Глава 3. Региональный аспект общероссийского процесса формирования отношений политического представительства

Современные проблемы политического представительства в российских регионов. Возникшая исторически, идущая от древнерусских княжеств, региональная структура России на протяжении длительного периода показала свою устойчивость. Даже революционные преобразования, свойственные большевикам - укрупнения, разделения, совнархозы - не смогли разрушить ее. Можно сказать, что региональная структура России выдержала испытание временем. Региональные различия для страны, имеющей огромную территорию, многонациональный состав населения, социально-экономические и другие особенности, имеют объективные основания. Но, представляется, главная причина регионального деления России - политическая. Ограниченные возможности центральной власти непосредственно управлять огромной территорией с большим населением, к тому же многоэтническим, привели к тому, что часть своих полномочий центральная власть была вынуждена делегировать представителям регионов.

Необходимость регионального единоначалия, сочетающего местные интересы и общегосударственные, привело к рождению в России такой политической структуры, как институт губернаторства. Его богатый политический опыт только недавно стал привлекать внимание ученых и политиков.¹ Институт губернаторства не только дал множество ярких политических деятелей, но оказался органически “вписаным” в российский менталитет. Иначе как объяснить, что десятилетия спустя после прекращения деятельности последних российских губернаторов, это слово латинского происхождения прочно стало синонимом не совсем понятного, и какого-то искусственного термина "главы администрации".

Система регионального единоначалия, позволяющая определить индивидуальную ответственность за состояние дел в регионе и подкрепленная достаточной степенью властных полномочий, позволяющих оперативно принимать важные для региона решения, придает особую политическую значимость статусу руководителя региональной исполнительной власти современной России. Поэтому проблема формирования губернаторского корпуса не может рассматриваться вне контекста общероссийского политического процесса.

В мировой практике известны удачные примеры как выборности, так и назначения руководителей исполнительных органов власти.² Какой вариант является предпочтительным для России?

Формирование исполнительной власти неотделимо, с одной стороны, от процесса реформирования политической системы в направлении либерально-демократических ценностей с российской спецификой, о чем говорилось выше. С другой, исполнительная власть в России традиционно выполняет существеннейшие функции жизнеобеспечения населения (транспорт, безопасность, энергоснабжение, здравоохранение, образование, социальная защита и т.д.). Следовательно, ее реформирование не может происходить в ущерб этим важнейшим социальным функциям. Отсюда возникает проблема “вписываемости” в общегосударственный контекст выборности руководителя региональной исполнительной власти.

В федеративном государстве представить себе управителя территории, назначаемого или присылаемого из центра, довольно сложно. Главой исполнительной власти должен быть человек, хорошо знающий особенности субъекта Федерации и пользующийся доверием населения и авторитетом у местной элиты. Очевидно, так же, что лица, возглавляющие исполнительную власть в регионах, должны быть не только компетентными, но и ответственными перед населением.

Определенное воздействие на деятельность исполнительной власти оказывает противоречие, состоящее в том, что федеральное устройство России, зафиксированное в конституции, еще не является таковым фактически. Сегодня одной из важнейших составляющих процесса реформирования политической системы является движение к договорной Федерации, как принятой во всём мире форме федеративного устройства. Выборность руководителей исполнительной власти регионов естественна для страны с федеративным устройством, на договорной цивилизованной основе. Пока же в России - это перспективная цель. Ныне она представляет собой унитарное государство с элементами Федерации в тех случаях, когда заключены и действуют договоры о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации. Поэтому существуют объективные условия, накладывающие отпечаток на противоречивость перехода к выборам губернаторов, и субъективные предпосылки конъюнктурного характера со стороны центральной власти, чтобы не допустить институт выборности под самыми разными предлогами.

