1. Предпосылки формирования дисциплины «Региональная экономика и управление».

«Региональная экономика и управление» как синтез двух учебных дисциплин и сформировавшееся научное направление получила импульс динамичного теоретического, методологического и практического развития в России в связи с происходящей трансформацией политической, экономической, социальной структур государственного устройства. Пожалуй, востребованность и актуальность этой науки и дисциплины обусловлены тремя главными факторами.

Первый фактор – это принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, где, в частности, провозглашено, что:

• «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»;

• «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»;

• «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления»;

• «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»;

• «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»;

• «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» [1, ст.1 – 8, с. 5–7].

Вторым фактором можно назвать переход от плановой директивно-централизованной экономики к рыночной, децентрализованной с многообразием форм собственности экономических субъектов-предприятий и их организационно-правовых форм, закрепленных Гражданским кодексом РФ [2].

В качестве третьего – определяющего фактора можно назвать ориентацию на демократические отношения между равноправными гражданами, администрациями территориальных образований, уровнями и ветвями власти. Как известно, территориально-пространственное ведение хозяйства – самая первая форма экономики, не случайно слово «экономика» представляет собой соединение двух греческих слов «хозяйство» и «закон», т. е. хозяйство, ведущееся в соответствии с законами, правилами, нормами. В толковых словарях термин «экономика» в его изначальной трактовке означал «искусство ведения домашнего хозяйства». В Древней Греции, как и в других странах, хозяйство было в основном натуральным, домашним. В наше время слово «экономика» имеет три разных, но взаимосвязанных значения:

1. Экономика – это само хозяйство, представляющее совокупность всех средств, предметов, вещей, субстанций материального и духовного мира, используемых людьми в целях обеспечения условий жизни, удовлетворения потребностей, т.е. созданная и используемая людьми система жизнеобеспечения, воспроизводства жизни, поддержания и улучшения условий существования.

2. Экономика – это наука, совокупность знаний о хозяйстве и связанной с ним деятельности людей, об использовании разнообразных ограниченных ресурсов в целях наилучшего обеспечения жизненных потребностей людей и общества.

3. Экономика – это отношения, возникающие между людьми во время процессов производства, распределения, обмена, потребления товаров.

С усложнением хозяйства государств, хозяйственных связей, необходимостью постоянного совершенствования орудий труда вслед за территориальным ведением хозяйства появилась отраслевая структура экономики (рис. 1) [52, с. 28].

Территориально-пространственная и отраслевая структуры экономики параллельно развиваются и в рыночной экономике, хотя в директивной централизованно-плановой приоритет отдавался отраслевой структуре. Таким образом, в России региональная экономика и управление получили свое интенсивное развитие только в 90-е годы XX века. При этом под регионами понимаются субъекты Федерации, число которых закреплено Конституцией РФ (ст. 65) в количественном и качественном составе – 89 субъектов Федерации, объединенных по Указу Президента в 2000 г. [18] в семь федеральных округов (макрорегионов – рис. 2), [27, с. 304].

На рис. 2 (схематичная карта территории России) цифрами обозначены:

1. Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа – г. Москва.

Рис. 1. Отраслевая структура экономики

Рис. 2. Федеральные округа России

2. Северо-Западный федеральный округ:

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа – г. Санкт-Петербург.

3. Южный федеральный округ:

Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Центр федерального округа – г. Ростов-на-Дону.

4. Приволжский федеральный округ:

Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Центр федерального округа – г. Нижний Новгород.

5. Уральский федеральный округ:

Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа – г. Екатеринбург.

6. Сибирский федеральный округ:

Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Центр федерального округа – г. Новосибирск.

7. Дальневосточный федеральный округ:

Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.

Центр федерального округа – г. Хабаровск.

Таким образом, экономика государства и регионов подкрепилась улучшением управляемости – одного из важных понятий менеджмента. Созданные федеральные округа имеют аппарат управления во главе с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, через которого Президент решает все вопросы государственного регулирования жизнедеятельности субъектов Федерации данного федерального округа. Федеральные округа созданы в территориально-административных границах оборонных округов и не соответствуют одиннадцати экономическим макрорегионам, поэтому их образование было воспринято неоднозначно. С позиции менеджмента, системного подхода это одно из кардинальных решений Президента, позволяющее интегрировать гражданские, общечеловеческие, оборонные и мобилизационные задачи с одновременным усилением значимости государственных органов управления и укреплением целостности государства. Это подчеркивают многие ученые-теоретики и практики государственного и территориального управления, например проф. В. В. Кистанов [55].

