4. Процедуры обеспечения доступа граждан к законодательной власти: теория и практика

[…]Возможности реализовать свою инициативу в сфере законотворчества через депутатов и некоторые другие государственные органы имеются у российских граждан и их объединений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Наряду с этим, в ряде субъектов Российской Федерации законодательство позволяет гражданам, хотя и не поодиночке, а сообща, непосредственно осуществлять законодательную инициативу, причем такая региональная народная инициатива может иметь значение для выдвижения законопроектов на федеральном уровне (об этом речь пойдет ниже). Пока же обратимся к некоторым примерам народной законодательной инициативы в отдельных субъектах Российской Федерации. В частности, Конституция Республики Тыва 1993 г. (ст. 65) предусматривает возможность подачи законопроектов группами избирателей численностью не менее 1 тыс. человек. Конституции Удмуртской Республики 1994 г. (ст. 114) и Республики Ингушетия 1994 г. (ст. 105) также зафиксировали право народной законодательной инициативы, но, в отличие от Конституции Тывы, такое право действует не для любых законопроектов, а только для предложений по внесению изменений в соответствующие Конституции. При этом в Ингушетии народную инициативу по пересмотру Конституции вправе осуществлять не менее 10 тыс. граждан указанной республики, а в Удмуртии — как минимум 50 тыс. избирателей, проживающих в данной республике. Обратим также внимание на то, что для участия в осуществлении народной инициативы по изменению Конституции Удмуртии введен некоторый ценз оседлости, поскольку необходимым условием такого участия является проживание на территории указанного субъекта Федерации. В Ингушетии же для участия в аналогичном действии факта проживания на территории республики не требуется, но зато необходимо иметь республиканское гражданство.

Следует отметить, что право народной законодательной инициативы введено не только в республиках, но и в других субъектах Российской Федерации. В частности, в городе Москве право внесения законопроектов в московскую Думу наряду с московским Правительством и депутатами принадлежит группам граждан.

Таким образом, право народной законодательной инициативы (распространенное, кстати, в ряде зарубежных демократических государств на разных континентах), не признанное законодательно на федеральном уровне, все-таки может быть осуществлено в отдельных субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что для успешного сбора подписей под законопроектом требуются некоторые организационные усилия. Общественному объединению (зарегистрированному или действующему без регистрации) или, хотя бы, временно созданной инициативной группе собрать подписи гораздо легче, чем одному человеку (если один человек вообще в состоянии набрать указанное количество подписей). Ведь «собрать подписи» означает не просто обнести подписные листы по домам и квартирам, предприятиям и учреждениям и получить подписи требуемого количества людей. Необходимо предварительно разъяснить содержание законопроекта, убедить людей в важности и желательности его выдвижения и одобрения. Только тогда люди будут с охотой ставить свою подпись в его поддержку, а возможно, даже и сами придут к тем, кто собирает подписи, чтобы расписаться в знак такой поддержки. Можно, конечно, предположить, что обращение к согражданам какого-либо известного и уважаемого человека сыграет решающую роль в сборе подписей. Но все же общим правилом является то, что объединение граждан — это мощное средство для достижения общих целей, и одному человеку с объединением конкурировать чрезвычайно сложно.

Итак, роль общественных объединений в ходе реализации народной инициативы весьма значительна. В то же время в ряде субъектов Российской Федерации эта роль не ограничивается организацией осуществления права народной законодательной инициативы — они сами вправе осуществлять самостоятельную законодательную инициативу, хотя и с некоторыми ограничениями. Так, Конституция Тывы (ст. 65) предоставляет право законодательной инициативы общественным организациям в лице их республиканских органов, т. е. правом законодательной инициативы обладают не все общественные объединения, а только общественные организации. Вспомним, что согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общественных объединениях» общественная организация — это лишь одна из нескольких организационно-правовых форм общественных объединений, характерным признаком которой является фиксированное членство. Однако имеются и другие организационно-правовые формы: общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности. Попутно заметим, что и Закон СССР 1990 г. «Об общественных объединениях», действовавший в России до вступления в силу упомянутого Федерального закона, рассматривал общественную организацию в качестве формы общественного объединения.