Еще одна особенность функционирования исполнительной власти в современных условиях - усиление регионализации политического процесса. Исторически сложившаяся региональная структура России позволила сохранить социальные, национальные и экономические и прочие особенности, характерные для каждого региона. Но регионализация подразумевает не только делегирование ряда полномочий Центра в регионы, но и серьезные сдвиги в политическом сознании населения, образно говоря, “свое региональное политическое бытие значительно ценнее, нежели ответ за всю Россию”.³ При таком подходе регион является как бы самостоятельным социумом, со всеми вытекающими отсюда последствиями, со всеми властными атрибутами, следовательно и лицо, возглавляющее этот социум должно быть свое: выборное, ответственное, контролируемое.

И, наконец, необходим ответ на вопрос: кто такой губернатор, представитель “низов”, региона или представитель “верха”, Центра? Если это представитель Центра, то он должен назначаться и тогда речи о самостоятельности регионов и о федеративном устройстве государства идти не может. Если губернатор - представитель жителей региона, то он ответствен перед населением, и, конечно должен избираться. В то же время ответственность только перед “своим” населением неизбежно порождает сепаратистские тенденции в деятельности губернатора, что создает опасность для целостности и стабильности государства.

Эти объективные противоречия регионализации политического процесса современной России неизбежно накладывают свой отпечаток на проблему выборов руководителей исполнительной власти субъектов Федерации.

Противоречия процесса перехода к демократическим выборам губернаторов России. Определенная политическая ориентация на выборность как универсальный механизм, позволяющий быстро перейти от авторитаризма к демократии, свойственная российскому общественному сознанию на первом этапе политических реформ (1987-1991 гг.), оказала свое воздействие и на отношение к выборам руководителей исполнительной власти. По данным исследований, проведенных Институтом социальных и политических технологий в начале 1991 г., за всенародные выборы президента России высказались 71,5 % россиян⁴, за выборы глав администрации населением - 55%.⁵

Начало и развитие процесс выборности руководителей исполнительной власти получил в 1991 г., когда прошли выборы президента России и президентов в большинстве бывших автономных республик Российской Федерации. Верховным Советом РСФСР в 1991 г. принят закон о выборах глав администраций краев и областей России, который не утратил юридической силы и сегодня, несмотря на то, что неоднократно “отодвигался” руководством страны, когда речь шла о политической целесообразности. Первый раз это произошло после событий 19-21 августа 1991 г., когда процесс избрания руководителей исполнительной власти в регионах был приостановлен. Президент РФ Б.Н.Ельцин, справедливо опасаясь, что при выборах глав администраций регионов он может получить мощную и, главное, легитимную оппозицию, изменил процедуру формирования органов исполнительной власти. Главы региона назначались им по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов. Этот шаг был воспринят общественным мнением как недемократический. Результаты проведенного в то время социологического исследования в Московской области (по социально-демографическим характеристикам, близким для населения России в целом) показали, что 64% опрошенных жителей и 72% депутатов облсовета высказались за выборы, а не за назначение главы областной администрации.⁶

Тем не менее в конце 1991 г. произошло повсеместное назначение глав администрации регионов. При этом ключевую роль сыграло отношение местных руководителей к ГКЧП: практически руководители исполнительной власти, поддержавшие путчистов, были устранены, и на их место назначены новые люди. Те руководители исполкомов, кто поддержал президента России, стали главами администраций. Назначение провели быстро и почти безболезненно. Этому способствовали два обстоятельства: атмосфера поражения и страха бывшего партийного руководства и то, что назначение глав администраций не затронуло систему Советов.⁷

В 1992-1993 гг. установившееся двоевластие избранных Советов и назначенных глав администраций в регионах обострило проблему власти. В ряде мест возникли конфликты между главами администраций и Советами. Противостояние между ними стало своеобразным “детонатором” для проведения губернаторских выборов в ряде регионов весной 1993 г.