Государственная власть в РФ, как федеративного государства, имеет три официальных самостоятельных ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и четвертую неофициальную – власть независимых средств массовой информации, формирующих общественное мнение и оказывающих влияние на принятие решений представителями трех официальных ветвей власти, а также несколько взаимосвязанных уровней управления: верхний государственный – уровень управления государством как федерацией; промежуточный – аппарат управления федеральными округами; средний (региональный) – аппарат управления регионами, который формируется ими самостоятельно (ст. 77 Конституции) «в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ» [1, с. 33–34]; нижний уровень – самоуправление муниципальными территориальными образованиями, создаваемыми на территориях субъектов Федерации, т. е. регионов. Это так называемое местное или муниципальное управление, самостоятельное в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления (городские, районные администрации) не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Судебная ветвь власти единая, и по Конституции различаются Конституционный, Верховный суды РФ, Высший арбитражный суд РФ и суды общей юрисдикции в субъектах Федерации. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (Конституция, гл. 7).

Теоретические дискуссии и практические проблемы вызывают два термина, связанные с государственным устройством РФ как федеративного государства: федерализм и регионализм. И тот, и другой означают усиление соответствующих властных структур с ослаблением противоположных. На самом деле, и федерализм, и регионализм имеют право на совместное деятельное существование с укреплением как регионов, так и всего государства. «В федерациях суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное устройство государства предполагает разделение государственной власти по субъектам Федерации. Государственный аппарат субъектов Федерации самостоятельно представлен, как правило, всеми ветвями власти, за исключением судебной, которая в ряде государств остается единой. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам для решения вопросов государственного значения, оставляя за собой право контроля за их выполнением» [30, с. 23–24].

Регион (район) и региональный (лат.) – местный, областной, относящийся к какому-либо определенному территориальному району (региону), области, стране, группе стран; построенный по территориальным признакам [75, с. 1107]. Отсюда и течение «регионализм» – политическое, экономическое, социальное течение, основанное на решении в приоритетном порядке вопросов местного, территориального уровня, с некоторым пренебрежением к государственным интересам, вплоть до попыток оформления полного суверенитета региона и формирования самостоятельного государства (наиболее яркий пример – Чеченская Республика или Республика Ичкерия). Понятно, что этот политический и экономический максимализм невыгоден всем гражданам общего государства и в Конституции РФ оговорен порядок проведения согласительных процедур при возникновении разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (согласительные процедуры и, при необходимости, референдумы назначает Президент РФ) [1, ст. 84, 85, с. 37–38].

Рассмотрим классификацию экономики и место в ней региональной экономики. Экономика разделяется на теоретическую (экономическая теория и политическая экономия) и прикладную, практическую (микроэкономика и макроэкономика) части. «Экономическая теория – это наука о том, как люди и общество выбирают способ использования дефицитных ресурсов, которые могут иметь многоцелевое назначение, для того чтобы произвести разнообразные товары и распределить их сейчас или в будущем для потребления различных индивидов и групп общества» (формулировка П. Самуэльсона и В. Нордхауса) [52, с. 9]. При микроэкономическом подходе рассматривается экономика на уровне человека, семьи [70], предприятия, организации, фирмы [76]. Микроэкономика оперирует такими показателями, как объем производства и потребления товара или группы товаров, цена товара, издержки его производства и реализации, выручка от продажи, эффективность деятельности фирм, предпринимательских сделок, хозяйственных проектов. Однако используя только микроэкономические понятия, невозможно представить общей экономической картины в государстве и в отдельном регионе. Макроэкономический срез экономики использует агрегирование экономических показателей, их сведение в обобщенные величины, позволяющие судить об экономике и экономических процессах в целом как о едином хозяйственном комплексе. Макроэкономика – это изучение хозяйства крупных экономических субъектов, получение общего представления о процессах производства, распределения, потребления товаров, благ, услуг в масштабах регионов, страны и всего мира. Это агрегированное представление о хозяйстве как единой, целостной системе. Макроэкономика оперирует такими понятиями, как национальное богатство страны, региона, мира, валовой национальный продукт, совокупный доход, объемы промышленного и сельскохозяйственного производства, темпы увеличения или снижения производства и потребления товаров и услуг. Одновременно макроэкономика изучает средние величины, такие как среднедушевые или среднесемейные доходы и расходы, среднее потребление, средняя производительность труда, средняя заработная плата, и их динамику.

