Политика и развитие российского федерализма

Федеративный договор, федеральная Конституция и двусторонние договоры являются только частью картины. Ни имперская Россия, ни Советский Союз не имели традиции верховенства права, приверженность этой ценности остается слабой и в постсоветской России. В первую очередь политические факторы решающим образом влияли на развитие и функционирование российского федерализма. Я укажу на три из этих факторов: во-первых, борьба за политическую власть в государстве; во-вторых, разрыв между конституционным проектом и практикой федерализма; в-третьих, тенденция к поиску скорее политического, нежели правового решения при отступлении от конституционного замысла.

Федерализм как политический футбол

С начала реформ (1985) и до расстрела Белого дома (1993) главной целью московских лидеров была борьба за политическую власть второй — политическая реформа. Разграничение полномочий между Центром и субъектами Федерации, такое решающее для тех, кто живет за кольцевой дорогой, для указанных лидеров было значительно менее важной проблемой. В результате политика, касающаяся перераспределения власти, обычно диктовалась тактическими соображениями, своего рода конкурентной борьбой за поддержку субъектов Федерации. В первые годы политической реформы президент М. Горбачев поощрял растущую автономию региональных элит ad hoc, но не из принципиальной приверженности федерализму, а в надежде приобрести сторонников против бюрократии Центра. Только перед лицом грозящего распада Советского Союза он предложил связное видение нового советского федерализма (новый Союзный договор 1991 г.), но было уже слишком поздно.

Стремясь вырвать власть у Горбачева и укрепить собственное положение, Борис Ельцин самозабвенно разыгрывал карту федерализма. Противодействуя попыткам Горбачева получить поддержку его нового Союзного договора, он проводил «горизонтальную» стратегию, которая бы укрепляла связи между республиками и тем самым урезала полномочия Центра. В июле 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете, утверждающую приоритет Конституции РСФСР и законов на территории РСФСР. В августе 1990 г., стремясь заручиться поддержкой республик и автономных областей внутри России, в пику Горбачеву, Ельцин предложил им «брать столько суверенитета, сколько они смогут проглотить». И в июле 1991 г. он повысил четырем автономным областям внутри России (кроме Еврейской автономной области) статус до республик. А после роспуска Советского Союза Ельцин попытался обуздать регионы, издав президентский указ, дававший Центру право назначать глав администраций, запрещавший выборы местных руководителей и вводивший пост представителя президента на местах, что должно было обеспечивать надлежащее исполнение государственных законов.

Но и после этого сиюминутные политические соображения продолжали влиять на федеративную политику. В 1992-1993 гг., например, Руслан Хасбулатов и другие парламентские лидеры выступали за передел власти, не скрывая стремления получить поддержку региональных лидеров в нараставшей борьбе парламента с Ельциным. И как отмечалось выше, во время президентской кампании 1996 г. Ельцин значительно увеличил число двусторонних договоров между президентом и руководителями субъектов Федерации, надеясь за счет уступок в этих договорах получить поддержку. Борьба за политическую власть в Москве побуждала региональных лидеров умело пользоваться своей политической поддержкой. Это, конечно, опасная игра, так как присоединение к проигравшей стороне может привести к возмездию. Например, после победы над парламентом в октябре 1993 г. Ельцин распустил все региональные законодательные органы, ввел унитаристские изменения в проект Конституции, наложил санкции на те субъекты Федерации, которые не уплатили налогов в российскую казну.

Практика распределения благ субъектам Федерации как средство получения политической поддержки не редкость для России. Имеют специфику и сами распределяемые блага. В Соединенных Штатах, например, должностные лица обычно распределяют такие материальные блага, как контракты и помощь, в ходе выборных кампаний, но это не отражается на нормах, регулирующих федеративные отношения. В России, напротив, должностные лица предложили в обмен на политическую поддержку уступки в организации федеративной системы. Долгосрочные последствия допущения «реального разделения властей», центральной и местной, подверженного политическому маневрированию и целесообразности в понимании местного руководства, можно все еще наблюдать.

Внеправовой федерализм

Политическая слабость федерального правительства, усугубленная внутренней политической борьбой в Москве, позволяет субъектам Федерации требовать и реализовывать полномочия, не предоставленные им ни Федеративным договором, ни федеральной Конституцией, Например, после того, как Федеративный договор подтвердил неравный статус субъектов, неэтнические субъекты Федерации объявили себя республиками с целью получения преимуществ при повышении статуса. Например, в первой половине 1993 г. произошло формирование девяти новых «республик», (например, Уральская и Вологодская). Ни одна из этих «республик» не была признана федеральным Центром, и они самораспустились. Далее. И без провозглашения статуса республики некоторые области — такие, как Томская и Свердловская, использовали республиканские полномочия, например, принимали собственные конституции. Другие в то же время выказывали свое неудовольствие обязательством платить налоги Москве. Эти внеправовые акции не получили существенного отпора со стороны федерального правительства, по крайней мере в настоящее время, — ни президент Ельцин, ни парламентские лидеры не хотят потерять поддержку региональных руководителей в борьбе за политическую власть.

Хотя федеральное правительство с октября 1993 г. и стремилось контролировать регионы, субъекты Федерации продолжают требовать и реализуют полномочия, не предоставленные им федеральной Конституцией. Согласно данным Генеральной прокуратуры) к началу 1998 г. около двух тысяч региональных законов были отменены как противоречащие федеральной Конституции. По оценкам министра юстиции, одна треть из 16 тыс. региональных законов, проверенных Министерством юстиции, находится в противоречии с федеральной Конституцией. Хотя многие из нарушений могут быть неумышленными и связаны с неопытностью в создании законов или неясностью конституционного разделения властей между федеральным правительством и субъектами Федерации, такое объяснение нельзя считать удовлетворительным. Кажется, многие субъекты Федерации не воспринимают нынешнее распределение властей как установившееся или авторитетное, и поэтому «воплощение федерализма зависит от внеправового вызова слабому, но непримиримому Центру».