Есть все основания утверждать, что этих конфликтов можно было избежать, если бы в технологию президентского назначения был внесен элемент демократичности. Например, в Пензенской области в 1991 г. сессия облсовета, рассмотрев вопрос о главе администрации, провела тайное голосование по пяти кандидатурам. При всей демократической ограниченности эта процедура все-таки лучше, чем чисто волюнтаристское назначение. Тем не менее Президент РФ вопреки воле депутатов принял решение назначить главой администрации не того кандидата, которому было отдано 70% голосов, а другого, которого поддержали лишь 13%. Таким образом отсутствие опыта демократических процедур, с одной стороны, и субъективный фактор, с другой, привели к тому, что неизбежность конфликта между исполнительной и представительной властью в ряде регионов России была запрограммирована. Для разрешения конфликтной ситуации приняли решение о проведении в Красноярском крае, Брянской, Смоленской, Орловской, Челябинской и Пензенской областях выборов глав администраций. Словом, скорее из-за политической целесообразности, а не из понимания необходимости демократических преобразований региональной исполнительной власти в шести регионах России состоялся данный политический эксперимент. Остановимся подробнее на рассмотрении этих выборов, поскольку они представляют собой первый опыт применения принципа выборности при формировании исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на региональные особенности, можно говорить о ряде общих тенденций современного российского пути к региональной демократии.

Выборы проходили на альтернативной основе в атмосфере острой конкуренции (см. таблицу):

Регионы	Зарегистрировано кандидатов
1. Брянская область	14
2. Красноярский край	8
3. Орловская область	4
4. Пензенская область	9
5. Смоленская область	15
6. Челябинская область	9

Несмотря на то, что политические партии и движения повсеместно выдвигали своих кандидатов, они нигде не оказали заметного влияния на процесс и результаты предвыборной борьбы. Лидировали кандидаты, выступающие в качестве независимых. Избиратели рассматривали губернатора как представителя своего региона, а не какой-либо социально-политической силы.

В отличие от проходивших в это же время выборов народных депутатов взамен выбывших, которые часто срывались из-за абсентеизма избирателей, выборы глав администраций состоялись везде и проходили в атмосфере высокой избирательной активности. Интерес к фигуре губернатора определялся традиционно высокой значимостью роли регионального руководителя для жизни населения региона.

Избирательские предпочтения были отданы, как правило, кандидатам, имеющим опыт управленческой и хозяйственной деятельности, кстати опыт управления помог им успешно провести свои избирательные кампании. Исключение составил Ю.Лодкин, глава администрации Брянской области. Непрофессиональный управленец (бывший спец-корреспондент ТАСС) довольно успешно провел избирательную кампанию (в основном за счет критических высказываний в адрес президента). Однако в дальнейшем предвыборная популистская критика не помогла ему удержаться в губернаторском кресле (отстранен президентом от должности).

В ходе выборов ярко заявили о себе региональные элиты. Их мнение во многом предопределило результаты голосования. На фоне непрерывных разногласий между Президентом и Верховным Советом безоговорочная поддержка какой-либо ветви власти перестала быть для кандидатов фактором, способствующим избранию. Поддержку у избирателей нашло умение твердо отстаивать региональные интересы и умение противостоять центральной власти.

После драматических событий 3-4 октября 1993 г. вышел Указ Президента “О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального значения”, в котором вновь устанавливался принцип назначения руководителей исполнительной власти. Наш анализ показывает, что серьезных оснований для этого шага у Президента не было. Утверждения, что выборы могут привести к реанимации социализма в отдельно взятом регионе были несостоятельны по целому ряду причин. Во-первых, губернаторами избраны не только бывшие партийные функционеры, но и профессионалы: экономисты, хозяйственные руководители. Во-вторых, предвыборные программы избранных глав администраций не содержали социалистических требований. В-третьих, и это самое главное, их практическая деятельность показала, что они являются гораздо более последовательными сторонниками и организаторами рыночных отношений, чем их предшественники, назначенные Президентом.