Прикладная экономическая наука в большей степени, чем теория, опирается на опыт, практику хозяйствования, конкретные показатели хозяйственной деятельности. Экономическая наука широко использует данные экономической статистики, анализ, сопоставление, сравнение экономических показателей. Но это не дает оснований сводить экономику к эмпирической науке, базирующейся на результатах опыта. Экономическая теория призвана устанавливать устойчивые тенденции, выявлять факторы, влияющие на результат, делать обобщения, выводить определенные закономерности. Проведение опытов, экспериментов в экономике ограничено, т. к. они становятся экспериментами над людьми, обладают социальной опасностью. Тем не менее во многих случаях в связи с невозможностью создания адекватных объектам экономико-математических моделей такие эксперименты неизбежны, но их проводят в ограниченных масштабах (пример – единый госэкзамен).

В экономической науке выделяются три направления: позитивная (дескриптивная) экономика призвана дать научное объяснение наблюдаемых процессов и явлений, построение на их основе научных гипотез, выявление закономерностей функционирования экономических систем; нормативная экономика должна определять целесообразные действия, чтобы достичь желаемых результатов; прогнозная экономика – это научное предвидение того, что может и должно происходить в будущем хозяйстве. Эти три направления призваны обслуживать управление экономикой.

Экономика как хозяйство имеет функциональную структуру, представленную в виде следующих основных частей.

 Экономика – это прежде всего человек, люди; человек – центральная фигура экономики, ее целевое и созидательное начало. Человек представляет цель экономики, т. к. экономика действует для обеспечения жизни людей. В то же время люди являются средством экономики; труд, рабочая сила – это основной экономический ресурс. Человек как часть экономики и ее участник несет такие функции: человек-менеджер, человек-производитель, человек-потребитель.

 Вторая важнейшая часть экономики – природа, из которой человек черпает ресурсы, используя землю, ископаемые богатства, водную и воздушную среду, флору и фауну, солнечные тепло и свет. Природа – это среда обитания людей, именуемая часто окружающей человека средой.

 Третья составная часть экономики – созданное человеком антропогенное богатство, среди которого выделяют элементы: средства производства (средства труда или основные средства и предметы труда или оборотные средства); инфраструктура (производственная как совокупность объектов, обеспечивающих функционирование производства, и социальная, обеспечивающая условия жизнедеятельности людей); предметы потребления (потребительские товары); информация (знания, интеллектуальный продукт как результат научных исследований и потребляемая людьми информация СМИ).

Экономические процессы и объекты имеют две стороны: материально-вещественную и стоимостную, денежную. Двойственная природа экономики, проявляющаяся в наличии в ней взаимосвязанных сторон в виде материально-вещественного и денежного начал, является фундаментальным признаком и принципом экономики.

Экономику также представляют в виде совокупности взаимосвязанных отраслей. Отрасль – это часть экономики, область производственно-хозяйственной деятельности, в которую входят объекты, обладающие единством выполняемых видов выпускаемой продукции, применяемых технологических процессов, и основанная на общественном разделении труда (см. рис. 1). Региональная (территориальная) структура проявляется в разделении экономики страны по территориальному признаку. Региональная экономика – это совокупность экономических объектов, расположенных в одном регионе, означающая одновременно и историю, и национальные традиции, и обеспеченность природными ресурсами региона, и связь с населением и трудовыми ресурсами, с государственностью, частично с общественно-политической системой. Территориальность экономики следует понимать не только в чисто географическом, но и в государственно-национальном и природном смыслах [52, с. 9–29].

Территориальное ведение хозяйства характерно для всех государств мира и означает не что иное, как делегирование части полномочий с государственного уровня управления на местный.

Рассмотрим с позиции российского менталитета, какие истоки имеет региональная экономика и управление в России.