Сходным образом закрепляет за общественными формированиями право законодательной инициативы Конституция Удмуртской Республики (ст. 86), но в ней говорится о наличии такого нрава у общественно-политических организаций в лице их республиканских органов. По смыслу данного положения, казалось бы, круг субъектов законодательной инициативы из числа общественных объединений в Удмуртии по сравнению с Конституцией Тывы несколько сужен, поскольку не все общественные организации имеют право законодательной инициативы, а лишь общественно-политические. Однако понятие «общественно-политические организации» в российском законодательстве (как на федеральном уровне, так и на уровне данного субъекта Российской Федерации) не определено. Поэтому толкование указанного термина на настоящий момент носит довольно произвольный характер, а значит и отмеченное ограничение весьма условно.

Наиболее широкие возможности для реализации права законодательной инициативы раскрываются перед общественными объединениями по Конституции (Основному закону) Кабардино-Балкарской Республики 1978 г. (с последующими изменениями). Так, в ст. 105 этой Конституции право законодательной инициативы закрепляется за партиями и общественными объединениями в лице их республиканских органов. Партии представляют собой вид общественных объединений, однако в данном случае специальное упоминание партий наряду с общественными объединениями, по-видимому, имело целью подчеркнуть наличие у них права законодательной инициативы с тем, чтобы, к примеру, после принятия специального законодательства о политических партиях никто не смог бы оспаривать существование у партий указанного права.[…]

Роль общественных объединений, иных некоммерческих негосударственных организаций и отдельных общественных деятелей на этапах внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы и подготовки его к первому чтению особенно значительна. Именно благодаря усилиям общественности заостряется внимание на какой-либо проблеме, начинается выдвижение предложений по решению этой проблемы и развертывается широкое обсуждение вариантов решений. Фактически, это и служит одной из предпосылок для разработки законопроекта (под законопроектом в том числе понимается и проект поправок к уже действующему закону) по насущному вопросу. Иногда изначально предлагается какой-либо неофициальный (так называемый инициативный) законопроект, иногда осознание необходимости принятия закона и, соответственно, разработки его проекта приходит во время дебатов.

Имеются примеры, когда общественные объединения или иные некоммерческие организации довольно успешно добивались внесения законопроектов, а затем способствовали их прохождению во всех инстанциях. К числу этих примеров относятся Закон Российской Федерации «О Торгово-промышленной палате»(1993 г.), Федеральные законы «Об общественных объединениях» 1995 г.), «О государственной поддержке детских и молодежных общественных объединений» (1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»(1995 г.), а также ряд федеральных законов в области экологии, социальной политики и т.д. В настоящее время в Государственной Думе находятся и ждут своего часа законопроекты, зарождавшиеся и разрабатывавшиеся общественными объединениями и иными некоммерческими организациями («О государственном социальном заказе», «О некоммерческих фондах», «О добровольческой (волонтерской) деятельности» и др.).

И наоборот, во время подготовки законопроекта общественность в состоянии добиться блокирования законопроекта, и, в результате, отклонения его Государственной Думой в первом чтении. Происходит это в тех случаях, когда, по мнению общественных объединений, законопроект страдает существенными недостатками, концептуально неверен или же способен нанести вред общественным интересам. Однако такой исход возможен только там, где граждане и их объединения достаточно хорошо осведомлены о планах законодательных работ Государственной Думы. Своевременное и надлежащее получение достоверной информации составляет одно из важнейших условий лоббирования. При этом не стоит забывать, что до первого чтения возможно внесение альтернативных законопроектов по одной и той же тематике. Поэтому оптимальным следует признать не просто блокирование какого-либо неподходящего законопроекта, а выдвижение и лоббирование такого альтернативного законопроекта, который, на взгляд общественности, в наибольшей степени отвечал бы заявляемым гражданами интересам.

