государства или региона, а локальные при создании новых административно-территориальных образований, при выбытии представителей (по причинам недееспособности, отзыва, смерти, изменения избирательного законодательства и т.д.).
Кроме того, выборы могут быть очередными и досрочными. Борьба за досрочные выборы, как свидетельствует опыт российской политической жизни - весьма сильное оружие в политике.11
Выборы в органы политической власти, в ходе которых происходит передача полномочий народа его представителям путем демократической процедуры, выполняют целый ряд важнейших социальных функций, позволяющих эффективно работать общественному организму. Одна из них - создание неформальной представительной системы. Преобладающим в политической организации является опосредованное участие социальных общностей через выборы своих представителей. Эта система, воздействуя на общество, модифицирует его в соответствии с интегральными интересами представителей его социальных групп.
Выборы - особый механизм артикуляции интересов различных социальных слоев и групп. Период выборов вызывает обостренное осознание людьми жизненно важных проблем. Люди сравнивают свои интересы с тем, как их понимают и предлагают осуществить кандидаты в органы власти. Поэтому предвыборные программы призваны в концентрированном виде выражать проблемы, затрагивающие важные социальные потребности различных групп населения, и модифицировать их в интересы как более устойчивые образования. В этом смысле выборы - политический рынок, на котором кандидаты в органы власти в обмен на свой имидж и свои предвыборные обещания получают от избирателей доверие и полномочия. Однако наибольшую ценность имеют только наиболее привлекательные для избирателей программы. Наряду с ними "валютой" на этом рынке являются доверие и влияние, т.е. особые, неформальные человеческие взаимоотношения, которые весьма сложно рационализировать.
Поскольку интересы различных социальных групп могут не только отличаться, но и быть противоположными, выборы выполняют функцию мирной конкуренции интересов различных групп населения. Раньше, в "довыборную эпоху", различие интересов социальных групп, с одной стороны, приводило к конфликтам, с другой - рождало общественную потребность создавать организации, представляющие интересы социальных групп. Они, пользуясь преимуществом организованности могли значительно легче навязать свою волю другим силам в отстаивании интересов тех или иных социальных групп. При этом возникают политические партии, переводящие социальный стихийный конфликт в фазу с определенной коллективной дисциплиной. Тем самым партии превращаются в представителей различных социальных групп, находящихся в конфликте между собой, а конкуренция между ними на выборах превращается в механизм мирного разрешения социального конфликта. Логика предвыборной борьбы, как показал Р.Фергюсон12, заставляет крайние политические позиции заменять более умеренными, поскольку последние находят поддержку у основной массы населения. В этом смысле выборы представляют собой один из способов институционализации разрешения социального конфликта. Конфликт происходит открыто, публично, а все общество выступает судьей. Выборы в отличие от насильственных революций - эффективный социальный клапан, позволяющий выпустить пар социально-политической напряженности в приемлемых для общества формах. Они позволяют производить перераспределение власти между национальными государственными образованиями, способствуя разрешению межнациональных конфликтов.13
В ходе выборов реализуется и такая социальная функция, как институционализация общественного мнения и отношений представительства. Создание механизма демократических выборов значительно повышает воздействие общественного мнения на государственные институты. Теоретически каждый член общества, способный адекватно выражать интересы какой-либо социальной общности, может быть ее представителем в органах власти. Однако в действительности это удается далеко не всем. Формирование представителем собственной базы поддержки становится одной из центральных проблем избирательного процесса, решение которой предполагает налаживание различного рода каналов коммуникации и взаимодействия с избирателями. Только тот из политиков, кому удалось это сделать наиболее успешно, проходит сквозь "сито” естественного отбора и вливается во властвующую элиту. Тем самым в демократическом обществе выборы представляют центральный механизм политического процесса. Иначе говоря, они выполняют функцию политического рекрутирования властвующей элиты .
С позиций права выборы представляют собой наиболее легитимный способ формирования государственных институтов. Легитимность, т.е. законность, подлинность демократического получения мандата на власть от народа, от избирателей, волеизлияние которых свободно и в гражданско-юридическом, и в политическом, и в социально-психологическом отношении.