Среди 20 глав администраций регионов России, выступивших против распространения действия на своих территориях Указа Президента от 21 сентября 1993 г., о поэтапной политической реформе, всего один, Ю.Лодкин, был избран населением, а не назначен Президентом. Остальные избранные губернаторы проявили лояльность к документу и действиям Президента. И все же процесс демократизации исполнительной власти регионов вновь, как и после августа 1991 г. был необоснованно заторможен. Политический кризис в сентябре-октябре 1993 г. и последующий разгон парламента привели к состоянию политической системы, легитимность которой поддерживалась лишь весьма хрупкой представительной опорой, выборностью Президента. Более того, после роспуска Советов, в отсутствии выборности губернаторов произошел кризис представительства в регионах: в подавляющем большинстве из них власть находилась не у представителей избранных жителями регионов, а у представителей центральной власти: назначенных глав администраций и представителей президента.

Не внесла ясности в процесс перехода к выборности руководителей исполнительной власти регионов и избирательная кампания в декабре 1993 г. Стремление к выборам подтвердили и сами губернаторы-назначенцы в декабре 1993 г. Большинство из них активно включились в избирательную кампанию по выборам в Совет Федерации и почти все одержали победу.⁸ По существу губернаторы - члены Совета Федерации подтвердили свою легитимность, получив доверие избирателей в своих регионах. Но с юридической точки зрения их избрание в СФ никакого значения не имело. В любой момент президент их мог отстранить от должности, и поэтому они остаются прочно “прикованными к колеснице президента”, что вынуждает их постоянно оглядываться на своего “патрона”.

Кроме того, возникла существенная дифференциация губернаторского корпуса, в котором были:

• главы администраций избранные жителями регионов;

• главы администраций назначенные президентом, но избранные населением в Совет Федерации;

• главы администраций просто назначенные президентом.

Неравенство представительских полномочий руководителей исполнительной власти субъектов Федерации приводило к неравенству и между субъектами Федерации. Еще одна грань этого неравенства - полное распространение принципа выборности на президентов республик в отличие от губернаторов.

Опасения за свою будущую судьбу и стремление к легитимности привели к инициированию рядом губернаторов-назначенцев новых выборов. В условиях крайне противоречивой правовой ситуации, когда действуют взаимоисключающие положения о выборах и не разработаны предусмотренные Конституцией (ст.72) общие принципы организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации, инициатива глав администраций натолкнулась на сопротивление центральной исполнительной власти. После больших “трений” между администрацией президента и ЦИК, с одной стороны, и областными администрациями и собраниями представителей, с другой, под давлением заинтересованных лиц - Б.Немцова и Э.Росселя Указом Президента в начале 1995 г. были разрешены выборы губернаторов в Нижегородской и Свердловской областях.⁹

Несмотря на сохраняющиеся правовые издержки, сейчас можно говорить о складывающейся с 1995 г. концепции распространения выборности глав администраций на все регионы России. Она сводится к поэтапному до 1997 г. проведению выборов глав администраций во всех субъектах Федерации. Поскольку в настоящее время отсутствует федеральный закон о выборах губернаторов, они будут проводиться по специальным указам президента. Во второй половине 1995 г. проведены выборы в наиболее стабильных регионах, еще около 50 губернаторов будет избираться осенью-зимой 1996 г., в остальных "депрессивных регионах" выборы пройдут в 1997 г. В 1996 г. должны состояться выборы законодательных собраний в 56 субъектах Федерации.¹⁰

Итоги этой серии губернаторских выборов подтвердили обоснованную уверенность действовавших глав администраций в своих силах, практически они везде одержали победу.

Но говорить о том, что противоречия процесса перехода России к региональной демократии решены, нельзя. Дело в том, что в Центре нет однозначного понимания и подходов к решению целого ряда специфических проблем, связанных с ролью руководителей исполнительной власти в регионах.

