Перспективы

Отношения «Центр – регионы», территориально-государственное устройство страны в целом претерпевают сейчас активную трансформацию. Происходившие в последние годы сдвиги, как уже отмечалось, укладываются в схему колебаний маятника, но очевидно, что теперь этим дело не ограничится. Если год с небольшим назад, в канун думских и президентских выборов, маятник слишком сильно качнулся в сторону децентрализации, то теперь, когда федеральные выборы прошли, а региональные только ещё начинаются, у Центра намного более сильные позиции. Поэтому можно уверенно прогнозировать дальнейшее нарастание централизма, так что система имеет шансы выйти из привычного колебательного режима, в котором находилась все эти годы, и войти в новое, более централизованное, более унитарное состояние. Переход к новому состоянию будет более постепенным или более резким в зависимости от того, какой характер примет политическое развитие.[…]

Перемены в территориально-государственном устройстве страны были неизбежны, и с приходом к власти Путина они начались. Это, однако, не означает обязательного изменения конституции - Центр может усиливаться и в рамках уже имеющегося законодательства.

Изменения коснутся как элементов территориально-государственного устройства, так и системы связей между ними - вертикальных (межуровневых) и горизонтальных (в пределах одного уровня). Эти элементы почти неизбежно будут укрупняться, причём в силу чисто политических причин, а не каких-то абстрактных соображений о самодостаточности и удобстве управления. Укрупнение несёт с собой как минусы, так и плюсы. Главный из минусов - это усиление опасности сепаратизма по причине существенного увеличения политического и экономического ресурса новых региональных лидеров (удивительно, что федеральная власть, выдвигая идею укрупнения регионов, всякий раз аргументирует её именно борьбой с сепаратизмом). Из плюсов основные, пожалуй, переход к экономической и политической многоцентровости, многополюсности вместо нынешнего гиперцентрализма, создание условий для развития гражданского общества, выведения гражданина из-под жёсткого административного диктата.

Рецепты перехода - если он пойдёт по эволюционному пути - уже опробованы в Москве и на Урале: создание дополнительного надрегионального этажа с передачей на него части функций и сверху, и снизу (в более отдалённой перспективе этот этаж может стать и основным). В противном случае нарастающая дезинтеграция (не только на региональном, но и на внутрирегиональном уровне) превратила бы пространство страны в подобие плазмы с последующей консолидацией её вокруг одного или нескольких ядер.

«Слабое государство - слабое общество», «Слабые регионы - ещё более слабый Центр» - вот что мы имели совсем недавно. Сила не в формальном объёме полномочий, а в реальной способности эти полномочия осуществлять, явно сейчас недостаточной как у Центра, так и у регионов. («Взять» много суверенитета нетрудно, «проглотить» сложнее, а ведь надо ещё и суметь его «переварить»!)

По мере усиления государства неизбежно ослабление или даже исчезновение тех из элементов демократии, которые были обязаны своим появлением слабому государству, а не сильному обществу. Что же касается регионов, то консолидация государства, Центра означает ослабление или исчезновение некоторых элементов так называемого российского федерализма.

Когда волна молодого и неустоявшегося федерализма, отчасти декларативного, отчасти подлинного, спадёт, что на её месте останется? Каковы истинные достижения российского федерализма за эти годы? Обратимы они или необратимы, легко или трудно устранимы? Это прежде всего колоссальный опыт согласования интересов центральных и региональных элит в самых разнообразных условиях, включая всевозможные формы и институты такого согласования. Это также осознание властью и учёт ею в практической деятельности огромного регионального многообразия: социального, экономического, политического, культурного. Это, наконец, региональное самосознание, зародившееся и ныне крепнущее.

На разных стадиях трансформации общества федерализм может становиться квинтэссенцией политического процесса, выдвигаться на авансцену, но может и уходить на периферию, превращаясь, как до сих пор в России, в декорацию или ритуал. Вряд ли что-то фундаментально изменится, пока в стране в ходе становления гражданского общества не созреют условия для новых трансформаций, вектор которых будет направлен на усложнение системы власти при чётком разграничении полномочий и с передачей значительной их части на нижние этажи управления.

Источник: Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. Т.5. №1. Зима 2000.

С.Е Заславский., Ю.Г. Коргунюк