Как отмечает Б. Гинсберг, выборы, “едва ли не единственное средство, через которое даже самые пассивные граждане могут вознаграждать или наказывать государственных деятелей за действия ими совершенные”14, что активизирует политическое участие граждан во время голосования. Обеспечивая гражданам формальную возможность отбирать и смещать лидеров, выборы делают возможным общественный контроль над государством. Но и сам выборный процесс находится под контролем государства: в промежутках между выборами их влияние на управленческий и политический процессы ограничено, позволяя избранным политикам не принимать во внимание изменение настроения общественности при ведении государственных дел, тем самым уменьшая влияние граждан на текущую политику.
К функциям выборов следует отнести также активизацию политического участия населения в период избирательной кампании и происходящую в это время политическую социализацию и ресоциализацию личности. Избиратель во время выборов часто пересматривает или уточняет свои политические позиции, идентифицируя себя с теми или иными социально-политическими силами. Не случайно Т.Дай и Л.Зиглер характеризуют выборы как “символическое переубеждение”.15
Выборы, таким образом, будучи механизмом политического развития общества, дают возможность осуществлять в соответствии с общественным договором - конституцией трансформацию политической системы в направлении поиска оптимального политического курса.
Общее и особенное в современных избирательных системах. Избирательные системы - общепринятые , закрепленные в конституции нормы, позволяющие демократическим путем формировать систему представительства в органах государственной власти посредством демократических выборов. Общим качеством современных демократических избирательных систем являются принципы выборов - общепризнанных положений как ценностей, делающие выборы механизмом неформального представительства (эти принципы фиксируются в избирательном законодательстве).
Фундаментальный принцип - принцип выборности. Он призван обеспечить одно из важнейших прав человека - право на голосование или право голоса. В конституциях стран с парламентской демократией закрепляется прежде всего этот принцип, который рассматривается как неотъемлемое право народа участвовать посредством голосования в формировании представительных органов власти.
Сам термин "голосование" - пришел к нам из античной Спарты, где высший орган государственной власти (герусия) формировался в ходе общего собрания (апеллы) ободряющими выкриками. Выбранным членом герусии становился тот спартиад, за которого громче всех подавали голос (голосовали) собравшиеся. Из античных Афин дошло понятие "урна". Именно туда опускали древние афиняне свои черные или белые камни-бюллетени в ходе голосования. Отсюда и выражение "подкинуть черный шар", как синоним понятию "проголосовать против".
В наше время в большинстве стран принято голосование бумажными бюллетенями или электронное голосование, хотя есть примеры нетрадиционных форм голосования. Так, в ходе местных выборов в Уганде предусматривается выстраивание избирателей на центральной площади поселка, где проходят выборы, в колонну. Тот кандидат, за которым "пристроилось" больше людей, чья колонна оказалась длинней, становится победителем. Оборачиваться и перебегать из колонны в колонну запрещается.16
"Право голоса - это самое основное право, без которого все остальные права не имеют смысла. Оно дает людям, как индивидуумам, контроль за собственными судьбами. Голосование является самым мощным инструментом, который когда-либо был изобретен человечеством для разрушения несправедливости и глухих стен, которые сковывали людей из-за того, что они отличаются от других людей," - говорил об избирательном праве президент США Л.Джонсон.17
Подчеркнем, что выборы имеют общечеловеческую ценность, являются тем политическим механизмом, наличие которого позволяет обществу с полным правом относить себя к цивилизованному. Выборы в этом смысле превращаются в форму социальной конкуренции, обеспечивающей ключевые позиции в обществе наиболее способным и творческим гражданам и одновременно формой, способствующей общественному контролю за ними. Отрицание же общечеловеческой самоценности демократических выборов свидетельствует об авторитарных или тоталитарных устремлениях социально-политических сил, претендующих на власть, что в полной мере подтвердилось в практике российского большевизма. Классическим примером пренебрежительного отношения к представительной демократии и ее институтам стал разгон большевиками Учредительного собрания - представительного органа власти, избранного демократическим путем. Последствия "необольшевизма" проявились в 1993 -1994 гг. при ликвидации в России Советов - также представительных органов власти, избранных демократическим путем. Идея разгона Советов довольно долго витала в умах многих политиков из окружения президента. В конце концов ее реализовали.