Перспективы перехода к всеобщим регулярным выборам руководителей исполнительной власти регионов. Одним из главных аргументов противников применения принципа выборности руководителей исполнительной власти признается опасность регионального сепаратизма С их точки зрения, целостность и управляемость России требует единой исполнительной вертикали, т.е. губернаторы, как представители исполнительной государственной власти на местах, должны назначаться, в противном случае возникнут сепаратистские тенденции. В качестве примеров приводятся “Уральская республика”, “Сибирская республика”, “Дальневосточная республика” и т.д. И, наконец, пример Чечни. Кроме того кажется убедительной ссылка на российские традиции, не допускавшие выборности губернаторов.

Действительно, в условиях унитарной Российской империи от губернатора требовалось быть представителем Центра и проводить его политику в губерниях. То есть система представительства местного населения фактически отсутствовала. То же самое можно сказать и о роли первых секретарей райкомов, обкомов и крайкомов КПСС, которые являлись представителями государственной партии и проводниками ее политики в регионах, а не представителями жителей регионов. Сегодня в регионах уже создана система должностных лиц, которые выступают в качестве представителей Центра. Они так и называются: “представители президента”. Поэтому назначение президентом еще и главы администрации приводит к дублированию двумя должностными лицами функций представительства Центра в субъектах Федерации, что даже с точки зрения управленческой эффективности явно нецелесообразно.

Убедительным доводом, доказывающим маловероятность опасности сепаратизма, является деятельность избранных руководителей субъектов Федерации. Подавляющее большинство избранных губернаторов оказывали полную поддержку курсу экономических реформ, причем в наиболее форсированном варианте экономических преобразований. Элементы противостояния избранных губернаторов и правительства если и были, то касались не сути экономических реформ, а непоследовательных и ошибочных шагов Центра, излишней “опеки” регионов. Пройдя через избирательную борьбу, губернаторы гораздо глубже, чем их назначенные коллеги, смогли оценить остроту социальных проблем. В своих предвыборных программах они не могли уйти и не уходили от решения вопросов социальной защиты населения и социального развития.

Анализ деятельности избранных глав администрации показывает, что она способствует развитию положительных тенденций в сфере региональной экономики, учету региональных особенностей и государственных интересов. Кроме того, выборность губернаторов имеет еще ряд положительных сторон:

• она противостоит коррупции, вырождению, отходу от принципа “действовать ради общего блага”;

• дает приток в исполнительную власть новых сил и новых идей, крайне необходимых российским регионам;

• спектр интересов каждого региона имеет свою специфику, выборность противодействует унифицированности центральной политики, гармонизирует интересы региона и центра.¹¹

Все это говорит в пользу демократической, выборной модели создания нового корпуса российских губернаторов. Являясь представителями населения территории, они должны быть одновременно представителями всего Российского государства. Довольно трудно предположить, чтобы человек, который руководит регионом, где живут миллионы российских граждан, решал вопросы, исходя из интересов только данной территории. Есть еще и чувство гражданственности, и в хорошем смысле национальный российский патриотизм. Кроме того, основной вектор реформирования взаимоотношений “Центр-регионы” определен - это подписание договоров о разграничении полномочий со всеми субъектами Федерации, что создает необходимое для глав администраций правовое поле. Правда, для того, чтобы регионализм не перерос в сепаратизм, по нашему убеждению, нужен пока отсутствующий правовой механизм сдержек и противовесов. Федеральным законодательством в соответствии с конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства. В основе этого механизма следует заложить принцип двойной ответственности губернаторов: перед населением, его избравшим, и перед государством.

Схема подобного механизма может выглядеть так. В соответствии с уставом субъекта Федерации недоверие губернатору может выразить региональный представительный орган или представительная группа граждан региона (путем сбора необходимого числа подписей). После этого представительным органом объявляется региональный референдум, в ходе которого избиратели выражают либо доверие, либо недоверие руководителю исполнительной власти. При недоверии объявляются новые выборы губернатора, при доверии - роспуск представительного органа (если референдум был инициирован им) и его новые выборы.

