Центр - регионы: новейшие сдвиги

1998 год был отмечен перманентным политическим кризисом, резко ослабившим позиции Центра. К началу 1999-го процесс децентрализации зашёл так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. Главная опасность состояла в том, что децентрализация подошла к некому критическому порогу в начале большого избирательного цикла. Период с мая по сентябрь 1999 года был, наверное, самым тяжёлым для Кремля и Белого дома. Президент с его окружением доживал последние месяцы своих полномочий, профессиональные стандарты государственной деятельности стремительно падали, исход чиновников принял угрожающие масштабы. Одновременно падал и авторитет Центра в глазах региональной элиты.

С приходом Владимира Путина Центр перехватил инициативу, начав военные действия сначала в Дагестане, затем в Чечне и подключив ФСБ к избирательной кампании. Ситуацию удалось стабилизировать, а потом и повернуть вспять - вопреки политической логике и опыту предыдущих российских голосований. Центр, несмотря на грядущие выборы, стал усиливать свои позиции. Этому способствовало повышение мировых цен на нефть и наполнение доходной части бюджета, что позволило расплатиться с долгами по зарплатам и пенсиям. Финансовые «кнут и пряник» оказывали своё воздействие через контролируемые государством «олигархические структуры»: ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС (индивидуальные соглашения с администрациями регионов), через Сбербанк (выдача и возврат ссуд) и т. п. Однако всё это не сработало бы, не будь в самум Центре единства и политической воли.

Главную роль в политическом развитии последних месяцев сыграла, конечно, война в Чечне. Она выполнила свою задачу, обеспечив Кремлю сохранение его власти путём передачи президентских полномочий «по наследству» с дальнейшим подтверждением их на выборах. Однако побочный эффект от войны, её долговременные негативные последствия для российского федерализма и государственности могут оказаться куда серьёзнее.

Усиление Центра в отношениях с регионами, заметное с осени 1999 года, происходило по нескольким основным направлениям. В кадровой области это укрепление руководства федеральных ведомств в регионах - речь идёт прежде всего о представителях президента, призванных осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов (только в январе 2000-го президент сменил своих представителей в 17 регионах, в остальных же субъектах Федерации они пребывали в подвешенном состоянии исполняющих обязанности), о руководителях силовых структур. Это также укрупнение ведомственных ячеек, призванное вывести федеральных чиновников на местах из-под контроля «хозяев» регионов. В финансовой области это ужесточение контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ, имеющихся везде, кроме Татарстана. В 2000 году в порядке эксперимента в некоторых наиболее дотационных регионах, как, например, в Дагестане, через казначейства (здесь они есть в городах и районах) осуществляются все без исключения платежи. В правовой области это принятие двух принципиально важных законов - о разграничении полномочий между органами власти и об основных принципах организации государственной власти в регионах, - унифицирующих и устанавливающих жёсткие рамки. Это также распространение практики, посредством которой региональные законодательства приводят в соответствие с федеральным, на наиболее сильных и строптивых его нарушителей, таких, как Башкирия и Татарстан. В электронных СМИ продолжилось выстраивание ВГТРК, объединившее все государственные региональные телерадиокомпании, в ряде регионов губернаторы начали создавать свои губернаторские каналы - впрочем, пока не очень успешно. Следствием существенно более сильной и инициативной, чем раньше, позиции Центра стали заявления региональных лидеров о необходимости усиливать властную вертикаль, о возможности укрупнения регионов, об отказе от выборности глав регионов и возврате к их назначаемости, о введении института федерального вмешательства и т. д. Иначе говоря, губернаторы готовы отказаться от части своей власти в пользу Центра, чтобы сохранить оставшуюся.

Усиление Центра в конце 1999-начале 2000 годов происходило не вдруг и не на пустом месте, а по тем линиям, которые были намечены или заложены раньше - в 1997-м и 1998-м. Только теперь консолидация элит в Центре вкупе с изменившейся социально-экономической и политической ситуацией позволила в полной мере реализовать планы по усилению государства и государственной власти.

Замечу, что некоторая степень централизации и унитаризации в современном российском политическом контексте даже полезна, поскольку:

• строительство гражданского общества невозможно при господстве мелких ячеек, в своём политическом развитии бредущих в разные стороны (у такой ситуации есть две причины: мелкотравчатость местных элит, защищённых от притока элит извне, с одной стороны, и неизбежная их «бурбонизация» в отсутствие нормальной системы сдержек и противовесов, реальной конкурентной среды и необходимых социальных институтов, с другой);

• дробность и мелкокалиберность нынешних российских регионов чрезмерна с точки зрения нужд федерализации; часть из них по своему потенциалу действительно в состоянии функционировать как субъекты Федерации, другие же могут быть только федеральными территориями;

• сильная федеральная власть способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего;

• сохранение и упрочение единого политического пространства ускорит отделение экономики от политики, расчленение политической и экономической власти, а это, в частности, превратило бы губернаторов из удельных князей в высокопоставленных администраторов.