К сожалению, идея самоценности органов представительной власти, пока еще не укоренилась ни в сознании российского политического истеблишмента, ни в общественном сознании. В данном случае проведение реформ и требования практической целесообразности находится в явном противоречии с принципами демократии и легитимными процедурами принятия политических решений.
В текстах конституций, как правило, раскрывается содержание принципа всеобщности выборов. Принцип всеобщности означает, что все жители имеют право на активное, в качестве избирателей и пассивное, в качестве кандидатов, участие в выборах. Исключения определяются целым рядом цензов:
возрастным - избиратель должен достичь совершеннолетия, а для кандидатов иногда устанавливается более высокий возрастной “порог”;
цензом недееспособности, ограничивающим право для участия в выборах психически больных граждан, о чем должно быть судебное решение;
моральными цензами, которые определяют права лиц, содержащихся по приговору суда в местах лишения свободы.
В соответствии с международным правом все остальные цензы ограничивают или нарушают принцип всеобщности выборов. Так, в ряде стран используются цензы оседлости, требующие проживания в течение определенного времени на территории избирательного округа.
Советскому законодательному праву известен еще целый ряд сословно-классовых цензов, ограничивающих избирательную активность определенных классов и сословий. Их перечень и содержание неодинаковы на различных этапах развития государства. Например, Конституция РСФСР 1918 г. лишала активных и пассивных избирательных прав лиц, не занимающихся общественно - полезным трудом, использующих наемный труд с целью извлечения прибыли, живущих на нетрудовой доход, частных торговцев, торговых и коммерческих посредников, монахов, духовных служителей церкви и религиозных культов, служащих и агентов бывшей полиции, жандармерии и охранных отделений, членов царской семьи, а также лиц, осужденных за корыстные и порочащие преступления. До 1936 г. избирательного права лишались так называемые "представители эксплуататорских классов".
Половой ценз долгое время ограничивал участие женщин в выборах (в некоторых мусульманских странах он сохраняется до сих пор), имущественный ценз - активность малоимущих граждан.
Существуют ограничения и на право быть избранным. Например, в советском и российском законодательстве 1989-93 гг. запрещалось совмещение руководящих постов в системе органов исполнительной власти и выборных должностей одного уровня.
Как своеобразный диалектический "противовес" ограничениям действию принципов избирательного права, существует специфическая система расширения избирательных прав путем введения специальных квот - передачи части мест в органах государственной власти определенным слоям населения. Так, расовые квоты, существовавшие при выборах парламента ЮАР или Зимбабве, гарантировали определенный процент мест представителям расовых меньшинств. Определены квоты для парламентского представительства национальных меньшинств в странах северной Европы. Партийная квота при выборах Съезда народных депутатов СССР позволяла получить гарантированные места в Верховном Совете и непопулярным представителям партийной номенклатуры и представителям демократически настроенной интеллигенции.
Непременный принцип современных демократических выборов - равное избирательное право. Его практическое воплощение заключается в том, что в законодательный орган избираются депутаты, каждый из которых представляет одинаковое число граждан, а каждый избиратель в одинаковой степени влияет на общее электоральное решение. Обеспечить соблюдение этого принципа далеко не просто, поскольку оно во многом зависит от правильной "нарезки" избирательных округов.
В США считается приемлемым, если на выборах в Конгресс разница в количестве жителей округов составляет 2 %. В СССР во время выборов народных депутатов весной 1989 г. численность одного округа могла быть 300 тыс. человек, как, например, в Якутии, и 172 тыс. - в Туве, т.е. голос жителя Якутии был почти вдвое "легче" голоса жителя Тувы.18 Особая строгость в соблюдении правил "нарезки" избирательных округов порождена вполне обоснованными опасениями, что неправильная "нарезка" может стать эффективным способом для манипулирования голосами избирателей. Подобная тактика была широко распространена в США и даже получила особое название "джерримендеринг" по имени губернатора Массачусетса Э.Джерри, который в начале прошлого века выкраивал избирательные округа самой причудливой формы для обеспечения победы своим сторонникам.