Для соблюдения принципа ответственности избранного губернатора перед государством механизм должен предусматривать лишение полномочий губернатора по инициативе президента, но только в том случае, если будет доказана такая необходимость в судебном порядке. Подтвердить или отменить правильность президентского решения может только Конституционный суд, решение которого является окончательным.

Еще один аргумент против выборов губернаторов связан с партийностью губернаторов и сводится к тому, что в условиях многопартийности они могут превратиться в арену политической борьбы, а избранный губернатор будет выражать в первую очередь интересы партии, а не населения. Вполне очевидно, что вопрос о партийной принадлежности руководителя исполнительной власти в регионе является непростым. С одной стороны, как и каждый человек, губернатор имеет свои политические убеждения, с другой, партийное представительство предусматривает и партийную ответственность губернатора. Выборы губернатора - представителя партии - будут означать не только выборы “хозяина региона”, но и содержать элемент политической борьбы на общефедеральном уровне. Для стран с устойчивой демократической традицией этот вопрос не имеет значения; там партийность выборных руководителей исполнительной власти - явление чрезвычайно распространенное. Но для России, находящейся в состоянии перехода от авторитаризма к демократии, проблема партийности губернатора может стать реальным фактором политической напряженности.

Однако это не повод, чтобы отказываться от выборов губернаторов, поскольку, по нашему мнению, здесь так же есть возможность для рационального подхода. Естественно, выдвижение кандидатов может осуществляться политическими партиями, но оно подкрепляется определенным числом подписей жителей субъекта Федерации в их поддержку. Она уже будет свидетельствовать о доверии к кандидату не только партий, но и избирателей. А окончательно ответ дадут выборы. Для того чтобы избранный губернатор не оказался “заложником” своей партии, федеральный закон должен на переходный период предусмотреть приостановку членства губернатора в партии на срок его полномочий.

В условиях низкой политической культуры и гражданской зрелости населения велика вероятность избрания губернатором человека, неспособного осуществлять управление областью. Этот аргумент, по нашему мнению, следует разложить на несколько составляющих.

Вопрос о компетентности губернатора, его способности управлять регионом не решается просто выборами или просто назначением. В дореволюционной России наряду с выдающимися губернаторами было и немало людей недостойных, да и просто неспособных к этой деятельности. То же самое можно сказать и о других “хозяевах регионов” - первых секретарях обкомов КПСС, назначенных главах администрации. Выборность позволяет гораздо лучше, чем назначение, ограничить возможность для занятия этой должности случайными людьми. Речь идет о системе цензов, необходимых для выполнения избранным губернатором своих функций. Это должны быть установленные федеральным законом общие для всех кандидатов ограничения:

• образовательный ценз: естественно, что эффективно управлять регионом не может человек без соответствующего образования;

• возрастной ценз: занимать ответственную должность может только зрелый человек (например, с 30 лет);

• кроме того, необходим опыт хозяйственной и управленческой работы определенной длительности и определенного уровня (например, три года работы директором крупного предприятия, главой органа местного самоуправления или органа регионального управления).

Введение цензов значительно снизит вероятность избрания малокомпетентного человека. Так для всех избранных ныне губернаторов, названные цензы не стали бы непреодолимым препятствием.

Несколько сложнее обстоит дело с введением ценза оседлости - необходимости проживания в регионе на протяжении определенного времени. С одной стороны, это помогает лучше познать местную специфику, но с другой - проживание в регионе еще не гарантирует глубокое знание местных особенностей. Кроме того, уже проявилось стремление заинтересованных лиц путем введения этого ценза обезопасить себя от возможных оппонентов, например, при выборах мэра Санкт-Петербурга в 1996 г. Именно здесь может быть скрыта опасность регионального изоляционизма и сепаратизма. Поэтому введение ценза оседлости для кандидатов на должность губернатора скорее следует рассматривать как шаг недемократический.

