32. Прогнозирование и предупреждение политических конфликтов.

Экономические, этнические и региональные факторы имеют лишь ограниченное воздействие на риск возникновения политической нестабильности в государстве. Скорее, стабильность преимущественно дереминируется паттернами политического соревнования и правления в стране.

Среди различных характеристик, кореллирующих с политической стабильностью, единственная обладающая наибольшим воздействием на риск возникновения нестабильности была обнаружена в характере политической конкуренции среди основных политических групп, сопровождаемая (followed) силой исполнительной власти.

Не удивительно, что наиболее стабильные режимы располагаются в экстремумах этих двух спектров.

Фактически, шансы возникновения политического кризиса в краткосрочной перспективе в закрытых диктатурах и либеральных демократиях примерно одинаково крайне низки в обоих случаях.

Шансы возникновения кризиса в краткосрочной перспективе гораздо выше для режимов, характеристики которых попадают в середину между вышеприведенными режимами. Автократии, которые осознанно или из-за собственной недееспособности не в состоянии сдерживать или контролировать организованную политическую оппозицию, обладают более чем в восемь раз большими шансами столкнуться с нестабильностью, чем у наиболее стабильных режимов.

Достижения мира в разделенных обществах (Т.Р. Гарр)

Подобные принципы вполне могут стать движущей силой международной политики первых десятилетий 21 века, продолжая успешную традицию разрешения прецедентов 1990-х.

Ключевым является поддержание режима соблюдения гражданских прав: международных норм, индивидуальных и групповых прав.

Первый принцип доктрины – это распознавание и активная защита расовых, культурных и региональных меньшинств. Это означает свободу от дискриминации, основанной на расе, национальном происхождении, языке или религии, дополненную институциональными средствами защиты и обеспечения их коллективных интересов.

Эффект правоустанавливающих документов принятых в 1990-1995 ОБСЕ и Советом Европы должен был обеспечить эти требования мира «международного режима защиты национальных меньшинств Европы», но оказался ограниченным. Данный документ основывается на нескольких принципах. Один – запрет на насильственную ассимиляцию и перемещение населения; подтвержденное право на автономию для малых сообществ внутри существующих государств; признание того, что вопрос с национальными меньшинствами «один из легитимных предметов международных отношений для ООН и организаций Европы».

Фактически, все европейские демократии придерживаются этих принципов, иногда сверху вниз, но обычно в ответ на давление со стороны политически организованных меньшинств. На первом этапе демократизации посткоммунистической Европы, в начале 1990-х, некоторые этнонациональные лидеры манипулировали демократическим процессом в интересах служения национальным интересам в ущерб национальным меньшинствам, например, русским в странах Балтии, венграм в Словакии и Румынии, сербам в Хорватии.

Групповые члены, являющиеся объектом политической дискриминации в таких масштабах, что их члены систематически ограничиваются в использовании политически прав или в доступу к политическим постам в сравнении с другими группами в данных обществах. Экономическая дискриминация состоит из систематических ограничений доступа групп членов к желаемым экономическим ценностям, условиям или позициям, которые открыты другими группами в данных обществах.

Различаются 4 способа дискриминации от мене к более жестким:

Проходящая (код 1) существенное недопредставительство или условия бедности, обусловленные исторически маргинальным положением, пренебрежением или ограничениями. Существующая цель публичной политики в существенном улучшении статуса групп.

Пренебрежение (код 2) Существенное недопредставительство или условия бедности, обусловленная исторически маргинальным положением, пренебрежением или ограничениями. Не существует специальных практик намеренного исключения. Протективная или «исправляющая» публичная политика, если таковая имеет место, решает ограниченные задачи.

Социальная дискриминация (код 3). Существенное недопредставительство или условия бедности из-за превалирующих социальных практик доминирующих групп. Публичная политика нейтральна к данному вопросу или, если позитивна, не способна адекватно компенсировать активные и широко распространенные социальные практики дискриминации.

