3. Роль комитетов и фракций в подготовке проекта закона.

Теперь остановимся на той важнейшей роли, которую в законодательном процессе играют профильные комитеты и депутатские фракции. Занимаясь этим, мы не сможем обойти стороной некоторые детали внутренней жизни парламента. О них также нужно знать, поскольку все нюансы комитетско-фракционной жизни самым явным образом отражаются на законодательном процессе. Особый интерес эти потайные пружины могут представлять для людей, которые, находясь за стенами парламента, пытаются активно соучаствовать в создании законов.

Есть любопытная особенность, отличающая нынешнюю Государственную Думу от закончившего свое существование в 1993 году Верховною Совета Российской Федерации. В Верховном Совете «двигателем» законодательного процесса были в основном депутатские фракции: направление и ритм законотворческой механики задавались политическими объединениями и обусловливались соответствующими интересами и пристрастиями. Во многом именно поэтому Верховный Совет России ушел в историю в качестве института не столько законотворческого, сколько политического. В Государственной Думе, несмотря на наличие довольно устойчивого фракционного каркаса, ведущую роль в создании законопроектов играют профильные комитеты. Эта особенность знаменует процесс огромной важности — постепенное превращение российского парламента из шумного, но зачастую некомпетентного дискуссионного клуба, в профессиональный и основанный на «специализации» депутатского труда орган.

Система комитетов Федерального Собрания является организационным фактором, значение которого трудно недооценить. Именно комитет оказывается той лабораторией, в которой рождаются и погибают законопроекты. «Конгресс на сессии — это выставочный Конгресс; Конгресс в комитетах — это рабочий Конгресс», — говорил в свое время президент США В. Вильсон. То же самое верно и в отношении российского Федерального Собрания. План законотворческих работ на каждую сессию составляется на основе тех заявок, которые подаются комитетами. Именно комитеты определяют, какие прорехи в законодательстве необходимо «залатать» в первую очередь. Каждый комитет курирует определенную предметную область, причем депутаты стараются избегать пересечения компетенций — подобное всегда плохо сказывается на работе законодателей, рождая ненужную конкуренцию. Следует отметить, что в нынешней Государственной Думе создано 28 комитетов, а в Совете Федерации — 11 комитетов. При этом, безусловно, главные тяготы рутинной законодательной работы ложатся на единственную профессиональную палату парламента — на Государственную Думу.

Что касается самой «технологии» работы над законопроектами, тo здесь все парламенты мира более или менее похожи друг на друга. К примеру, описание этого аспекта деятельности Конгресса США ничем не отличается от аналогичных процессов в российском парламенте: «Мнение комитетов обычно решающим образом влияет па судьбу законопроекта. Законопроект имеет большие шансы на одобрение, если это рекомендуется соответствующим комитетом и особенно если аргументы комитета убедительны, а решение было принято значительным большинством голосов. Случаи прохождения законопроектов через ту или иную палату без одобрения постоянных комитетов чрезвычайно редки». У нас — точно так же. Как, впрочем, и в германском Бундестаге, и во французском Национальном Собрании, и в испанских Кортесах.

Но есть и особенности, выделяющие российские парламентские комитеты из всех прочих. В отличие, скажем, от Конгресса США, где председатели всех комитетов избираются партией, обладающей большинством в соответствующей палате Конгресса, причем делается это на основе наибольшего стажа работы, в России свои председатели комитетов есть и у меньшинства, а принцип старшинства вообще в расчет не берется. В таком подходе есть свои «плюсы» — после очередных парламентских выборов комитеты распределяются в соответствие с числом депутатов, прошедших в парламент от той или иной партии, поэтому право на представительство среди «думской знати» имеют все партии, преодолевшие конституционный пятипроцентный барьер. К примеру, после декабрьских выборов 1995 года расклад в нижней палате Федерального Собрания оказался таким: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) — 157 депутатов, «Наш дом — Россия» (НДР) — 55 депутатов. Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) — 51 депутат, «Яблоко» — 45 депутатов. Исходя из этого, в согласованном партиями «пакете председателей» КПРФ получила должности 10 председателей комитетов, а ЛДПР, НДР и «Яблоко» — по 4 должности. Остальные места заняли представители сформированных в VI Государственной Думе трех депутатских групп («Народовластие», Аграрная группа, «Российские регионы»).