Другая сторона рассматриваемой проблемы сводится к ответу на вопрос: “Кем должен быть губернатор: хозяйственником или публичным политиком?” Особенность губернатора как субъекта российской политической системы состоит в том, что он не должен быть ни просто политической фигурой, ни просто хорошим хозяйственником, ему нужно сочетать в себе оба качества. Избиратели смотрят на него как на консолидирующую личность, человека, способного налаживать жизнь в регионе, управлять региональной государственной собственностью, взаимодействовать с представителями центральных властей.¹² Какими способами губернатор наиболее эффективно сможет добиваться этого: экономическими, политическими - не столь важно, главное - наличие у него целевой установки на налаживание жизни, а не на ее разорение. Губернатор не просто представляет собой жителей территории. Он носитель государственности, но не как чиновник, назначенный высшими властями, а как живое воплощение идеи государственности и ответственности за эту государственность.¹³

И, наконец, еще один аспект рассматриваемой проблемы: влияние уровня политической культуры населения региона на осознанный выбор губернатора. Особенностью России является невозможность одновременного перехода к выборам как к единой для всех регионов модели формирования органов исполнительной власти (это предусмотрено и концептуальным подходом центральной власти, о чем говорилось в предыдущем разделе). Вне всякого сомнения строить единое политическое и правовое пространство не только важно, а и необходимо. Но это достаточно длительный и сложный процесс, который предполагает как обязательный элемент создание зрелых гражданских отношений. В тех субъектах Федерации, где высокий уровень политической культуры, достаточно кристаллизованы государственные и экономические интересы и население которых с трудом поддается манипуляции и объективно готово к выборам губернаторов, там их и следует проводить. В регионах же, где таких условий пока нет, требуется в рамках общей стратегии политического реформирования создание государством необходимых предпосылок.

В ходе обсуждения законопроектов о региональном управлении в Федеральном Собрании в 1995 г., парламентарии предложили три варианта - назначение губернатора президентом, выборы областным или краевым Собранием представителей и выборы населением региона. Интересны данные о том, как жители Подмосковья отнеслись к предложенным моделям:

губернатора назначает президент	6%
губернатора назначает президент по согласованию с областной думой	10%
губернатора выбирает областная дума	8%
губернатора выбирает население области	64%
затрудняются ответить	12%

Причем идея избрания губернатора населением области нашла значительную поддержку как среди тех, кто относится к действующему главе администрации области положительно, так и среди тех, кто относится к нему отрицательно или безразлично (68, 75 и 62% соответственно).¹⁴

Вывод из сказанного следует один: необходимо как можно быстрее заполнить правовой вакуум, тормозящий региональную демократизацию. В федеральном законе важно кроме принципа выборности руководителей исполнительней власти субъектов Федерации зафиксировать принцип равенства регионов. Он предполагает равенство основных условий выборности губернаторов и президентов:

• равенство условий для выдвижения кандидатов;

• равенство условий для вотирования;

• равенство срока полномочий;

• равные условия для прекращения полномочий.

Обобщая проведенный во втором разделе анализ, сделаем краткие выводы.

1. Наряду с различными авторитарными политическими формами, в России существовали различные формы представительной демократии, генезис которых обусловлен развитием российской государственности.

Важное значение в государственной жизни России XVI - XVII вв. имели земские соборы - представительные органы власти. Они избирались жителями по сословному принципу. Их возникновение вызвано потребностью управления обширной страной при ограниченных возможностях центральной власти. В разные годы функции земских соборов менялись: они выполняли роль совещательного органа при монархе, в смутное время являлись верховным органом власти, решающим вопросы внешней и внутренней политики, выполняли функцию избрания на царство. Эволюция российского государства от сословно-представительной монархии к привела к постепенному прекращению избрания земских соборов.