Ресурсный, особенно экономический, потенциал России, ее территория, население, производственные и научно-технические фонды, природные ресурсы, транспортная и информационная инфраструктуры – огромны. Территория (свыше 17 млн км²) – самая обширная из всех государств, а по численности населения (145,5 млн человек) страна занимает седьмое место в мире.

Вместе с тем есть факторы, осложняющие экономическое и геополитическое положение России. Основная часть территории расположена в умеренном и холодном агроклиматических поясах, и лишь 2/5 общей площади относительно благоприятны для сельского хозяйства и проживания населения. Исторически сложился территориальный разрыв между размещением главных природных богатств и основным массивом расселения. Например, районы европейской части страны сосредоточивают 4/5 всего населения и лишь 1/10 – топливно-энергетических ресурсов.

В связи с большой протяженностью территории – 9 тыс. км с запада на восток и 4 тыс. км с севера на юг – обостряются проблемы транспортной доступности и издержек на перемещение товаров и людей, а также обмена деловой и культурной информацией [27, с. 5–6].

Все эти факторы привели к осознанию распределения властных полномочий по государственному управлению экономикой отдельных территориальных образований с централизованным контролем за ситуацией на местах.

Управление хозяйством регионов в России велось столетиями, но эпоха конструктивных преобразований экономики территорий и всей регионально-хозяйственной структуры страны началась со времен Петра I.

Как отмечает проф. О. М. Рой, высшей единицей административного деления в России стала губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе Петровских реформ. В 1708 г. страна была разделена на семь губерний. Они были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. Губернии становятся центрами государственного управления в 1713 г. Сначала они были разделены на доли, затем с 1719 г. – на провинции, а провинции – на дистрикты. Никаких представительных органов власти в этот период не существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями центра, сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и военную власть, а с другой стороны – администраторами крупных территорий.

Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ Российской империи: уже к началу правления Екатерины II в России происходит резкое увеличение числа губерний до 40 единиц, а к концу – до 51. В губернии выделяются уезды или округа, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избиравшимся местным Дворянским собранием. В каждой губернии насчитывалось до 12–15 уездов. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для управления губерниями в Российской империи» подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. В результате реформы из триады «губерния – провинция – уезд» выпала провинция, что и привело к увеличению числа губерний. Среди критериев выделения территориальных единиц в тот период основными были такие, как численность населения (300–400 тыс. чел. на губернию), функции управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории.

Губернии объединяются в наместничества (по 2–3 губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II казалось невозможным предоставление права избрания губернатора непосредственно населению, что делало губернаторское представительство прямым продолжением государственной власти. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими, надзорными и административно-хозяйственными полномочиями.

В конце XIX в. число уровней государственного управления увеличивается на единицу. Самой низшей единицей власти на местах после губернии и уезда становится волость, являющаяся по положению реформы 1861 г. единицей сословного крестьянского управления. Несмотря на это, ее самостоятельность была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников.

В результате проведения в 1890 г. реформы в 34 губерниях создаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На земства возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщений; меры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. В ходе реформы около 200 крупных сел были преобразованы в города. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие.

К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы.

В послереволюционный период в территориальном делении России происходят существенные изменения. К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости, районы. В Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается.

В течение 1929–1930 гг. губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В соответствии с этими критериями в России на муниципальном уровне были созданы следующие административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, села, сельские округа (сельсоветы).

В 1929 г. районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу – республику или округ. Однако уже в Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. приводится конкретный перечень административно-территориальных единиц страны, который включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик, 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну – прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и Республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей – их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделена на 89 регионов-субъектов Федерации. Среди них – республики, края, области, два города федерального значения и одна автономная область. Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входили 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1 867 районов, 1 091 городов, 329 городских районов (округов), 1 922 поселка городского типа, 24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления). Примечательной особенностью административно-территориального деления России на рубеже веков стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более крупные территориальные образования.

Административно-территориальными единицами, обретшими в результате проведенных в период с 1991 по 1997 гг. государственных реформ статус самостоятельных и полноправных субъектов, стали территориальные образования (поселения) – исторически и пространственно сформировавшиеся общности людей, населяющие определенную территорию и формирующие схожие геополитические ориентации. Территориальные образования в России формируются в пределах административно-территориального деления страны, предполагающего последовательное разделение территории государства на таксоны (ячейки) административной ответственности.