Стоит, однако, упомянуть и о «минусах». Во-первых, партийно-фракционный принцип «дележа портфелей» отодвигает в сторону независимых депутатов, т. е. избранных по одномандатным округам и не входящих ни в одну из фракций или групп. Поскольку председатели комитетов и их заместители избираются только по представлении депутатских объединений, независимый депутат может занять руководящую должность лишь в том случае, если какая-нибудь фракция поделится с ним своей квотой. Во-вторых, наносится неминуемый урон принципу профессионализма: получив на откуп тот или иной комитет, фракция при выдвижении кандидатуры председателя руководствуется не столько компетентностью кандидата, сколько «правильностью» его партийной линии. В результате во главе многих комитетов оказываются далеко не самые лучшие в профессиональном отношении люди, что не может не отражаться на качестве «изготавливаемых» в парламенте законов. Более того, короткая думская история знает случаи, когда депутаты меняли фракционную принадлежность только из-за того, что конкурирующая фракция предлагала им председательское кресло какого-нибудь комитета, в собственной партии недоступное. И, наконец, в-третьих, межфракционный торг иногда приводит к созданию довольно бессмысленных формирований, имеющих единственное назначение: «уравновесить» организационную мощь фракций. Именно так в предыдущей Государственной Думе появился довольно странный Комитет по геополитике, созданный специально ради умиротворения фракции В. В. Жириновского. Во многом благодаря тому же обстоятельству VI Государственная Дума увеличила число думских комитетов с прежних 23 до 28 (по принципу «чтоб всем хватило»).

Вышесказанное означает, что внесение кандидатур на замещение председательских должностей в комитетах нынешней Государственной Думы полностью монополизировано фракциями. При этом, ради соблюдения баланса сил каждому председателю «пакетным» порядком определили четырех заместителей от фракций и групп, представленных в палате. Что же касается состава комитетов, то для рядовых членов здесь действует принцип самозаписи для того, чтобы приступить к работе в том или ином комитете, достаточно только депутатского желания. Естественно, руководство фракций пытается регулировать флуктуации депутатов: к примеру, во фракции КПРФ депутаты получали «путевку» в тот или иной комитет в зависимости от «стратегических» интересов партии. Кроме того, и регламент требует, чтобы состав комитетов утверждался Государственной Думой в соответствии со списком, предварительно согласованном во фракциях и депутатских группах. Ограничение только одно: численность комитета не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. (Попытки разрешить депутатам работать сразу в двух парламентских комитетах Думой неоднократно отвергались.) Отметим также, что и выгоды. связанные с членством в том или ином комитете — к примеру, зарубежные вояжи в Комитете по международным делам, близость к государственному кошельку - в Комитете по бюджету и т.п.— тоже нередко заставляли народных избранников жертвовать ранее освоенной специальностью ради «высшего интереса». Излишне говорить, что при таких подходах принцип профессионализма выдержать просто невозможно.

Ведущая роль фракций проявляется не только в этом. Регламентные процедуры нижней палаты устроены так, что абсолютный приоритет в обсуждении любых проблем и законопроектов неизменно принадлежит фракциям. «Очередь» выглядит следующим образом: сначала председательствующий предоставляет слово ораторам от фракций и групп, затем — руководителям комитетов, и только после этого возможность выступить получают рядовые депутаты. Ясно, что палитра выступлений тем самым сильно обедняется — многие из тех, кому есть что сказать, не имеют шансов получить слово, но зато мнение отдельных ораторов, представляющих фракции, можно узнать буквально по всем вопросам. Утешением в этой ситуации оказывается лишь более «демократичное» обсуждение повестки дня, а также остающееся за каждым народным избранником нерушимое право депутатского запроса.