Принцип равного избирательного права имеет еще некоторые весьма важные преломления: равенство возможностей кандидатов при выдвижении, которое обеспечивается необходимым числом подписей, собранных в поддержку кандидата, и равенство возможностей кандидатов при проведении предвыборной агитации. Последнее требование соблюсти сложно, поскольку материальные возможности кандидатов неравны, а формы контроля - несовершенны. Поэтому в некоторых странах используют государственное финансирование избирательных кампаний, которое обеспечивает равенство материальных условий кандидатов.
Следующий принцип - непосредственность выборов. Его сущность заключается в том, что избиратели прямо (без посредников, делегатов или представителей) избирают членов парламента, президента, представителей других органов политической власти. Следует различать формально непрямые выборы, когда выборщики однозначно исполняют волю избирателей, и непрямые по существу, когда первично избранные представители (выборщики) голосуют по своему усмотрению. Формально непрямые выборы, например, при выборах президента США, практически ничем не отличаются от прямых, поскольку избранные на них выборщики обязаны точно выполнить волю своих избирателей.
Широко распространенные ранее косвенные выборы существенно уменьшали демократизм избирательных процедур. Прежде всего их использование неизбежно связано с ограничением у значительной части избирателей возможности лично участвовать в организации и проведении выборов, непосредственно влиять на их ход и результаты. Непрямые выборы способствуют такому явлению как абсентеизм - отказ от участия в выборах, безразличие, равнодушие людей к выдвинутым кандидатам и их программам. Кроме того, использование непрямых выборов усиливает возможность искажения реального соотношения политических сил в сторону укрепления позиций наиболее влиятельной из них, поскольку голоса сторонников противоположных сил, составляющих меньшинство, теряются по нескольку раз на каждом более высоком уровне выборов. "В большинстве случаев косвенные выборы дают преувеличенное представление о степени влияния господствующей партии и являются средством подавления партий сравнительно менее многочисленных" - писал Н.Лазаревский, русский ученый-государствовед.19 Прямые выборы создают возможности, действительно, всеобщего участия в них избирателей и обеспечивают в полной мере легитимизацию избирательной кампании.
Другим важнейшим принципом демократических выборов является состязательность, предполагающая участие в выборах конкурирующих партий, движений, кандидатов, представляющих различные социальные группы (это общепринятая практика избирательных кампаний). Политические партии, выражающие интересы различных социальных общностей, стремятся включить посредством выборов различные социальные слои и группы в политическую систему. Состояние многопартийности, естественное для стран с развитой демократией, обеспечивает мирное соревнование социальных интересов. При этом важнейшим механизмом примирения конфликтов являются выборы представителей в органы власти, организация и проведение которых для политических партий - главное направление их деятельности. На выборах народных депутатов СССР в 1989 г. и народных депутатов России и местных Советов в 1990 г. впервые использовался принцип состязательности, когда несколько кандидатов боролись за одно депутатское место. Но законодательно не требовалось непременного выдвижения двух или нескольких кандидатов, и выборы проводились также в том случае, если оставался один кандидат. Только начиная с 1993 г. принцип состязательности закреплен в России законодательно.
Принципом, относящимся к процедуре голосования, признанным во всех демократических государствах, является тайное голосование. Он обеспечивается различными способами технического характера, уменьшающими вероятность внешнего влияния на избирателя. К тайному голосованию приравнивается существующая в некоторых странах (Португалия, Швеция) процедура голосования по почте. За нарушение принципа тайного голосования законом предусмотрены жесткие меры наказания.
К принципам демократических выборов, на наш взгляд, следует отнести возможность общественного контроля за выборами: “... присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы”.20
В некоторых странах, например, на Филиппинах и в Австралии участие в выборах представляет собой не право, а обязанность граждан, а неявка на избирательный участок без уважительных причин может караться административным, или даже уголовным наказанием. Но в большинстве стран действует принцип свободы выборов и добровольного участия в них граждан. Этот принцип означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
К принципам демократических выборов относится также принцип равенства возможностей в предвыборной борьбе. Он обеспечивается созданием таких условий: различие материальных возможностей не может предоставить кому-либо из кандидатов преимущества и требует создания избирательной системы не допускающей результатов выборов, получение которых осуществляется недемократическим путем (подкуп, угрозы, фальсификация).
