Неравномерность российского федерализма

Российский федерализм неравномерен и во времени, и в пространстве - не только политическом, но и географическом.

Что касается времени, то, несмотря на обвальный характер динамики последних лет, процесс децентрализации шёл в русле тенденций, которые стали заметны начиная ещё с 60-х годов. Тем самым общая траектория движения выглядит вполне закономерной и последовательной. При сохранении подобных тенденций Россия могла бы обрести точку равновесия в своём государственном устройстве, совместив черты в чём-то централизованной, а в чём-то децентрализованной федерации. С относительной политической стабилизацией, сменившей резкие колебания 1991-1993-х, когда происходил перелом политических эпох, процесс стал более устойчивым и размеренным.

Точки перегиба траектории соответствуют крупным политическим решениям, будь то путч 1991 года и последовавший распад СССР, заключение Федеративного договора 1992-го, «поэтапная конституционная реформа» 1993-го или переход к выборности всех региональных глав в 1996 году. В последнее время, начиная приблизительно с осени 1999-го и особенно с вступлением в должность нового президента, общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причиной тому консолидация элиты в Центре, наращивание ею политического и финансового ресурса.

Общий тренд складывается из разнонаправленных частных тенденций, которые, если отследить динамику основных структур и институтов за последнее время, являют собой картину едва ли не броуновского движения. Сдвиги в сторону унитаризации были характерны для судебной (принятие закона о судебной системе, впервые за последние годы более или менее нормальное финансирование судов) и налоговой (увеличение федеральной доли налогов, укрепление налоговой дисциплины) систем, отчасти для электронных СМИ (формирование ВГТРК с относительно независимыми от региональных властей подразделениями на местах, создание Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) и МВД (рост численности внутренних войск; чистки, проводимые Центром в регионах; надрегиональные РУБОПы).

Наибольшие сдвиги в сторону федерализации произошли у экономических субъектов (это было особенно заметно сразу после кризиса августа 1998-го по резкому ослаблению «олигархических империй», регионализации госсобственности, продолжавшейся натурализации региональных экономик), у политических партий (наряду с образованием разного рода губернаторских блоков здесь мы наблюдаем разнонаправленные тенденции: «Яблоко» и правые унитаризуются, КПРФ децентрализуется и федерализуется). Меньше всего изменений в 1996-1999 годах претерпели региональные режимы, армия (разве что несколько улучшилось её централизованное снабжение), печатные СМИ (выпуск региональных приложений к центральным изданиям хотя и налажен, но их тиражи на порядки меньше, чем у местной прессы).

По оси «централизация – децентрализация» наибольшие сдвиги в сторону централизации обнаруживают избирательная система (федеральный закон о гарантиях избирательных прав, установивший жёсткие правовые рамки; более строгий контроль Центра за региональными выборами и референдумами, судебная практика), региональные элиты (со снятием политического «ценза оседлости» их закрытость, защищённость от «варягов» из Центра резко уменьшились), уже упоминавшиеся налоговая и судебная системы. Децентрализуются экономические субъекты, политические партии, а после августа 1998 года и банковско-финансовый сектор.

Пространственно-географическая неравномерность российского федерализма частично объясняется объективными причинами - тем, что регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, по степени дотационности бюджетов и т. д. Но во многом эта неравномерность обусловлена традициями, сложившейся практикой, личностными факторами. Одни регионы, как, например, Татарстан с его одноканальной налоговой системой, собственными судами, гражданством, наконец, конституцией, предусматривающей «ассоциированность» с Россией, строят отношения с Центром на фактически конфедеративной основе. Положение других, как, скажем, большинства автономных округов, мало отличается от регионов в составе унитарного государства. Наконец, подавляющая часть областей и краёв взаимодействуют с Центром в рамках сугубо федеративной - более мягкой или более жёсткой - системы. Особое место занимает Москва. Последней подписавшая двусторонний договор о разграничении полномочий с федеральными властями, она фактически имеет статус, мало отличающийся от татарстанского в плане «гражданства» (ограничения на прописку/регистрацию), контроля над правоохранительными структурами и судами (в этой сфере, правда, ситуация быстро меняется), приватизации по собственной схеме, отсутствия избираемых глав местного самоуправления и т. п.[…]