Существующее в настоящее время в РФ административно-территориальное деление сформировалось на базе прежних территориальных полномочий местных советов. Административно-территориальной единицей следует называть часть территории субъекта Федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с целью решения вопросов государственного и местного значения. Среди наиболее характерных для современной России административно-территориальных единиц можно выделить следующие:

1. Регион (область, губерния, край, республика, автономный округ) – территориальное образование, статус которого в качестве самостоятельного субъекта Федерации определен действующей Конституцией РФ, наделенное широкими экономическими и политическими правами. Выделяется как по этническому (республика), так и по территориальному признаку (область, край). Регион является ретранслятором государственной политики с учетом местных интересов и традиций. В соответствии с Конституцией страны республики имеют свою конституцию и законодательство, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свои уставы вместе с собственным законодательством.

2. Внутриобластной район (уезд) – административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического управления территорией. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения. Предполагает обязательное наличие районного центра – территориального поселения, осуществляющего функции административного центра территории района. Районный центр ответственен за осуществление текущей управленческой деятельности на подведомственной территории.

3. Город – территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Исторически складывался как центр местного самоуправления на территории автономных поселений граждан, занимающихся несельскохозяйственными видами деятельности и располагающих особым статусом члена единой социальной общности. Выделяются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Кроме того, особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференциация городов на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и т. д.

4. Округ – выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. Как правило, округа являются подразделениями муниципальной власти и не располагают статусом самоуправляемой общности. В городе Москве управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата.

5. Внутригородской район – территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в советский период принципами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. К примеру, в городе Москве уровню городских районов соответствует звено управ, обретающих в городе федерального значения статус низового муниципального образования. Выделение субгородского районного уровня способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории.

6. Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также преобладанием сельскохозяйственных видов занятости. Особенностью неурбанизированной зоны является отсутствие комплексной централизованной системы энерговодоснабжения, канализации, уборки мусора, специализированного обслуживания объектов жизнеобеспечения и пр. Выделяют несельскохозяйственные и сельскохозяйственные сельские поселения. В несельскохозяйственных поселениях больший процент занятости приходится на такие отрасли, как промышленность, транспорт, лесное хозяйство, отхожие промыслы, курортно-санаторное обслуживание и т. д.

В каждой из представленных выше административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного и муниципального управления, закрепляющий за каждой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется, прежде всего, на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в соответствии с принципом комплементарности, государство в разрезе всех территориальных уровней через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных органов власти в решении вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местным органам власти, представленным на уровнях субъекта Федерации и местного самоуправления [30, с. 102–109].

Проф. В. В. Кистанов, Н. В. Копылов считают, что активное целенаправленное преобразование экономики территорий и всей регионально-хозяйственной структуры страны началось в советское время. С этой эпохой связано зарождение и становление региональной экономики как научного направления, охватившего три различных по продолжительности этапа.

Первый этап – от 20-х до 70-х гг. XX в. – был ознаменован началом широкомасштабных практических территориально-экономических исследований и созданием предпосылок формирования региональной экономики.

В начале 20-х гг. деятельность научных коллективов сосредоточилась главным образом на подготовке совместно с плановыми органами известного плана электрификации России – ГОЭЛРО, явившегося первым опытом разработки единой государственной программы возрождения и переустройства народного хозяйства. Основную часть плана составляли прогнозные проектировки на 10–15 лет в региональном разрезе – программы электрификации и развития хозяйства восьми экономических районов.

Увеличение объёмов научно-исследовательских и проектно-изыскательских работ, связанных с территориальным развитием, пришлось на период ускоренной индустриализации экономики, успешно проведенной в годы «великого подъёма» (1928–1940 гг.).

Над планами первой и второй пятилеток работали сотни академических и отраслевых институтов, включая институты экономики, географии АН СССР, Институт экономических исследований Госплана СССР и др. Почти все они затрагивали вопросы региональной организации хозяйства. Совет по изучению производительных сил (СОПС) при Академии наук (преобразованная КЕПС – Комиссия естественных производительных сил) развернул свыше 100 комплексных экспедиций. Они охватили огромную территорию – от Курской магнитной аномалии (КМА) до Дальнего Востока и от Кольского полуострова до Памира.