2. Естественное направление политической эволюции европейских стран, осуществлявших движение от абсолютизма к конституционной монархии и парламентской демократии, служило ориентиром для борьбы прогрессивных сил России за конституционное переустройство общества. В начале ХХ в. были созданы формальные условия для становления представительной власти. Однако несмотря на избрание Государственной Думы, создания функционирующего парламента в России не произошло. Неразвитость политических партий, низкая политическая культура населения, политический экстремизм некоторых социально-политических сил и начало первой мировой войны не позволили осуществить эволюционное преобразование российской политической системы

3. Действовавшая в СССР на протяжении нескольких десятилетий система Советов являлась государственной псевдодемократической структурой, скрывающей механизм реализации власти монопартией. Избирательной системой социалистической демократии формально соблюдались правовые принципы. В действительности реальное право избирательной инициативы и выбора кандидатов находилось у партийной бюрократии. В условиях тоталитаризма происходило назначение кандидатов, выбранных партийно-бюрократическим аппаратом, оформленное на заключительном этапе процедурой всенародного безальтернативного голосования.

4. Сущность политического процесса, происходящего в современной России - многофазовый переход от тоталитаризма к демократии. Попытка реформирования политической системы, предпринятая в конце 80-х - начале 90-х гг. на основе либерально-демократических принципов показала, что механическое перенесение на российскую почву парламентской демократии западного типа невозможно. Необходимо учитывать следующие особенности России: многонациональность, федеративное устройство, неразвитую многопартийность, авторитарные традиции, сохранившие свое влияние в переходный период.

5. Анализ трансформации избирательной системы в контексте создания системы политического представительства России позволяет выделить несколько специфических этапов. Первый этап радикального реформирования системы социалистической демократии (1987-91 гг.) - включал в себя опыт альтернативности выборов народных депутатов СССР и РСФСР, президента России и президентов республик в составе РФ, становление политического рынка и демократизации избирательной практики в рамках мажоритарной системы. Реализация идеи двухуровневой структуры парламента (Верховный Совет - Съезд) показала низкую конструктивность, внешнюю и внутреннюю конфронтационность в деятельности высших представительных органов СССР и РФ.

6. Для второго этапа (1991-93 гг.) - характерно “замораживание” выборности в России. Прерывается процесс избрания руководителей исполнительной власти субъектов РФ, возрастает конфронтационность в отношениях исполнительной власти и российского парламента (в итоге - разгон последнего и ликвидация системы Советов).

7. Третий этап (конец 1993 г.) можно определить как период активизации реформы избирательной системы и перехода к всеобщей выборности органов власти. Впервые на выборах в Госдуму апробированы смешенная мажоритарно-пропорциональная система, петиционный порядок выдвижения кандидатов, государственно-частное финансирование избирательных кампаний. Новая избирательная система показала свою адекватность российской специфике и сохранила основные принципы при выборах в Госдуму в 1995 г. Однако, на наш взгляд, внесение в избирательную систему таких изменений, как сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе представительства, создание нескольких пропорциональных округов, двухтуровое голосование в мажоритарных округах могли бы повысить эффективность выборов.

8. Для оптимизации процесса формирования Совета Федерации автор предлагает использовать ряд объективных критериев: первичной выборности, компетентности, согласования региональных и общероссийских интересов, соответствия международному и российскому праву. Сформированный на основе этих критериев (включающий в себя руководителей исполнительной власти и председателей законодательных собраний субъектов Федерации) СФ будет обладать следующими качествами: саморазвитием, ротацией, выборностью и ответственностью перед избирателями.

Анализ региональных аспектов общероссийского процесса формирования отношений политического представительства показывает, что в контексте реформирования политической системы целесообразен переход к выборность губернаторского корпуса. Но для этого необходимо решение ряда проблем концептуального плана. Для исключения опасности регионального сепаратизма нужен правовой механизм двойной ответственности губернаторов: перед населением региона и перед государством. С целью исключения превращения региональных выборов в арены межпартийной борьбы, предлагается предусмотреть в законодательстве приостановку членства губернатора в партии на срок его полномочий. Выборность губернатора с учетом системы цензов, сможет снизить вероятность избрания некомпетентного человека.