Вопрос 4. Изучается самостоятельно по : 1.Фз от 27 мая 2003г. №58 «о системе государственной службы в рф».

2. ФЗ от 24 июля 2004 г. №79 «О государственной гражданской службе в РФ».

3. Правовые акты и материалы антикоррупционной программы и самой практики.

------------------------***-----------------------

Тема 3. Территориальное управление

ВОПРОСЫ: 1. Система органов власти субъектов федерации. Их                                          полномочия.

2. Основные принципы территориального управления.                      Разграничение предметов ведения.

3. Проблемы взаимодействия органов государственной власти                       и  органов местного самоуправления

4. Особенные формы территориального управления.

Первый вопрос. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ.

Система органов власти субъектов РФ устанавливается самостоятельно, но в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ от 6. 10.1999г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Замечание: поправками и дополнениями к указанному Закону президент РФ В.В.Путин положил начало решительному укреплению федеративных начал, сильно порушенных во времена правления господина Б.Ельцина.

Так, были поставлены под контроль - назначение главных лиц Субъектов Федерации (далее- СФ) и сама их деятельность (см. статьи 9 и 26, 3-2 ФЗ №184). Этому же способствовало и создание в 2000г. семи федеральных округов.

Согласно изменений в ФЗ №184, внесенных ФЗ от 5 апреля 2009 г.№41. Президент РФ определяет кандидатов на избрание на пост высшего должностного лица Субъекта РФ с подачи партии, победившей на выборах в местное "заксобрание" (по три кандидата; при неодобрении на выборах в "Заксобрании"вносятся новые три кандидата…).

Дополнительно приняты нормы в 2010 году о ежегодной отчетности высших должностных лиц Субъекта РФ перед их "Заксобранием".

Кроме того: Указом президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" утвержден соответствующий перечень показателей;

* принят также Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" .

ВЫВОД: очевидно, что после 2000 года было положено начало как укреплению федеративных основ России, так и восстановления вертикали исполнительной власти.

    *Органы государственной власти субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ, включая ее название (исключение - "президент"), устанавливается Консти­туцией Республики или Уставом иных субъектов РФ.

Законодательный (представительный) орган имеет статус по­стоянно действующего высшего и единственного органа законода­тельной власти субъекта РФ. Его функции составляет законода­тельное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и пред­метам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, пра­вового, информационного, материально-технического и финансо­вого обеспечения своей деятельности

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ

Принимает конституцию       (устав)  субъекта РФ    и поправки      к    ним

Утверждает бюджет и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития

Устанавливает налоги и сборы, порядок их взимания, порядок управления собственностью ит.д.

Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ

Полномочия исполнительного высшего органа государственной власти субъекта РФ

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

Разрабатывает и осуществляет меры по развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государствен-ной политики в области финансов, науки, образования . т.д.

Разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечива-ет исполнение бюджета и программ

Управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий

Формирует органы исполнитель-ной власти субъектов РФ

Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной исполнительной власти РФ.

Структура администрации в субъектах РФ представлена разными моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель оз­начает соответствующий баланс полномочий главы администра­ции (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми подразделениями администрации.

При этом к полномочиям губернатора относятся:

• право законодательной инициативы; подписания и опуб­ликования законов; отлагательное вето на законы;

• исключительное право внесения законопроектов по бюд­жету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ пред­полагает учреждение "Правительства" как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с норма­тивно установленными компетенциями, полномочиями в осуще­ствлении исполнительно-распорядительных функций.

Приме­ром может служить Москва как субъект РФ. Правительство такого субъекта РФ имеет в своем статусе два начала. Оно издает общезначимые для населения территории нормативные акты (т.е. является носите­лем, субъектом публичного права). В то же время оно является юридическим лицом - субъектом гражданско-правовых, част­ноправовых отношений; может заключать хозяйственные сделки.

Существует также промежуточная модель. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо все его постановления утвержда­ет губернатор — скорее, это статус коллегии при губернаторе.

В федеративном государстве, к каковым относится Россия, Конституцией провозглашены следующие Принципы деятельности (управления) органов Субъекта Федерации:

Государственная и территориальная целостность РФ,

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию,

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов,

Единство системы обоих уровней государственной власти,

Разделение властей на всей территории РФ и СФ,

Разграничение предметов ведения и полномочий,

Самостоятельность в исполнении отведенных полномочий,

Обеспечение самостоятельного исполнения полномочий на                 уровне органов местного самоуправления.

Разграничение предметов ведения содержится в статьях 71-73 Конституции РФ.

На конституционной основе "Федеративным договором" установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.

В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения, основные из которых представлены на рис. 2.

Рис. 2.

Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство		Вопросы, находящиеся в ведении РФ		Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика
				Защита прав и свобод человека
Судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство				Управление федеральной собственностью
Метрологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет
				Разработка основ федеральной политики
Организация федеральных органов власти				Федеральный бюджет

Внешняя политика и безопасность

              В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы (рис. 3):                                                

Рис.3

Обеспечение соответствия конституций, законов иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральными законами		Вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ		Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
Разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения				Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита
				Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий
Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон
				Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат
Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды
Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления
				Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ

Договор между органами государственной РФ и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

Предметы договора	Предметы соглашения
Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; Условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.	Передача осуществления части полномочий; Условия и порядок передачи осуществления части полномочий; Материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Третий вопрос. Проблемы взаимодействия разных уровней власти и управления. Централизация и децентрализация управления. Необходимость нахождения оптимума.