Здесь стоит отметить, что комитетское лидерство в Думе практически лишено материального подтекста. Согласно установлениям палаты, заработная плата депутатов едина, независимо от должности, занимаемой в комитете. Исключение сделано только для Председателя Государственной Думы: его вознаграждение на 40 процентов выше заработка простого парламентария. В Верховном Совете наблюдалась совершенно иная картина, там малейшее изменение должностного положения депутата немедленно отражалось на его доходах.

Проблема соотношения комитетской и фракционной структур для Думы является одной из ключевых. И в предыдущей Думе, и в нынешней оба деления могли совпадать — такое бывало в тех случаях, когда комитет удавалось превратить в фактический филиал той или иной фракции. Но чаще всего ситуация складывалась по-иному. Присутствие в комитетах представителей разных фракций приводит к тому, что наиболее нелепые и фантастические законопроекты «гасятся» на самой начальной стадии, поскольку дожить до пленарного заседания Государственной Думы может только тот документ, который опирается на консенсус разных политических течений. В рамках отдельных комитетов заключается множество небольших межфракционных союзов, на которых, собственно говоря, и держится вся текущая работа парламента. Членам комитетов вменяется в обязанность информировать собственную фракцию о подготавливаемых в комитетских недрах законопроектах. А уж потом фракция определяет, какую позицию ей запять по тому или иному конкретному вопросу.

Но отношения между комитетами и фракциями носят двусторонний характер. Фракционная политика столь же интенсивно влияет на деятельность комитетов, поскольку депутаты-«партийцы» обязаны проводить линию своей фракции на комитетских заседаниях. Делается это через подготовку в комитете нужных для фракции законодательных инициатив и, соответственно, в «подавлении» начинаний вредных и чуждых. Интересно, что действующая российская Конституция лишает нрава законодательной инициативы депутатскую фракцию как таковую. Не обладая возможностями внесения законопроектов на рассмотрение палаты, фракции обычно ограничиваются заявлениями и обращениями по каким-то «горящим» вопросам. В основном это темы чисто политические. Право же законодательной инициативы реализуется фракциями только через собственных депутатов.

Важно то, что в Российской Федерации внести на рассмотрение парламента собственный законопроект может каждый отдельный депутат. Так дело обстоит далеко не везде: в Бундестаге ФРГ, к примеру, вносимый в порядке законодательной инициативы законопроект должен быть подписан пятью процентами депутатов. Наша ситуация в известном смысле облегчает работу заинтересованных организаций и объединений граждан, поскольку достаточно заручиться поддержкой и пониманием со стороны одного-двух народных избранников — и голос «группы интересов» уже прозвучит в Думе.[…] Такого рода работа наиболее перспективна с депутатами, избранными по одномандатным округам — их связь с избирателями является более живой и тесной.

Здесь, кстати, мы затрагиваем одно из больных мест нынешней Думы. Жестко-фракционная структура нижней палаты имеет, безусловно, свои сильные стороны — по крайней мере, порядка и системности в таком парламенте больше. Но есть и явные недостатки. Во-первых, принцип пятидесятипроцентного партийного представительства значительно ослабил связь парламента как института с электоратом. У тех, кто прошел в регионах по одномандатным округам, есть вполне осязаемые избиратели, с которыми нужно поддерживать стабильные контакты и вести постоянный диалог. У остальных избиратели тоже вроде бы есть, но как бы не вполне реальные и ни к чему своих избранников не обязывающие. Разумеется, и степень ответственности тут разная: одним депутатам избиратели могут предъявлять претензии и чего-то от них требовать, поскольку голосовали за ту или иную личность, принимающую на себя вполне конкретные обязательства, а вот со всех прочих «взятки гладки», так как избранные по партийным спискам фактически никому неподотчетны. Кроме того, из-за господства партийно-фракционных структур обеспечить интересы меньшинства в таком парламенте невозможно, а ведь все «группы интересов» неизменно выступают от имени той или иной части населения.