В период индустриализации ученые, плановики и проектанты обосновали размещение и развитие не только тысяч новых и реконструируемых предприятий промышленности, обеспечивших миллионы дополнительных рабочих мест, но и десятков и сотен индустриальных центров и узлов, новых городов, формирование не только основных производственных баз, но и новой специализации крупных экономических районов.

Необходимо отметить, что в официальных материалах плановых и хозяйственных органов, в том числе в инструктивных указаниях к разработке пятилетних планов, широко освещались научно-методические вопросы территориального развития.

Помимо широкого внедрения балансовых расчетов использовались метод последовательных (вариантных) приближений, экспертные оценки и др. Было положено начало исследованию понятий абсолютной и относительной эффективности, стали применяться показатели окупаемости капитальных затрат и коэффициент их эффективности, формула приведенных затрат. Надо также подчеркнуть, что в довоенный период крупные региональные и «размещенческие» проекты и программы проходили широкое не только экспертное, но и общественное обсуждение (на конференциях, в печати и т. д.).

В рассматриваемый период теоретическим «компасом» территориального планирования и изучения региональных проблем служила экономическая география. Развивавшие ее крупные ученые – экономисты и географы, плановики и проектанты (И. Г. Александров, Н. Н. Баранский, В. Ф. Васютин, Н. А. Кова­лев­ский, Н. Н. Колосовский, Л. Л. Никитин, С. Г. Струмилин, Я. Г. Фейгин и др.) – стремились внедрить в нее конструктивные, планово-аналитические методы. Она официально рассматривалась как методологическая и организационная основа территориального и «размещенческого» планирования. Ряд ученых (Н. Т. Агафо­нов, П. М. Алампиев, А. Д. Данилов, А. Н. Лаврищев и др.) подчеркивали активную роль экономической географии в территориальном планировании вплоть до последних десятилетий.

Таким образом, конструктивная ветвь экономической географии, которая преподавалась в экономических институтах и плановой академии, находилась уже на пути трансформации в прикладную районно-экономическую науку – прототип будущей региональной экономики.

На втором этапе – с 60-х по 90-е гг. XX в. – характерны коренная перестройка территориально-экономических исследований, зарождение и стартовое развитие при плановом хозяйстве региональной экономики.

В условиях сложившегося народнохозяйственного комплекса страны, при огромных масштабах капитального строительства, материального производства, хозяйственного освоения («вширь» и особенно «вглубь») территорий прежние методы региональных исследований – в основном только выборочные экспедиционные и камеральные (включая общественные апробации разработок на научных форумах и т. п.) – изжили себя. Необходимо было переходить к принципиально новым. Страна нуждалась в единой всеохватывающей системе научного, предпланового обоснования регионального развития и размещения производительных сил.

Научным центром территориальной организации производительных сил стал СОПС, переведенный из Академии наук в состав Госплана СССР. На него было возложено руководство подготовкой крупных научно-теоретических, методологических исследований и прежде всего – впервые – разработкой генеральных схем развития и размещения производительных сил страны, включавших региональные и отраслевые схемы. Вместе с ним успешно работали ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, Институт экономики и организации промышленного производства (ИЭ и ОПП) Сибирского отделения АН СССР, институты экономики Уральского и Дальневосточного отделений АН СССР и другие крупные научно-исследовательские организации.

Благодаря усилиям содружества творческих коллективов-соисполнителей во главе с ведущими учеными (Н. Н. Некрасов, А. И. Ведищев, А. Е. Пробст, С. В. Славин, Р. И. Шнипер и многие другие) схемы развития и размещения производительных сил становились наряду с народнохозяйственными планами важнейшим инструментом территориального прогнозирования и планирования, обоснования территориальных пропорций и связей народного хозяйства. В итоге в значительной степени обеспечивалась реализация принципов целенаправленного, комплексного и результативного размещения и регионального развития производительных сил. Этот период отличался активизацией методических исследований. Стали широко внедряться в научные разработки новейшие экономико-мате­ма­тические методы (В. С. Немчинов, А. Г. Аганбегян, А. Г. Гранберг, М. М. Ал­бе­гов и др.). На основе системных, крупномасштабных территориально-экономических исследований по генеральной схеме, отраслевым и региональным схемам в СОПСе сформировалась научная школа комплексного размещения производительных сил и региональной экономики.

