1999 Года закон «Об общих принципах организации законодательных и исп.Органов власти субъектов рф». В целом это была калька с общефедеральных принципов.

Поскольку здесь линей конфликта является разграничение прав органов власти, то можно выделить 2 основных модели.

- субъект с доминированием исполнительной власти и полным подчинением органов законодательной власти;

- более консенсусный режим, где администрация не имеет явного перевеса перед законосовещательными органами.

Бюджетный процесс 1990-е.

СПб. А. Собчак. Отказ предоставить ЗАКСу вместе с бюджетом адресную программу капитальных вложений, хотя такая обязанность была предусмотрена гор. Законом о бюджете. 1996 отклонение бюджета.

Практика «защищенных статей», которые нельзя было секвестрировать в условиях бюджетного дефицита. Т.е. бюджет был предметом активного и достаточно эффективного торга законодателей и исполнителей.

1998 г. был введен Бюджетный кодекс РФ (введен в действие в 2000), где были уточнены требования к принимаемому бюджету и ограничены возможности его изменения. В частности, Дума без согласия правительства не могла теперь увеличивать общий объем доходов и дефицит бюджета. В перовом чтении – либо утверждение основных характеристик бюджета, либо их отклонение. Согласительная комиссия. Это, как мы видим, ограничило возможности парламента в данном процессе.

В данном процессе принятия бюджета, как и финансирования (субвенций, дотаций и пр.), в значительной степени работает модель рационального стратегии, основанной на максимизации полезности и снижении издержек игроками. Т. е. действует принцип игры с ненулевой суммой.

Причины для рационализации игроками своих действий:

- четкое (числовое) понимание выгод и издержек;

- оперирование статьями бюджета (структурой финансирования);

- обладание институциональной позиций, способствующей планированию и выработке рациональной стратегии (инфраструктура, информация, организованность).

В этом отношении конфликт сопряжен с реализацией 3 основных стратегий:

- стратегия поощрения (согласие с органом исп. власти или инициатором);

- стратегия ограничения (деятельность по максимизации своих возможностей и давлению);

- стратегия неконвенциональных мер (уход из правового поля).

Согласно Альберту Хиршману, эквивалентами этих стратегий становятся Лояльность (ассамблея соглашается играть по правила, выгодным губернатору, президенту, федеральному центру), Протест (ограничение прав губернатора, президента, центра), Уход (ассамблея оценивает игру по формальным правилам как бесперспективную и покидает правовое поле своей деятельности).

Два общих критерия при выборе: 1) насколько стратегия позволяет добиться реализации интересов; 2) насколько она реалистична (выполнима).

М. Олсон. Стратегия коллективного действия. Бюджет (финансирование) – общее благо, законодательные процедуры, усиливающие позицию ассамблеи (органа) – коллективное благо, а возможность распределение средств в личных целях – частное благо.

1. При этом в реализации данных стратегий есть несколько условных правил:

- при скудности ресурсов торг осложняется, что обостряет конфликты по поводу распределения средств;

- при достаточных ресурсах обмен происходит более гладко и возможность персонализированного торга расширяется.

Т.е. ограниченные средства должны способствовать реализации стратегии ограничений.

2. С другой стороны, на стратегию ограничений должна влиять общая серьезность конфликта закон и исп. органов власти.

3. Простота и доступность неконвенциональных мер. Если средства доступны до институционального выбора (публичный и организованный выбор стратегии) и эффективны, то использование законодательства вторично. Слабость незаконодательных средств есть стимул использовать правовые механизмы.

4. Организационные возможности ассамблеи (наличие, финансирование и профессиональность внутренних структур, экспертов и пр.). Это снижает возможность для организованного и эффективного коллективного действия, связанного с реализацией стратегии ограничения. Фракционность парламента, остутсвие экспертов, не налажена работа комитетов и пр.

При этом в отношении исполнительной власти, если реализуется стратегия усмотрения, реализуется тенденция к расширению своих полномочий и влияния. Принцип: власть распространяется до тех пор, пока не сталкивается с препятствием.