Заинтересованные группы граждан, естественно, могут обращаться в комитеты и фракции Думы, разъясняя депутатам свои устремления и цели. Но до тех пор, пока такое давление не станет достаточно интенсивным, трудно полагаться на то, что законодатели прислушаются к этим внешним веяниям. Контакты российских граждан со своими депутатами упираются в ущербность сложившейся в стране гражданской культуры; государство по-прежнему играет в России чрезмерную роль, а институты гражданского общества только-только начинают укореняться. Наименее перспективными следует признать попытки негосударственных организаций работать с фракциями — эти формирования приходят в парламент с четко определенными политическими задачами, и в силу этою негибки и излишне консервативны. С комитетами дело обстоит иначе: это специализированные образования, и зачастую они просто не могут обойти молчанием инициативу, заявляемую общественностью снова и снова.

Самым мощным рычагом давления на парламент для граждан остаются сами депутаты Государственной Думы. Простейший метод контактов — личные, встречи с депутатом в ходе депутатского приема. По крайней мере, у депутатов-одномандатников в их регионах постоянно работают депутатские приемные. Депутат вправе иметь в избирательном округе до четырех помощников, получающих заработную плату и являющихся государственными служащими. В дополнение к этому свой штат имеют и те депутаты-списочники, которых партия закрепила за тем или иным регионом. Всех этих людей можно заставить работать, и активные граждане способны сделать это. Правда, и тут воздействие на депутата от территории более предпочтительно, нежели работа с региональным представителем той или иной фракции. Дело в том, что парламентарии, избранные по партийным спискам, за счет должностей помощников обычно содержат местных партактивистов, т. е. людей, далеких от парламента и его будней. Последствия подобной практики очевидны.

Если та или иная «группа интересов» обладает достаточно разветвленной сетью, охватывающей хотя бы часть страны, то возникает возможность координировано и единовременно организовать посещения депутатских приемных активистами в самых разных регионах. К тому же, депутат доступен и в стенах Государственной Думы: каждый законодатель имеет в парламенте еще одного помощника-секретаря, через которого можно попытаться добиться встречи с парламентарием. К сказанному добавим, что исключительной эффективностью обладает увязывание программных требований «группы интересов» с предстоящими парламентскими выборами. Мощная пропагандистская кампания, развернутая в ходе думских выборов 1995 года организациями солдатских матерей, показала, что заинтересованные граждане, даже не пользуясь поддержкой государства, способны нанести значительный урон репутации политиков.

Комитетский период «жизни» любого законопроекта выглядит следующим образом. В начале каждой сессии на пленарном заседании утверждается план законопроектных работ Государственной Думы. На суд палаты — за редкими исключениями — выносятся лишь те законы, которые попали в этот план. Утверждение плана законопроектных работ (по этому поводу принимается специальное постановление Государственной Думы) проходит непросто и медленно: каждый комитет стремится обеспечить преимущества собственным законопроектам. Естественно, в фаворитах всегда оказываются экономические комитеты и комитет по законодательству.

После того, как план утвержден, комитеты приступают к работе. Для подготовки законопроекта создается рабочая группа с участием депутатов, сотрудников аппарата и «профильных» экспертов. Кого-то из членов комитета назначают руководителем рабочей группы; как правило, этот человек «ведет» закон от начала и до конца, регулярно информируя комитет о своей работе. Он же отвечает и за подбор специалистов, непосредственно подготавливающих текст будущего документа. При этом в рабочую группу приглашаются, прежде всего, те эксперты, взгляды которых укладываются в утвержденную комитетом концепцию законопроекта. Иногда избирается иной путь, и в группе сталкиваются мнения людей, стоящих на противоположных позициях. И хотя это позволяет избавить закон от дальнейших неприятностей, в крайне политизированной VI Государственной Думе подобный стиль работы становится все большей редкостью.

Роль комитетов не ограничивается только этим. Именно головной комитет определяет, какие отзывы представить депутатам, а какие положить под сукно. К тому же комитет большинством голосов принимает решение о передаче готового законопроекта в Совет Государственной Думы, который рассылает документ по остальным комитетам и фракциям. Совет Думы рассматривает законопроекты дважды: хотя на первом этапе инициативы комитетов почти никогда не отклоняются, до вторичного рассмотрения проект обязательно дорабатывается в русле внесенных председателями комитетов замечаний. Затем, в случае положительного решения Совета, он выносится на сессию.

