5. Проблемы в управлении государственной собственностью в связи с разграничением полномочий между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями

Первые нормативно-правовые акты, направленные на разгра­ничение государственной собственности появились еще в 1991 году. Основным актом стало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на феде­ральную собственность, государственную собственность респуб­лик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт — Петер­бурга и муниципальную собственность». В настоящее время во­просы разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ в сфере совместного ведения и отнесения имущества к соответст­вующей собственности регулируют несколько законов. Среди них можно выделить наиболее важные:

• Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О вне­сении изменений в законодательные акты Российской Федера­ции и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный за­кон «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» (14 редакций);

• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»;

• Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесе­нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации».

В настоящее время в РФ по отношению ко всем формам пуб­личной собственности (государственной и муниципальной) ис­пользуется подход, в соответствии с которым предусматривается связь объектов собственности с полномочиями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Про­изошел переход к модели управления государственной и муници­пальной собственностью, основанной на принципах строгого соот­ветствия состава имущества функциям государства и муниципаль­ных образований. В отношении муниципальной собственности этот подход закреплен в статье 50 Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Эта статья огра­ничила состав муниципальной собственности и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий. Происходит поэтапное сокраще­ние избыточной, с позиции данного подхода, части государствен­ной и муниципальной собственности.

Разграничение происходило по трем направлениям: предме­тов ведения, полномочий по управлению имуществом и объектов собственности. Мы более подробно остановимся на проблеме раз­граничения полномочий по управлению государственной собст­венностью.

Основаниями для разграничения государственной собствен­ности являются статьи 71, 72, 73 Конституции Российской Феде­рации. В соответствии с ними определены предметы ведения, ко­торыми наделены два государственных уровня управления и ор­ганы местного самоуправления.

Проблемы совершенствования механизмов управления госу­дарственной собственностью нашли отражение в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 гг.»

В нем были определены приоритетные направления админи­стративной реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; ис­ключение дублирования функций и полномочий федеральных ор­ганов исполнительной власти; развитие системы саморегулируе­мых организаций в области экономики; организационное разделе­ние функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом¹¹¹. Основ­ная цель разграничения полномочий — это «делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти»¹¹². Про­возглашалась также необходимость разделения властной и хозяй­ственной деятельности, сокращения межведомственной координа­ции и согласований до минимально необходимого уровня. Что же получилось в итоге, после семи лет реформирования?

В настоящее время разработан правовой механизм безвоз­мездной передачи собственности от одного государственного или муниципального образования к другим. Он включает в себя опре­деленные этапы: изучаются правовые основания для передачи соб­ственности; разрабатывается процедура передачи собственности (предложение о передаче собственности, согласование о приеме, принятие соответствующим органом исполнительной власти ре­шения о передаче собственности, фактическая передача собствен­ности, подписание соответствующего акта, оформление правовых документов). Собственность, которая не соответствует выполняе­мым органами государственной власти и муниципальных образо­ваний функциям, должна будет приватизирована.

С 2004 года была введена законодательная норма, разрешаю­щая Росимуществу передавать федеральное имущество безвоз­мездно муниципальным и региональным структурам, а также част­ным компаниям. Только в 2009 году Росимущество передало из федеральной собственности более двадцати пяти тысяч объектов недвижимости. Из них около пятнадцати тысяч объектов оформ­лено в собственность субъектов Российской Федерации¹¹³.

Расширение полномочий субъектов Федерации и муници­паль­ных образований приводит к тому, что возрастает постоянно доля делегированных полномочий. Делегирование полномочий связано с проблемой децентрализации управления. Децентрализа­ция означает предоставление прав нижестоящим органам прини­мать решения и вести самостоятельную финансовую и управленче­скую деятель­ность, выражается в передаче центром отдельных властных полно­мочий органам местного самоуправления. Смысл проводимой ад­министративной реформы сводится к тому, что по­являются новые органы управления с делегированными полномо­чиями. В ведении субъектов РФ по состоянию на октябрь 2007 г. находилось 68 собст­венных полномочий. В соответствии с законо­дательством РФ, при­мерный перечень основных делегированных полномочий субъектов РФ по состоянию на сентябрь 2007 г. вклю­чал в себя 907 позиций, закрепленных в 102-х федеральных зако­нах¹¹⁴.