Официальная дискриминация (код 4). Публичная политика (формальное исключение или текущие репрессии, или то и другое) существенно ограничивает групповых членов в политическом участии или использовании экономических возможностей в сравнении с другими группами. При этом цель публичной политики в существенном улучшении статуса групп.

Демократизация: институциональное обеспечение для плюрализма и разделения власти

Если определение и защита интересов меньшинств является первым принципом современной доктрины управления этническим конфликтом, то демократизация становится вторым. Демократические институты являются предпочтительными местными средствами, гарантирующими групповые права в гетерогенных обществах. Иными становятся политические программы, чтобы сгладить неравенство, являющееся следствием дискриминации. В контексте демократических институтов общая аккомодация (приспособление) является оптимальной стратегией управления конфликтами между группами претендентов и государств, чем подавление или насильственная ассимиляция групп, которые выдвигают и придерживаются различных идентичностей и интересов.

Нормативно ведущие государства в международном сообществе опираются на демократические принципы и неприложимо поддерживают установление и развитие демократических институтов в различных уголках мира.

В-третьих, экономическая дискриминация является тормозом перемен: для правительства легче дать меньшинствам лучший доступ к политическим институтам, чем изменить экономические ограничения, которые исторически проистекают и коренятся в социальной структуре.

По факту, только 4 международно признанных государства родились в вооруженных (сепаратистских) конфликтах в течение последних 40 лет. Бангладеш 1970, Хорватия 1991, Словения 1991, Эретрея 1993. Косово 1998-. Абхазия, Южная Осетия.

Наибольший риск в соглашениях об автономии не в возможном распаде государства, а, скорее, в вероятности того, что сами инициаторы разрушения могут заблокировать их принятие, затягивая конфликт и тратя ресурсы, которые могли бы пойти на укрепление институтов автономии.

Боле двух третей из всех завершенных сепаратистских войн произошли в последние 50-60 лет. 32 из 47 произошли с 1990 г. Примечательно, что демократии, в сущности, лучше авторитарных режимов в достижении договорных отношений в самопорождающихся конфликтах.

Пять принципов управления конфликтом в гетерогенных обществах обрели прочное основание в международных нормах и практиках последних двух десятилетий в качестве нового режима, доктрины или совокупности «хороших практик»:

Индивидуальные и коллективные права расовых, этнических и религиозных меньшинств требуют международного признания и защиты;

Демократические институты являются предпочтительными местными механизмами, гарантирующими групповые права в гетерогенных обществах в рамках следования политическим программам, направленным на снижение неравенства;

Конфликты по поводу самоопределения лучше всего улаживаются через переговоры, которые обеспечивают региональную автономию и институциональные средства для преследования коллективных интересов внутри существующих государств;

Международные и региональные организации обладают способностью для защиты и обеспечения прав меньшинств, прогнозирования и прекращения начавшихся этнических столкновений и войн, в обеспечении и осуществлении переговорного процесса в начавшихся и идущих войнах;

Когда превентивные меры не помогают в предотвращении этнических и иных конфликтов, которые угрожают региональной безопасности или грубо нарушают гражданские права, ООН и отдельные члены могут действовать под международным мандатом с правом и обязательством отвечать военными санкции и использовать операции по принуждению к миру.

Проблемы: индивидуальные права в пользу коллективных, автономия грозит распадом государства, право международных акторов на вмешательство во внутренние дела других государств. Выход – широкая кооперация ООН, региональных и негосударственных организаций.

Дополнительные меры

Обеспечение демократических транзитов и разделения власти в гетерогенных обществах достаточно рискованное дело. Чем беднее страна и глубже разделения, тем менее вероятно, что новые институты укоренятся. Если они имеют для этого шанс, то требуется постоянная политическая и материальная поддержка внешних акторов.