Стратегия	Условия выбора	Вероятный исход (законодательная власть)
Ограничение Протест	Конфликт интересов, ограниченность ресурсов, сильная организационная база, Недоступность или непривлекательность незаконодательных средств	Введение ограничений полномочий (губернатор, президент, федеральный центр)
Лояльность	Отсутствие конфликта интересов, слабая организационная база ассамблеи	Расширение полномочий (губернатор, президент, федеральный центр)
Незаконодательные меры (уход)	Относительное изобилие ресурсов, привлекательные для ассамблеи незаконодательные средства. В случае конфликта интересов субъектов одного уровня: - ограниченность ресурсов, доступность неконвенциональных средств	Расширение полномочий Латентное или открытое подрывание полномочий (губернатор, президента, фед. центр)

Экономический фактор

Российская практика говорит о том, что часто политические конфликты законодательной и исполнительной власти не выливаются в законодательную активность, видимо, из-за того, что вопросы распределения бюджетных средств и конкуренция за них оттесняют политические противоречия на второй план. КПРФ, ЛДПР.

Поскольку соблюдение правил игры – отказ от попыток существенно повлияет на существующие принципы – основное условия доступа к разделу «пирога».

С тактической точки зрения, бюджетные конфликты часто связаны с публичным отказом утвердить бюджет, поскольку прямое действие с достаточной эффективностью, чем долгосрочная деятельность по ограничению исполнительной власти.

На анализе данных бюджетного процесса в регионах можно подтвердить утверждение, что при ограниченных бюджетных средствах региона законодательные органы стремятся ограничить органы исполнительной власти. Регион-донор и дотационный регион.

Организационный фактор

Чем больше депутатов работает на неосвобожденной основе (совместители), тем меньше детализированность бюджетного процесса, тем большая лояльность законодателей. Нет возможностей.

Совместители в большей степени ориентированы на собственные территории (чьими представителями являются) и личные нужды.

Организованная, освобожденная деятельность способствует институционализации депутата, предмет его интереса начинает включать статьи бюджета и пр.

Что делает политический процесс, связанный с принятием бюджета более устойчивым?

1. Резервные фонды и коллективные поправки. 2 и 3 чтение – пакетная поправка – сводная таблица наказов (избирателей) – 1,6% бюджета региона.

2. Согласительные комиссии. Неформальные практики.

Т.е. при различных условиях наличие у депутатов (органов региональной власти) перераспределять средства в свою пользу может нивелировать их стремление к уменьшению детализации бюджета и введению поправок, ограничивающих исп. орган власти.

Бюджетные конфликты

СПб 1995- 2000. Основание: отсутствие расшифровок статей расходов,

Отсутствие детальных статей по капиталовложениям, сокращение расходов на бюджетников и соц. сферу.

ПО причинам конфликты носили следующий характер:

- использование претензий к структуре бюджета для фиксации необходимого объема выплат, направляемых в муниципальные округа (прямо или косвенно защита персональных интересов) – СПб, Владимирская область (1998-1999).

- политика – использование бюджетного процесса в электоральной борьбе и в борьба за распределение средств (Самарская область 2001-2003 губернатор К. Титов и мэр Г. Лиманский – несколько месяцев до выборов); Мурманская область 2002-2003 фракция «Народная партия» оппозиция.

- косвенный инструмент реализации собственных интересов (отклонение бюджета без особых основания, быстрое принятие)- другие причины;

Один из важных ресурсов подобных конфликтов – время.

С второй половины 2000-х бюджетные конфликты стали более быстротечными, более рутинными и редкими. Политическое содержание вымывается. Профессионализация законодательных собраний.

Н. Зубаревич. Независимый институт социальной политики. Проблемы с обеспечение ресурсами. Бюджетный дефицит.

Центр – регионы.

Электоральные конфликты

- избирательные комиссии – коллегиальные органы обеспечения выборов.

Различия в России и на Украине.

- выборы и административный ресурс (регионы). Поддержка регионов.

Конфликты «центр-территория»

Берите суверенитета сколько возможно. Борьба против структуры СССР.

Екатеринбург – консульство США. Э.Россель Уральская республика.

Якутия – торговое представительство в СПб.

Право вести внешнеторговую деятельность в 1990.

Губернаторы «красного пояса». Как дополнительные политические возможности в бюджетной политике.

Конфликт областной власти и мэров городов

Крупный город финансирует территории. Губернаторские амбиции мера. Плохое наполнение регионального бюджета.

Войны в СМИ.

Пример, политический процесс в Челябинской области.

Вадим Соловьев 1 секретарь горкома КПСС

П. Сумин Председатель Облисполкома. Председатель Совета Народных депутатов. Выжидательная позиция во время путча ГКЧП.

Назначение 1991 Соловьева главой администрации области. Поддержка Ельцина. Проведение рыночных реформ.