На региональном уровне управления государственной собст­венностью в связи с административной реформой и разграниче­нием полномочий появились новые органы управления. В Ростов­ской области существовавший до этого комитет по управлению государственным имуществом разделился на территориальное управление федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Министерство имущественных и земельных отно­шений, финансового оздоровления предприятий, организаций Рос­товской области (МИО). Следует обратить внимание, что Мини­стерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области не является собственником имущества, а выполняет лишь полномо­чия по управлению и распоряжению государственным имущест­вом и земельными участками, находящимися в собственности Рос­товской области, а также полномочия по финансовому оздоров­лению предприятий и организаций области. Собственником имущества является Ростовская область.

Процесс управления постоянно усложняется также в связи с наличием большого количества нормативно-правовых актов в сфере деятельности государственных органов. Это приводит к не­согласованности в их деятельности и в конечном итоге к слабому исполнению принятых решений. Принятие одного закона влечет за собой волну изменений в другие законодательные акты. Например, в связи с принятием Федерального закона № 199-ФЗ внесены из­менения и дополнения сразу в 36 федеральных законов, среди ко­торых федеральные законы № 122-ФЗ и № 199-ФЗ, вносящие, в свою очередь, изменения и дополнения в сотни других законов. Структурные подразделения органов власти вынуждены содержать огромный штат юристов, которые должны согласовывать между собой эти законодательные акты по уровням управления, по отрас­лям и т. д. В частности, в Министерстве имущественных и земель­ных отношений Ростовской области создан юридический отдел, а в нем существует сектор правовой экспертизы, который занят согла­сованием федерального и регионального законодательства.

Проблема усугубляется тем, что вначале имущество переда­ется из федеральной собственности в региональную, а затем уже в муниципальную. Например, как отмечается в отчете Ставрополь­ского Минимущества, из Федерального агентства по здравоохра­нению и социальному развитию, из Федерального агентства по об­разованию поступают документы по передаче имущества из феде­ральной собственности в государственную собственность Ставро­польского края с дальнейшей передачей его в муниципальную соб­ственность муниципальных образований края по президентским целевым программам «Здоровье» и «Образование». Помимо того, что появляются дополнительные финансовые издержки, возникают также разногласия по перечням представляемых документов для регистрации прав собственности и срокам прохождения доку­ментов¹¹⁵.

Дальнейшее делегирование полномочий в сфере отношений государственной и муниципальной собственности повлекло за со­бой юридическое оформление прав собственности. Это приводит к значительным затратам финансовых ресурсов на эти цели. К при­меру, в целях разграничении государственной собственности на землю Минимуществом Ростовской области за счет средств обла­стного бюджета организовано выполнение землеустроительных работ по межеванию областных земельных участков:

• в 2006 году по 1742 участкам на сумму 5,6 млн. руб.;

• в 2007 году по 18 участкам на сумму 0,4 млн. руб.¹¹⁶

Значительные средства затрачиваются также и федеральными государственными предприятиями. В частности, для оформления только одного отделения связи в федеральную собственность тре­буется не менее 10 — 15 тысяч руб., а их на территории области сотни¹¹⁷.

В большинстве муниципальных образований существуют проблемы, связанные с отсутствием средств в местных бюджетах на оформление прав собственности. Например, за регистрацию права хозяйственного ведения только для одного МУПа нужно за­платить государственную пошлину в размере 7500 руб.¹¹⁸

Следует отметить также, что значительный объем работы приходится на подготовку различного рода постановлений и рас­поряжений, согласований по имущественным вопросам. В 2007 году в Ставропольском крае министерством имущественных от­ношений было подготовлено 76 проектов распоряжений на согла­сование уставов юридических лиц, оформлено — 45 разрешений на продажу движимого государственного имущества, даны ответы (разъяснения) по продаже имущества — 59 организациям; подго­товлено 210 распоряжений по движению имущества находящегося на балансе государственных унитарных предприятий, учреждений и в казне Ставропольского края, и 30 распоряжений по реализации мероприятий краевых целевых и ведомственных целевых про­грамм.

Необходимость многочисленных согласований между орга­нами, участвующими в управлении государственной региональной собственностью ведет к снижению эффективности управления. Возникают такие проблемы как избирательность, ведомственность, дублирование функций¹¹⁹.