Пока не остановлен маятник децентрализации - централизации, особое значение приобретает проблема оптимальных соотношений ближней и дальней перспектив, унитарно-централистской и федералистской составляющих политики. Но выйти сразу на точку оптимума невозможно, к тому же она постоянно сдвигается по мере изменения политических и экономических условий. Тем более наивно надеяться, что сначала будут расчищены политические завалы, а потом уже построена нормальная, правильная федерация. Процесс федерализации будет развиваться синхронно с другими процессами, реагируя на все гримасы российского политического пространства и изменяясь вместе с ним.

Итак, сформулирую исходную позицию. К настоящему времени период «бури и натиска» с присущими ему революционными сдвигами в отношениях между Центром и регионами, по всей видимости, закончился. Сложились институты, консолидировались элиты, заметно стабилизировалась политическая ситуация. В затяжной позиционной борьбе преимуществом, судя по всему, прочно завладел Центр. Цикл выборов 1995-1997 годов в России практически завершил становление нового порядка, который, используя понятие, введённое аргентинским политологом Гильермо О’Доннеллом, можно назвать двухэтажной делегативной демократией. Делегативная демократия характерна для ряда латиноамериканских и восточно-европейских стран. В России, отвечая вековым упованиям на «доброго царя», она только ещё складывается. Хотя последние электоральные циклы (полный 1995-1997 годов и неполные 1993-1994 и 1999-2000 годов) в целом соответствуют схеме делегативной демократии, говорить о ней как об устоявшемся явлении пока рано, тем более что всё ещё сохраняется возможность движения в сторону авторитаризма.

Для российской делегативной демократии характерны:

• абсолютизация/гипертрофия власти «отца нации» на федеральном уровне и «хозяина региона» на региональном, которым эта власть как бы делегируется при соблюдении формальных демократических процедур, скажем выборов (часто безальтернативных по существу, а то и формально); слабость сдержек и противовесов в лице институтов представительной власти, судов и т. д.;

• особый феномен - внутреннее противоречие между избираемыми прямым голосованием «отцом нации» и «хозяином региона», к которым часто добавляется ещё и фигура «отца города» (на третьем этаже делегативной демократии);

• отсутствие реальной представительности у представительной власти (из-за слабости обратных связей между депутатами и электоратом, неотработанности и нестабильности механизмов формирования законодательных собраний, меняющихся правил) и соответственно низкий авторитет и невысокая степень доверия к ней избирателей;

• дефицит чётких правовых рамок и системы жёстких правил, вместо которых действуют индивидуальные договорённости между центральными, региональными и местными элитами, «кланами» и отдельными лицами, «свобода рук» должностных лиц, неизбежные произвол и коррупция чиновников;

• недостаточная институционализация власти, имеющая следствием её сильную персонификацию, «надпартийность» лидеров, декларирующих опору не на «узкие партийные группы», а на широкие движения, на поддержку масс; когда в обществе нет устоявшихся демократических норм и традиций, отсутствует механизм действенной обратной связи избирателей с их избранниками, гражданин испытывает отчуждение от государства, а власть ощущает свою бесконтрольность;

• слабость политических институтов, которая приводит к тому, что, с одной стороны, целесообразность оказывается важнее соблюдения формальных демократических норм, а с другой - реальную силу той или иной фигуры определяет не столько официальный пост, сколько близость к источнику власти - президенту, губернатору (отсюда молниеносные карьерные взлёты и падения, фаворитизм и клановость); с этим связаны простота и быстрота принятия решений, за выполнение которых реально никто не отвечает, отсутствие внятной стратегии, частые метания;

• слабая структурированность общества, у которого нет чётко выраженных и осознанных групповых экономических интересов и представляющих их политических структур; за отсутствием экономических интересов структурирующую функцию выполняют этническая, профессиональная, региональная и другие идентичности; то, что политические партии вытеснены на периферию общественной жизни, а повседневные интересы и чаяния граждан не находят политического выражения, может привести к взрыву, в случае если накопившаяся социальная энергия превысит некую критическую отметку;

• элементы «самодержавия», когда власть не считает нужным выполнять разработанные ею самой и «под себя» законы, включая конституцию, не говоря уже о невыполненных обещаниях, даваемых на самых высоких государственных уровнях;

• нерасчленённость политической и экономической власти, отсутствие общих и строгих правил игры, когда успех бизнеса зависит от близости к власти, встроенности во власть, - отсюда коррумпированность чиновников и сращивание власти с собственностью; поэтому мы и имеем не демократическую сменяемость, а номенклатурную «сохраняемость», порочную преемственность власти, всё более вырождающейся в род бизнеса.