Наиболее эффективные стратегии управления конфликтом обычно те, которые применены на ранней стадии, до начала вооруженного конфликта или широкого нарушения гражданских прав, не позже. Предотвращение конфликта политическим и дипломатическими средствами является менее затратным средством, чем стоимость проведения принудительных силовых операций и восстановления. Этот момент хорошо понимается принимающими решения политиками, обозревателями и исследователями, но последовательно не применялся до последнего времени. Проблема состоит из дух часте: во первых, недостаток надежных и убедительных методик оценки риска кризисов, которые позволяют их выявлять более, чем за 1 и 2 года на горизонте планирования. Во-вторых, принимающие решение политики в ООН и основные державы концентрируются в основном на своих ограниченных политических и материальных ресурсах при разрешении возникающих кризисов.

Наиболее эффективный способ вовлечения в обязательства в многосторонности и множестве измерений. Первый принцип хорошо используется в миротворческих операциях и операциях принуждения к миру. Менее широко принимается принцип эффективного вовлечения в обязательства при разрешении любой кризисной ситуации, требующей общего планирования между заинтересованными государствами и ООН. Встает вопрос о создании стратегии, которая смогла бы интегрировать дипломатические, политические, экономические и военные акции.

Стратегии должны планироваться с учетом возможности неудачи в достижении целей. Первая цель – предупредить конфликт с применением насилия в ситуации высокого риска. Когда попытка предотвращения не удалась (или не предпринималась) вторая цель – создать группы быстрого реагирования для переговоров и прекращения конфликта. Если попытка инициирования переговоров провалилась, план 3 должен содержать «предохранители» от переноса вооруженного конфликта на территории сопредельных государств. План 4 - это миссия принуждения к миру, где решения принимаются с учетом высокой угроз безопасности и гуманитарных издержек. Успешная миссия принуждения к миру подразумевает высокий уровень решимости (или политической воли) в части государств, что проводят данные миссии и долгосрочное обязательство по ресурсам.

Военные вариант должен всегда быть на столе, не как отдельная стратегия, а как часть метастратегии вовлеченности. Разброс вариантов от военного сдерживания, спасения и тренировочных миссий, до миротворческих операций и принуждения к миру, воздушных и наземных операций. Любая угроза или использование подобных действий в специфических конфликтных ситуациях должна быть интегрирована вертикально с широкой политической стратегией, рассчитанной на конфликтное взаимодействие, а также горизонтальное между всеми государствами-участниками и международными организациями.

Не существует предустановленных сценариев политического или военного вовлечения. Возможно профилировать высокорискованные ситуации, определять страны и регионы с высоким риском возникновения гуманитарных кризисов и этнических войн с достаточной точностью. Но гораздо сложнее наметить оптимальные ответы особенно в контексте данного региона, страны, конфликтной ситуации. Всегда существует риск, что принимающие решение политики вынесут неверные уроки из отдельных успехов или поражений, используя простой путеводитель о том, что не нужно делать в следующий раз. «Следующий раз» по факту с высокой вероятностью может значительно отличаться от «последнего раза».

Что останавливает прямое насилие:

- вмешательство в биологическое и психологическое проявление индивидуального потенциала к конфликтному поведению (удержание, оттеснение, сковывание) – в случае аффективного поведения

- модификация мест, повседневной активности и ситуаций, которые способствуют насилию (запрет массовых мероприятий, «больше 3-х не собираться», блокирование конфликтных мест, введение режима);

- максимизация снижающего насилие эффекта от вторжения полиции на нелегальные рынки (изъятие оружия, алкоголя и пр.);

- изменение статуса предметов конфликта (запрет огнестрельного оружия, алкоголя, психоактивных веществ), которые способствуют насилию;

- вторжение в круг склонных к насилию групп, деятельность банд, коллективно-бытовые отношения;

- инициативы по снижению вероятности нападок обратной стороны.

Рекомендации исходят из положения, что насилие следует из баланса индивидуальных импульсов и их торможения. Пример – практика полиции. Идеи и социальные отношения, как правило, не рассматриваются, если только они не проявляют себя через поведенческие импульсы или их замедление.