Важен принцип периодичности выборов, означающий недопущение отмены или переноса сроков выборов. Выборы теряют свои функции, если их проведение будет зависеть от произвола отдельных лиц. Периодичность позволяет избирателям производить изменения политической элиты в соответствии со своими интересами.
Несмотря на соблюдение общепринятых принципов, избирательные системы в различных странах всегда имели отличия, связанные с особенностями политических систем, традиций, политической культуры и другими факторами. Но главное отличие избирательных систем заключается в формах и степени реализации отношений представительства: от правил проведения выборов во многом зависит, в какой мере может осуществляться влияние избирателей на политический курс государства. Выбор избирательной системы в значительной мере оказывает влияние на итоги выборов и распределение власти между социально-политическими силами. В период распространения всеобщего избирательного права в промышленно-развитых странах существовали два особых типа избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная.
Вначале наибольшее распространение получила мажоритарная система. Сущность ее заключается в том, что депутатские места в каждом округе достаются кандидату, который собрал установленное большинство голосов, а остальные кандидаты, как и стоящие за ними политические силы, не набравшие нужного количества голосов, остаются непредставленными в органах власти. Мажоритарная система бывает трех видов в зависимости от того, какого большинства для избрания депутатов требует закон - относительного, абсолютного /50% + 1 голос/ или квалифицированного (2/3, 3/4 от общего числа поданных голосов).
Мажоритарная система имеет ряд, казалось бы, неоспоримых положительных свойств. Во-первых, она способствует возникновению между депутатами и избирателями прочных, непосредственных связей, зачастую личностного характера. Депутат хорошо знает свой избирательный округ, проблемы и интересы его жителей. Избиратели имеют достаточно полное представление о кандидате, его политических взглядах, поведении, чертах характера и т.д. Прочные личные связи депутата в своем избирательном округе укрепляют его положение в парламенте, препятствуют влиянию на него внешних факторов, в том числе и давления различных теневых структур.
Во-вторых, мажоритарная система, укрепляя позиции наиболее сильного политического течения, создает условия для возникновения устойчивой расстановки сил в законодательных органах, способствует вытеснению из парламентских структур мелких и средних по влиянию партий, что стимулирует образование двух- или трехпартийных политических систем. Сильные позиции лидирующей в парламенте партии позволяют сформировать стабильное правительство, способное проводить эффективный и последовательный политический курс.
В нашей стране до 1993 г. функционировала мажоритарная система, но ее положительные качества не могли быть использованы. С одной стороны, потому, что всегда существовало отчуждение депутатов от своих избирателей, с другой, принципы публичного формирования правительства и влияния на этот процесс политических партий еще не сложились.
К недостаткам мажоритарной избирательной системы относится прежде всего то, что она не отражает реальную расстановку социально-политических сил в стране. Многие влиятельные политические партии и организации вытесняются за пределы парламента. В России в 1991-1993гг. политические силы не представленные в парламенте, оказались в структурах исполнительной власти. Тем самым была блокирована возможность политического консенсуса как важнейшего фактора стабильности в обществе. Конфликт между пропрезидентскими и пропарламентскими силами показал отсутствие в обществе устойчивой модели политического поведения, ориентированной на достижение согласия. Нетерпимость на психологическом уровне легко перерастает в диктат на уровне политическом в силу отсутствия общепризнанных правил политических взаимодействий. Представительная власть не смогла создать пространство для достижения компромисса между политическими силами различных ориентаций и, тем самым, оказалась не способна выполнить свою основополагающую миссию легитимной защиты общества от диктата. Особенно опасно то, что действия внепарламентского меньшинства оказались весьма разрушительными для политической системы в целом. Таким образом, эта избирательная система создает возможность для доминирования в поведении политических субъектов частных интересов в ущерб общенациональным. Тем самым ослабляется значение парламента и правительства как общенациональных, общегосударственных органов.
Мажоритарная система создает благоприятные условия для манипулирования политической волей избирателей, используя "джерримендеринг" или "избирательную географию", когда результаты выборов в большой мере зависят от умелой "нарезки" избирательных округов. Эта возможность, кстати, достаточно широко использовалась партийно-номенклатурной элитой на выборах народных депутатов СССР и РСФСР в 1989 и 1990 гг., а также этнократическими элитами на выборах в органы власти в республиках России в 1994-1995 гг. для обеспечения доминирования в законодательных органах представителей так называемых “титульных наций”.