Вхождение представителей общественных объединений и иных некоммерческих негосударственных организаций в состав рабочих групп по подготовке законопроектов представляет собой один из способов конструктивного воздействия на процесс подготовки закона. Правда, приглашение войти в состав рабочей группы может поступить в какое-либо объединение лишь при определенных обстоятельствах, которые, прежде всего, зависят от действий самих объединений. Во-первых, необходимо чтобы, как минимум, было известно, что объединение занимается и интересуется определенными проблемами. Во-вторых, надо, чтобы объединение располагало квалифицированными специалистами, в том числе и в области нрава. В-третьих, само объединение должно занимать активную и в то же время конструктивную позицию. Если общественное объединение или иная некоммерческая негосударственная организация уже смогли самостоятельно разработать законопроект и нашли взаимопонимание с субъектом законодательной инициативы, который его и выдвинул, то приглашение в состав рабочей группы не заставит себя ждать.

Но тут возникают сложности. С одной стороны, все общественные объединения заинтересованы в том, чтобы их мнение учитывалось при разработке законопроекта; с другой стороны, сама рабочая группа также заинтересована в максимальном учете имеющеюся опыта, в поступлении свежих идей и ценных соображений, в предварительной оценке своих трудов. Вместе с тем, включить в рабочую группу представителей всех «профильных» общественных объединений или других некоммерческих негосударственных организаций совершенно невозможно. Такая рабочая группа попросту не сможет работать. Но выход все-таки есть. Помимо вхождения в состав рабочих групп существуют и другие способы воздействия на процесс подготовки и на содержание готовящегося законопроекта. Один из таких способов — участие в парламентских слушаниях. Всякий законопроект перед первым чтением, как правило, обязательно выносится на парламентские слушания. Собирается довольно большая аудитория, идет заинтересованный разговор, уточняются позиции, происходит обмен мнениями, иногда вносятся конкретные предложения. Конечно, парламентские слушания страдают определенными недостатками. На практике их функции оказались довольно расплывчатыми, поэтому неясно, что должно остаться после парламентских слушаний, кроме стенограммы, в какой мере должны учитываться высказанные замечания и пожелания. Депутаты, за исключением тех. кто выдвигает обсуждаемый законопроект, обычно редко посещают парламентские слушания. Но, несмотря на все это, нельзя не учитывать значения парламентских слушаний как первой апробации законопроекта. Поэтому и разработчики законопроекта, выносимого на парламентские слушания, и головной комитет Государственной Думы, в ведении которою находится данный законопроект, стремятся использовать такую возможность, приглашая на парламентские слушания как можно больше заинтересованных лиц.

Другой способ влияния на разработку законопроекта — подготовка независимых экспертиз. При этом мнение, высказанное в письменном виде без излишней эмоциональности, но с приведением веских аргументов, способно сыграть весьма важную роль в работе над законопроектом. Разработчики, как правило, с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т. д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, разработчики заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами, отличными точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственную мотивировку, обосновать концепцию законопроекта, уточнить формулировки и т. п. В отдельных случаях разработчики, ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют свою позицию. Бывают случаи, когда особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторов законопроекта пригласить былых оппонентов в состав рабочей группы.

Многие общественные объединения и иные некоммерческие негосударственные организации широко используют возможности по подготовке независимых экспертиз в той сфере, в которой они осуществляют свою деятельность. Активностью отличаются, к примеру, экологические объединения. Существуют и «многопрофильные» общественные объединения, которые ставят своей целью совершенствование законодательства, законопроектной работы в целом, развитие гражданского общества и т. п. Так, Фонд развития парламентаризма в России за два года своего существования подготовил и направил в соответствующие государственные органы более сотни различных экспертиз, анализирующих законопроекты самых разных отраслей права и законодательства. И таких организаций в нашей стране становится все больше и больше.

Экспертизы готовятся как перед первым чтением, 'гак и между первым и вторым чтениями, когда особенно бурно идет работа над текстами законопроектов. Именно на этих этапах общественные объединения и другие некоммерческие негосударственные организации получают наилучшую возможность повлиять на смысл и содержание разрабатываемых законопроектов. Ведь после второго чтения, согласно Регламенту Государственной Думы, вносить поправки в текст законопроекта не разрешается. Поэтому объединения, борющиеся с тем или иным законопроектом, после второго чтения оставляют за собой единственную возможность — лоббировать его отклонение в третьем чтении.