Федерализм и выборы

Выборы - это ключевое звено для понимания первой, суверенизационной, фазы федерализации, происходившей в 1990-1991 годах. Собственно, без выборов нет и федерализма, по крайней мере в его нынешней российской версии. Стимулом к началу активной «федерализации всей страны» в начале 90-х послужили выборы народных депутатов РСФСР и депутатов региональных Советов в марте 1990 года. Избрание имевших собственную легитимность амбициозных представительных органов и одновременно начавшееся противостояние Советов разных уровней чуть было не привели к параличу власти. Выход был найден сначала в формировании президентско-парламентских и губернаторско-парламентских систем, а затем, в 1993-м, и вовсе в роспуске Советов.

Собственно, 1990 год с противостоянием Советов разных уровней поставил вопрос об источнике суверенитета и о том, как его делегировать: сверху вниз или снизу вверх. Этот вопрос был решён по принципу «кто смел, тот и съел». Ряд полномочий, которые Центр выпустил из своих рук, «подхватили» региональные элиты, попытки же местных элит проявить инициативу и урвать что-нибудь и себе в большинстве случаев не увенчались успехом. В результате именно средний, региональный, уровень вроде бы делегирует что-то наверх (Центру), а что-то вниз (городам и районам). Особо следует сказать о референдумах - номинально институте прямого народовластия. На деле апелляции к народу использовались в периоды острых конфликтов между элитами: союзной и российской в 1991 году, исполнительской и представительской в 1993-м, центральной и региональными (например, в случае татарстанского референдума 1994-го и отменённых ингушских референдумов 1998 и 1999 годов).

Выборы - это и сейчас одно из самых важных звеньев, подпитывающих российский федерализм. Именно они приводят в действие механизм, побуждающий центральные, региональные и местные элиты к политическому торгу, именно они служат катализатором всех политических процессов. Связь между нынешним российским федерализмом и выборами разнопланова: здесь и особенности избирательного закона (напомню, что электоральные округа не пересекают границ регионов и только на выборах 1989 года большие национально-территориальные избирательные округа включали в свой состав по нескольку регионов, сейчас же регион получает округ независимо от числа проживающих в нём избирателей), и сами выборы в качестве квинтэссенции и стимулятора политического процесса.

Борьба за власть в Центре и выборы - вот что толкает федеральные элиты искать поддержки со стороны региональных элит и, в конечном счете, способствует децентрализации. До последнего времени любые выборы - будь то местные или федеральные - оборачивались против Центра. На губернаторских выборах Центр помогал «своему» кандидату да к тому же ещё терпел его антимосковскую риторику и демарши (вспомним, к примеру, Валерия Зубова на красноярских краевых выборах). Этим дело не ограничивалось: и после выборов, особенно там, где глава в результате их сменился, Центр, желая наладить отношения, шёл на всевозможные уступки (прежде всего в том, что касалось замены представителей президента и других федеральных чиновников на местах фигурами, устраивающими нового губернатора).

И на федеральных выборах Центр шёл на уступки, посулами и подарками добиваясь поддержки со стороны региональных лидеров. Достаточно вспомнить президентскую кампанию 1996 года, когда Борис Ельцин посетил два десятка регионов (приезжал же он не с пустыми руками: привозил деньги, указы о новых региональных программах и т. д.), а с десятком подписал двусторонние договоры.

Выборный цикл 1999-2000 годов - исключение. Попытка региональных элит консолидироваться и принять активное участие в борьбе за общефедеральную власть провалилась. Заключительный этап думской кампании прошёл при явном доминировании Центра, а в дальнейшем его наступление на права и привилегии губернаторов только усиливалось.

Одна из главных несуразиц территориально-государственного устройства России - это «двухэтажность» ряда, а точнее, семи её субъектов (краёв и областей), в состав которых входят десять автономных округов, тоже имеющих статус субъектов Федерации. Странность этой ситуации заключается в том, что de jure часть оказывается равна целому. На волне суверенизации начала 90-х автономии попытались было вырваться из тисков «метрополий», стать самостоятельными. Автономные области в этом преуспели: все они напрямую, без посредников стали подчиняться Москве. И неважно, что одна из них (Еврейская) сохранила своё старое обозначение - автономная область, в то время как другие стали республиками, важно то, что она уже больше не часть Хабаровского края. Из автономных округов удалось обособиться лишь Чукотскому - далеко не самому большому, богатому, яркому. Остальные девять остались в прежнем положении.

Вопрос о статусе округа в условиях нынешнего спада социальной активности не занимает граждан, он волнует лишь элиту - политическую и хозяйственную. Другое дело выборы: здесь в борьбу «за независимость» удаётся вовлечь массы. Главный способ - саботаж «чужих» выборов. Первые ласточки такого непослушания областным/краевым властям появились в 1994 году на выборах в представительные органы власти. Тогда, скажем, Корякский автономный округ попросту не избрал депутатов в Законодательное собрание Камчатской области. Возникли также некоторые сложности с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Ненецким автономными округами.

На губернаторских выборах 1996-го ситуация резко обострилась. Вновь возникли проблемы с камчатскими коряками и архангельскими ненцами. В полный рост встала проблема северотюменских округов - самых богатых минеральными ресурсами и самых населённых. Первое, что сделали власти округов, - развели «свои» и тюменские выборы: так было легче саботировать последние. Дальше - больше. Дума Ханты-Мансийского автономного округа принимает закон «О выборах губернатора Тюменской области в Ханты-Мансийском автономном округе», по которому победителю при явке не ниже 25 процентов (по округу, а не всей области!) нужно заручиться поддержкой 50 процентов проголосовавших плюс один голос. Правда, до полного абсурда (в области могли выбрать одного губернатора, а во входящем в её состав автономном округе - другого) дело не дошло: участие в первом туре составило 15,3 процента, и окружная дума объявила выборы несостоявшимися. Соответственно второй тур в округе не проводился, и это заставило уже областную думу в экстренном порядке понизить планку необходимого участия, иначе выборы губернатора Тюменской области не состоялись бы, поскольку в Ханты-Мансийском автономном округе проживает намного более трети всех тюменских избирателей.

В условиях недостаточно развитой политической культуры и отсутствия механизмов, позволяющих представлять интересы меньшинства, выборы по системе «победитель получает всё» (а именно так избирают глав субъектов Федерации) способны дестабилизировать политическую ситуацию в сложносоставных регионах. Примером могут служить выборы главы Карачаево-Черкесии в 1999 году с законсервированным на время, но отнюдь не урегулированным конфликтом между карачаевской и черкесской частями населения республики. Боязнь взорвать и без того шаткую ситуацию - причина, по которой население Дагестана трижды за последние годы высказывалось на референдумах против того, чтобы прямо избирать главу республики: как и прежде, его избирает Госсовет из числа представителей 14 основных этнических групп.

В Дагестане, который, будучи сложной «этнофедерацией», представляет собою своего рода испытательный полигон этнофедерализма, практикуются не только «двухэтажные» непрямые выборы председателя Госсовета, формируемого, в свою очередь, по национальным спискам, специально созываемым Конституционным собранием. При избрании депутатов Народного собрания применяются квоты для этнических групп. В соответствии с ними округа на территориях с этнически смешанным населением закрепляются за определённым этносом, что позволяет избежать этнических столкновений наподобие тех, что имели место на выборах главы Карачаево-Черкесии. Кроме того, существует и механизм «этноблокировки» принимаемых решений, когда несогласие того или иного этноса с непосредственно затрагивающим его решением не может быть преодолено большинством голосов.