Рассмотрим два способа, как может осуществляться подобная манипуляция.
1. Известно, что городские округа в результате "нарезки" были более многочисленными, чем сельские. В результате сельское население, обладающее более консервативными политическими установками, смогло направить в представительные органы власти большее число депутатов, чем аналогичное число жителей городов.
2. Используя при "нарезке" избирательных округов данные предыдущих выборов, правящее большинство может выделить территорию, на которой противостоящая партия пользуется подавляющим влиянием. Эта территория оформляется в отдельный округ. На других территориях влияние этой партии будет минимизировано.
Для наглядности представим такую ситуацию. Имеется три избирательных округа по 100 тыс. избирателей в каждом. В них баллотируются кандидаты от партий А, Б, В. Ставится цель - ослабить партию А и усилить партию Б, для чего создается избирательный округ "1", где партия А имеет неоспоримое преимущество. Выборы в округе "1" дают следующие результаты: кандидат партии А получает 90 тыс. голосов, кандидат партии Б - 2 тыс. голосов, кандидат партии В - 8 тыс. голосов. В округах "2" и "3" побеждает кандидат от партии Б, он набирает 34 тыс. голосов, а кандидаты от партий А и В по 33 тыс. голосов. В результате партия А, собрав в трех округах 150 тыс. голосов, получает одно место в парламенте, партия Б, собрав 70 тыс. голосов, получает два места, а партия В, собрав 74 тыс. голосов, ни одного места в парламенте. Таким образом мажоритарная избирательная система делает возможной ситуацию, когда значительное число избирателей остается без своего представителя в парламенте (до 1/2 избирателей), и партия, завоевавшая голосов меньше, чем конкурент, получает большую часть мест в парламенте.
Приведенный пример отнюдь не умозрительный. Известны случаи победы либералов и консерваторов в Англии при пролейбористском настроении электората (например, выборы 1931 г.) и наоборот - победа лейбористов в1974 г. (когда они получили 50% мест в парламенте) была обеспечена им всего 35% голосов избирателей.21
Для того чтобы воспрепятствовать возможности манипулирования голосами избирателей при помощи “нарезки” округов, выработаны определенные правила, которые сводятся к выполнению ряда критериев.
Конституционные критерии, в которых предусматривается - а) равенство округов по населению; б) равенство возможностей быть представленными на выборах (недопущение нарезок с целью дискриминации отдельных групп).
Географический критерий, означает компактность территории округов и их территориальная целостность.
Административно-географический критерий требует соблюдения границ административных единиц, отражающих территориальную организацию государства.
Политические критерии, предусматривающие - а) преемственность окружных сеток после ревизии в результате пересмотра по данным переписи населения, минимизацию вносимых изменений; б) "внепартийность" округов, т.е. недопущение нарезки округов в интересах той партии, которая в настоящее время находится у власти в том или ином регионе.
Легко заметить, что эти критерии могут вступать в противоречие друг с другом. В таких случаях приоритет отдается конституционным и географическим критериям, остальные же используются как вспомогательные, на общих основаниях. Подобная строгость в соблюдении правил “нарезки” порождена отнюдь не эстетическими наклонностями законодателей, а вполне обоснованными опасениями, что она может стать эффективным способом манипулирования голосами избирателей. Если достаточно хорошо знать конкретное размещение различных социальных групп, т.е. политическую географию общества, то не составляет особого труда “нарезать” сетку округов таким образом, чтобы кардинально сократить политическое влияние одних групп на результаты выборов в угоду другим.
К “джерримендерингу” прибегают не только в межпартийной борьбе. Его механизм позволяет дискриминировать любые группы населения. Так, в США издавна было принято дискриминировать города, где много иммигрантов и социально активных пролетариев, в пользу сельских районов - оплотов консерватизма, стоящих на страже "истинно американских ценностей". На американском Юге, где полностью господствовали демократы, “джерримендеринг” долго практиковался для умаления роли чернокожих избирателей.