Должное рвение рабочей группы обычно обеспечивает законопроекту безболезненное преодоление первого чтения на пленарном заседании в Думе, хотя и здесь есть свои «но». По мнению специалистов, в V Государственной Думе 1993-1995 годов «судьба любого законопроекта прямо зависела от активности разработчиков. Как правило, проведение серии встреч разработчиков со всеми фракциями повышало шансы на его прохождение. Хотя даже это не предопределяло положительного результата: ни обещания лидера фракции поддержать законопроект, ни положительная реакция ее членов на встрече с разработчиками никогда не гарантировали, что фракция действительно отдаст за нею свои голоса на пленарном заседании». Фракции способны менять собственное отношение к тому или иному документу в зависимости от политической конъюнктуры: иногда нужная и своевременная идея отвергается только потому, что в ее защиту выступают политические противники. «Кем выдвинуто предложение?» — этот вопрос имеют в виду постоянно, и именно здесь, в этом пункте, фракционные барьеры ломают профессионализм комитетов.

После первого чтения перед комитетом, отвечающим за законопроект; открывается широчайшее поприще для работы. Полномочия головного комитета на этой стадии возрастают необычайно: на его заседаниях проводится селекция внесенных поправок, и отвергнутые поправки теряют всяческие шансы на одобрение сессией. В установленный регламентом срок все прочие комитеты, а также отдельные депутаты вносят поправки к документу. Они группируются но статьям законопроекта и рассматриваются на заседании комитета. Одобренные комитетом поправки могут быть включены в текст законопроекта, вносимого на второе чтение (допускается также, что текст законопроекта, принятою в первом чтении, остается без изменений). Все поправки, как одобренные комитетом, так и рекомендованные им к отклонению, сводятся в таблицы, после чего законопроект вместе с таблицами поправок и уточненным перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта, представляется в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, а также направляется Президенту, Правительству и субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект. Как показывает практика, при рассмотрении поправок на пленарном заседании мнение ответственного комитета оказывается решающим.

После второго чтения законопроект покидает сферы комитетских страстей, начиная самостоятельный путь. В ходе третьего чтения устраняются лишь редакционные и стилистические погрешности, а комитеты имеют возможность вернуться к тексту документа в одном единственном случае — если он отклоняется Советом Федерации или Президентом. Разумеется, неотъемлемым правом депутатов даже на финишной прямой остается отклонение законопроекта, так что фракции способны сказать свое слово и на этой стадии.

Федеральное Собрание России часто упрекают в излишней «замкнутости», в «недоступности» законодательного процесса для заинтересованной общественности. По-видимому, основания для подобных обвинений есть. Общественные организации и всевозможные «группы интересов» могут влиять на судьбы законодательства лишь на самых ранних стадиях — в первую очередь при внесении законопроекта, добиваясь от «своего» депутата соответствующей законодательной инициативы. Что же касается «внедрения» своих сторонников в рабочую группу, то эта задача не всегда оказывается исполнимой. Лишь в самых редких случаях представители общественности допускаются на пленарные заседания, а еще реже им предоставляется возможность там выступить. На заседаниях самих комитетов круг приглашенных обычно ограничивается чиновниками затрагиваемых министерств и ведомств, хотя в принципе регламентные нормы допускают присутствие представителей заинтересованных общественных объединений.

Назвать подобную процедуру чрезмерно открытой, безусловно, трудно. Еще более печально то, что за все время работы Федерального Собрания образца 1993 года ни комитеты, ни фракции нижней палаты не проявляли ни малейшего беспокойства по поводу слишком узкого участия граждан в законотворческом процессе. Но впадать из-за этого в пессимизм все же не стоит. Граждан и их объединения не надо запросто сбрасывать со счетов — они что-то могут, и усилия их нередко оказываются эффективными. В следующем разделе мы сможем убедиться в этом.