Разработка и реализация территориальных схем позволили во многом решить в 70–80-х годах узловые проблемы государственной региональной политики: широкое вовлечение в хозяйственный оборот нефти и газа Западной Сибири, угля Кузнецкого, Канско-Ачинского, Южно-Якутского и других бассейнов, создание новых мощных баз энергетики и энергоемких производств в районах Сибири, Казахстана и Средней Азии, формирование и развитие крупных территориально-производственных комплексов (ТПК) на Востоке, Севере, в Центральном Черноземье и других районах. Результаты могли бы быть более внушительными, если бы не пагубное влияние ведомственности и местничества, срывы выполнения народнохозяйственных планов, игнорирование советским руководством последствий научно-технической революции в мире, а также просчеты отдельных ученых и научно-исследовательских организаций, плановых и хозяйственных органов.

Углубленное исследование процессов территориального разделения труда, повышение роли предплановых работ в территориальном планировании вызвали постановку вопроса о формировании особой ветви экономической науки в составе ее территориального цикла – региональной экономики. Прозвучавший впервые в работах одного из руководителей отдела территориального планирования Госплана СССР В. Ф. Павленко и председателя Совета по изучению производительных сил (СОПС) при Госплане СССР Н. Н. Некрасова, он получил широкий резонанс среди ученых-экономистов и экономикогеографов. Оживленный обмен мнениями о сущности этой науки, ее предмете, методах, актуальных задачах состоялся во время теоретической дискуссии в СОПСе (1972 г.), в которой приняли участие ведущие ученые. Научный спор продолжался позднее и вышел далеко за пределы этой научной организации. С другой стороны, при постановке в экономических вузах курса региональной экономики на кафедрах экономической географии ощущался недостаток опыта территориально-эконо­мических исследований и планирования, а интеграция с научными и управленческими структурами задерживалась.

Третий этап – с начала 90-х гг. XX в. – сопровождался адаптацией региональной экономики к рыночным отношениям.

После распада СССР и кардинального изменения геополитического и экономического положения России региональная экономика стала выступать в качестве основного объекта территориально-экономических исследований, имея свои особенные интересы и факторы развития. Смена форм государственного управления привела к пересмотру целей исследований. Вместо предплановых материалов, ориентированных на обширную систему показателей, стали разрабатываться рассчитанные на условия рынка вариантные прогнозы социально-экономического поведения регионов при различных макроэкономических сценариях развития страны. Причем ориентация на директивные установки поменялась на первостепенный учет экономических интересов субъектов хозяйствования и регионов. Важное значение получил новый для региональной экономики финансовый аспект территориального развития.

Среди регионально-экономических исследований, выполненных в последние годы СОПСом и другими научными организациями территориального профиля, особую актуальность имели: разработка стратегии территориального развития России и регионального аспекта экономической реформы; комплексный прогноз развития и размещения производительных сил Российской Федерации до 2000 г.; комплексные схемы экономического и социального развития и финансового состояния регионов, входящих в межрегиональные ассоциации; ряд долгосрочных региональных программ федерального значения (по районам Крайнего Севера, Дальнему Востоку и Забайкалью, Сибири, ряду районов-субъектов Федерации); исследования, направленные на формирование механизма регулирования территориального развития России (их результаты учтены в региональных разделах правительственных программ развития экономических реформ); работы по мониторингу законодательства Российской Федерации в региональной экономике; предложения по введению в России административно-территориального деления федерального уровня; исследования в области экономических отношений России и ее регионов со странами СНГ и Балтии.

Научные организации активно участвовали в международном сотрудничестве ученых-регионалистов, в подготовке ряда межгосударственных проектов.

В связи с необходимостью решения возникших на этом этапе сложных проблем и принципиального изменения методологии анализа и прогнозирования регионального развития подготавливалась система новых методических материалов.

Многие ученые-регионалисты еще на заре российских реформ активно отстаивали концепцию тесного сочетания рыночных регуляторов с плановыми началами регионального развития экономики, рассматривая план и рынок как два выдающихся результативных достижения мировой цивилизации [27, с. 13–18]. Как следствие этого появились синтезированное научное направление и вузовская дисциплина «Региональная экономика и управление».