Пропорциональная избирательная система основана на том, что мандаты распределяются между партиями в соответствии с числом голосов, поданных за каждую из них. В прошлом левые партии противопоставляли пропорциональную избирательную систему мажоритарной как более демократическую. Пропорциональная система имеет следующие модификации:
на общенациональном уровне, когда избирательные округа не вычленяются и избиратели голосуют за политические партии в масштабе всей страны;
в многомандатных округах, когда избиратели голосуют за представителей партии в масштабах округа, при этом места в парламенте распределяются в зависимости от влияния партии в округе.
Очевидны положительные качества пропорциональной избирательной системы: она обеспечивает справедливое представительство политических сил на парламентском уровне. В результате при принятии парламентских решений в значительной мере учитываются интересы отдельных социальных и политических групп. Пропорциональная система, выявляя сложность и многоцветие политической палитры, способствует созданию эффективных обратных связей между гражданским обществом и государством, стимулирует развитие плюрализма в политической системе.
Отрицательные качества пропорциональной системы - ослабление связи между избирателями и парламентариями, поскольку голосование идет за партии, а не за конкретных лиц. Списки кандидатов составляются чаще всего административно-канцелярским путем, что усиливает зависимость кандидатов от партийно-аппаратных структур. Отсюда появляется возможность бюрократических решений и махинаций, подрывающих доверие населения к представительным органам и политическим партиям.
Недостатком пропорциональной системы является и то, что, обеспечивая представительство в парламенте политических сил, не обладающих поддержкой в рамках всей страны, она порождает сложности при формировании правительства. Отсутствие доминирующей политической партии делает неизбежным появление коалиций партий. Однако их политические программы обычно страдают эклектичностью и неопределенностью, ибо создаются на основании компромиссов и различных целевых установок. Поскольку такие компромиссы непрочны, то и действия правительств отличаются непоследовательностью и противоречивостью. По малозначительным причинам подобные коалиции распадаются, возникает парламентская нестабильность. Известный политический деятель Франции М.Рокару дал следующую оценку избирательных систем: "Мажоритарная система слишком груба, пропорциональная - слишком опасна".22 Для преодоления недостатков мажоритарной и пропорциональной избирательных систем создаются разного рода смешанные избирательные системы. Вот как это происходит.
Определяется нижний предел для ограничения представительства мелких партий - своего рода избирательный метр. Пример: бундестаг ФРГ, где представительство ограничено для партий, набравших менее 5 % голосов. Таким образом исключается участие мелких партий, что создает условия для создания более стабильного правительства, хотя благодаря этому ограничению от парламентского представительства может отсекаться до 2 млн. граждан ФРГ. По такому же принципу осуществляется ограничение избранных партий, избирательных блоков и объединений в России.
Вместо многомандатных создаются маломандатные округа. Право на участие в выборах предоставляется 4-5 партиям, причем в качестве победителей могут рассматриваться только 2-3 партии. Такая система способствует созданию устойчивых партийных блоков весьма эффективных для проведения избирательных кампаний и завоевания политической власти, а также создает условия для отсечения крупных партий, оппозиционных официальному курсу.
В списки кандидатов вносятся не партии, а их представители, поэтому при голосовании происходит отбор прежде всего персоналий, а не только выбор партийной программы.
В масштабе страны создается система, при которой часть депутатских мандатов завоевываются на основе принципов мажоритарной системы, а другая часть распределяется в зависимости от голосования по партийным спискам.
С помощью смешанной избирательной системы удается избежать существенных недостатков как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы и в полной мере использовать их достоинства. Именно такая система в наибольшей степени соответствует особенностям современной России: сохранению привычки избирателей к мажоритарной системе и одновременно развитию в стране многопартийности. Правда, специалистами высказывается много критических замечаний, относительно целесообразности использования смешанной избирательной системы в нашем обществе. Это касается жесткости пятипроцентного барьера для политических партий В связи с этим выдвигается требование вернуться к мажоритарной системе. Автор не согласен с этими выводами, его аргументы будут приведены и обоснованы в следующих главах диссертации.
Бесспорно, первые шаги, связанные с утверждением в России нового избирательного процесса не могут быть идеальными. Метод проб и ошибок при политическом реформировании неизбежен. Но факт остается фактом: в России утверждаются реалии идеологического и политического плюрализма, требующие адекватной избирательной системы. И применение смешанной избирательной системы - весьма существенный шаг в этом направлении.