Помимо того, что произошло дробление управленческих функций и появились новые органы управления государственной собственностью, государство стало оказывать услуги на коммерче­ской основе. Отметим, что выделенная функция по оказанию госу­дарственных услуг подразумевает не управление услугами как объектом, а непосредственное осуществление органами исполни­тельной власти услуг.

В

се эти процессы ведут к росту управленческих кадров и суммы расходов на их содержание. Об этом свидетельствуют дан­ные исследования, подготовленного Секретариатом Рабочей груп­пы по координации действий в сфере развития системы государ­ственного управления в регионах Юга России¹²⁰ (см. рис. 3).

Рис. 3. Динамика роста численности работников ОГВ и ОМСУ в субъектах ЮФО в 2004—2006 гг.

Динамика увеличения управленческих расходов наблюдается и в 2010 г. несмотря на экономический кризис. Об этом свидетель­ствует анализ государственного бюджета РФ на 2010 г. В бюджете 2010 года предусмотрен рост по разделу «общегосударственные вопросы» на +16,6% (без расходов на обслуживание долга).

Таким образом, мы видим, что в результате реализации адми­нистративной реформы, произошло не уменьшение управленче­ского аппарата, а его многократное увеличение за счет делегирова­ния полномочий и появления новых органов власти, как на регио­нальном, так и на местном уровне.

Какие глубинные процессы лежат в основании процессов пе­редачи собственности с одного уровня управления на другой? Ка­кие последствия для развития экономики имеет данный процесс? Попытаемся разобраться в этих вопросах.

Основанием для перераспределения государственной собствен­ности между федерацией, регионами и органами местного самоуп­равления является технократический подход к управлению. Он гос­подствует в экспертном сообществе, оказывающем влияние на при­ня­тие правительственных решений. В чем суть данного под­хода?

Отношения собственности рассматриваются исключительно с рациональных позиций и выступают чисто техническим моментом рациональной организации производства и потребления¹²¹. В рам­ках технократического подхода можно выделить несколько кон­цепций оказывающих влияние, на процессы управления государст­венной и муниципальной собственностью. Наибольшее влияние оказывает неоинституционализм. Его базовым понятием является «право собственности». Следует отметить, что термины «собст­венность» и «право собственности» различаются. Традиционно собственностью считались материальные или нематериальные объекты — станки, машины, оборудование, земля. В данной тео­рии собственностью становится доля прав по использованию оп­ределенного ресурса. Возможность раздробления собственности на какой-либо объект на правомочия лежит в рамках англосак­сонской правовой традиции. Считается, что в процессе обмена правами собственности обеспечивается наибольшая эффектив­ность исполь­зования ресурсов. Чтобы сделать возможным свобод­ный обмен правами собственности, они должны быть разделены, специфици­рованы и отчуждаемы. Спецификацией называется точ­ное опреде­ление набора правомочий собственника.

Данная теория обосновывает необходимость оформления прав собственности. В связи с глобализацией англосаксонская традиция в настоящее время берется за основу при кодификации права соб­ственности на международном уровне. Распространение данной теории приводит к тому, что право собственности как набор пра­вомочий, может бесконечно делиться, делегироваться и комбини­роваться.

Логическим продолжением такого понимания собственности является активно набирающий силу в современном мире и в Рос­сии процесс размывания собственности, превращения ее в аноним­ную. Многие исследователи отмечают, что происходит переход от товарных рынков к рынку прав собственности. Происходит размы­вание этих прав, капитал становится невидимым, анонимным, но еще более мощным в результате образования финансовых групп. Именно эти анонимные инвесторы формируют правовое поле на форумах типа Давосского и определяют стратегию корпоративного управления. Этот процесс ведет к размыванию границ фирмы и границ корпоративного управления, появляются все новые це­почки за пределами фирмы — кластеры и как следствие бизнес-пространство с размытыми границами¹²².

В настоящее время происходит перенос идей с корпоратив­ного управления на государственное управление. Распространение этих идей в России связано с появлением концепции «нового госу­дарственного управления» (NEW PUBLIK MANAGEMENT). В связи с тем, что в настоящее время государство рассматривается как обычная корпорация, то и процессы корпоративного управле­ния распространяются на публичные формы собственности (феде­ральную, региональную, муниципальную).

Эта концепция стала широко рекламироваться в США при президенте Клинтоне вице-президентом А. Гором. Однако идеи государства корпорации не новы. Еще в 50-е годы И. А. Ильин в работе «Что есть государство — корпорация или учреждение?» анализировал два типа государства, построенного на принципах корпорации и учреждения. Первый тип государства-корпорации, по его мнению, нашел свое воплощение в странах западной демо­кратии, а второй в СССР. Вот что писал И. А. Ильин по этому во­просу: «И вот сторонники формальной демократии считают, что государство тем лучше организовано, чем последовательнее оно превращено в корпорацию. А сторонники тоталитарного строя убеждены, что государство тем лучше организовано, чем последовательнее всякое самоуправление исключено и подавлено, чем больше государство превращено в учреждение»¹²³. Он считал, что нельзя абсолютизировать идеи ни государства-корпорации, ни государства-учреждения. Россия на собственном печальном опыте испытала оба крайних варианта организации государства. Тотали­тарный строй привел к тому, что у народа, как и предсказывал Ильин, была убита свобода личности, самостоятельность, инициа­тива и ответственность, а пятнадцатилетний период построения ничем неограниченной формальной демократии подорвал власть и государство.

И. А. Ильин считал, что необходимо искать третий путь по­строения государства, основанного на принципах совмещения черт корпорации с чертами учреждения. «Государство в своем здоровом осуществлении всегда совмещает в себе черты корпорации с чер­тами учреждения: оно строится — и сверху, и снизу, и по прин­ципу властной опеки, и по принципу самоуправления»¹²⁴. Такое понимание И. А. Ильиным государства как корпорации и как уч­реждения относится, на наш взгляд, исключительно к разделению функций между государственным и муниципальным управлением. Идеи же о перенесении принципов корпоративного управления на государственное управления находятся в плоскости коммерциали­зации государственного управления. Их внедрение в государст­венное управление приводит к дальнейшему разрушению иерархи­ческих связей в системе управления и усилению горизонтальных связей между ведомствами. Опасность данного процесса нельзя недооценивать, так как он ведет к разрушению и ослаблению госу­дарства.

Почему нельзя переносить идеи корпоративного управления на государственное управление?

Во-первых, потому, что цели существования государства и корпорации различаются. Цель большинства корпораций — полу­чение прибыли. Цель государства, понимаемая в свете российской цивилизационной традиции, на наш взгляд наиболее наглядно вы­разил первосвятитель, митрополит Филарет (Дроздов). Он писал: «Что есть государство? Союз свободных нравственных су­ществ, соединившихся между собою, жертвующих частью своей свободы для охраны и утверждения общими силами Закона Нравственности, который составляет необходимость их бы­тия»¹²⁵. При таком понимании государства органы власти обязаны выражать общие интересы населения. Идея же государства-корпо­рации основной акцент делает на роли государства в обеспечении только материальных благ и предоставлении услуг населению. Проблемы духовной, нравственной сущности государства не рас­сматриваются вообще.

Предоставление услуг государством населению и предпри­ятиям не отрицается в научной литературе. Но каких услуг? Как резонно отмечает Ю. М. Осипов, «целью функционирования госу­дарственного капитала оказывается не только получение прибыли, но и предоставление услуг, выгодных частным предпринимателям или обществу в целом. Такие услуги могут быть оказаны различ­ным образом: посредством продажи продукции государственных предприятий по заниженным ценам; функционирования последних в малоприбыльных сферах; инвестирования капитала на условиях пониженной рентабельности; безвозмездных капиталовложений; дешевого кредита; освоения капиталоемких отраслей; намеренного манипулирования размерами государственного спроса и т. п. Реа­лизация государственного предпринимательства направлена на поддержание общей деловой активности, на обеспечение матери­альной и стоимостной сбалансированности общественного произ­водства, на возрастание общей нормы прибыли¹²⁶. Все эти услуги носят в основном некоммерческий характер и направлены на реа­лизацию общих целей.

Во-вторых, следует согласиться с мнением проф. Г. В. Ата­манчука о том, что идеологию менеджмента вредно переносить на государственное управление, так как власть становится таким же элементом воспроизводственного процесса как капитал и товар¹²⁷. Именно здесь закладываются проблемы коррупционности в сис­теме государственной власти. Государство при этом утрачивает свои регулирующие функции. Однако государственные и муници­пальные предприятия могут использовать менеджмент в системе управления.