Государственная региональная политика

Цели региональной политики

Основные цели региональной политики

Укрепление единства и целостности госудва

Преодоление различий между регионами по факторам развития, уровню жизни

Пресечение региональ-ного сепаратизма

Максимальное использование потенциала межрегионального обмена

Создание предпосы-лок для саморазви-тия регионов

Функционирование без дотаций

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структурной перестройки, планирования, финансирования и других методов прямого госрегулирования с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.

.

Основные формы участия государства в регулировании

развития регионов

Формы участия государства

Федеральные и региональные программы, финансируемые на долевых началах из федерального бюджета

Особо важные инвестиционные проекты структурного характера

Заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти.

Ведущий канал направления и поддержки реализации региональной политики - выстраивание межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокращение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков.

                 Принципы межбюджетных отношений

Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений и единства бюджетной системы		Принципы		Законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности, доходных источников между бюджетами разных уровней
Самостоятельность бюджетов разных уровней				Перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований

………………………*****………………………….

В отношении местного самоуправления государство:

А) признает и формирует правовые основы,

Б) гарантирует их соблюдение и финансово-материальное                      обеспечение.

Основные принципы местного самоуправления, согласно Конституции РФ (ст. 12, глава 8):

-организационное обособление,

-ограниченность, предельность компетенций,

-самостоятельность функционирования в пределах своих                компетенций и полномочий.

Представляет интерес мировой опыт правового регулирования местного самоуправления:

1.Принцип «позитивного регулирования» (в США). Означает четкое и подробное описание всех прав и обязанностей местной власти (правило Димона). Все спорное - решается через суд.

2. Принцип «негативного регулирования» (в Европе) - можно все, что не запрещено Законом. То есть, устанавливаются не права, а запреты.

3. Смешанный вариант - основные права и основные запреты.

Вопросы местной компетенции: (См. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10 2003 г. №131)

Муниципальная собственность,

Местный бюджет,

Охрана общественного порядка,

Оказание жилищно-коммунальных услуг населению,

Благоустройство территории и обеспечение порядка,

Противопожарная защита,

Социально-культурное обеспечение,

Содействие трудовой занятости,

Охрана окружающей среды,

Содействие развитию торговой сети, малого бизнеса, организация            рационального землепользования и т.п.

В данный Федеральный закон внесены в 2009 году дополнения о порядке отрешения от должности выборных глав (мэров) муниципальных образований.

Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" определен перечень соответствующих оценочных показателей.

Вопрос: Особенные формы территориального управления:

1. З А Т О - закрытое административно-территориальное образование.

Это территориальное образование муниципального уровня с особым режимом безопасности функционирования производственных, научных, оборонных объектов и охраны государственной тайны, а также особым режимом проживания населения.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ по представлению правительства РФ. Основание - ФЗ о ЗАТО от 14 июля 1992 г. №3297-1;

Всего на основании постановления правительства РФ от 5.06.2001г. №508 (О перечне ЗАТО) решением Президента РФ утверждено 43 ЗАТО.

Финансирование ЗАТО – смешанное. Дефицит покрывается из федерального бюджета; все налоги предприятий поступают в местный бюджет. Согласно ст. 5 Закона при строительстве объектов в ЗАТО за счет госбюджета не менее 10% средств от сметы (сверх затрат) направляется местной администрации для финансирования социальной сферы. При финансировании государством оборонного заказа, от его суммы 1% средств направляется на финансирование экологии и здравоохранения в ЗАТО.

Примеры: Моск. область - Краснознаменск, пос. Восход, пос. Молодежный.

Мурманская область: Гаджиево, Заозерное, Островной, Полярный, Североморск, Снежногорск, Видяево.

2. НАУКОГРАДЫ:

Это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-техническим комплексом (не менее 50% основных фондов и продукции относятся к НПК)

По закону "О статусе наукограда РФ" от 7 апреля 1999г. № 70-ФЗ Статус наукограда присваивается указом Президента РФ на 25 лет, но с 2005 года - на основании постановления правительства РФ - на 5 лет и без утверждения программы развития города как наукограда.

Наукограды очевидно должны рассматриваться как элементы новой инновационной инфраструктуры.

В настоящее время функционирует де-юре 12 наукоградов, в том числе 7 в Подмосковье (Дубна, Реутов, Фрязино, Жуковский, Пущино, Троицк, Королев), а также г.Обнинск (Калугская область), г. Кольцово Новосибмрской области, г. Петергоф, Бийск (Алтайский край). По факту (согласно критериям) в Подмосковье их около 30, а в РФ – около 70.

Финансирование – смешанное, но в основном - дотации и субсидии из федерального бюджета, причем только на создание инфраструктуры. Научные программы не финансируются, что сдерживает развитие наукоградов.

3. Свободные и/или Особые экономические зоны:

В мире насчитывается, по данным Минэкономразвития РФ, около 12000 свободных экономических зон более двадцати типов и назначений (в США - 253 ед., в Великобритании - 30 ед.).

Цели создания СЭЗ:

- мостик к передовым мировым технологиям, мировому опыту                     и  ресурсам;

                - мощный фактор  развития  определенных  производственных,                   экономических сфер и территорий;

- фактор насыщения региона высококачественными товарами                     на  выгодных ценовых условиях;

-  фактор стимулирования деловой активности, вовлечения                      иностранных капиталов, лучших форм организации                      производства и бизнеса.

Для достижения целей в СЭЗ создаются льготные режимы:

-инвестиционный; налоговый, таможенный, финансово-                 кредитного регулирования, использования недвижимости и др.

**Современная политика РФ - развитие особых экономических зон

ОЭЗ – определенная правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

(ст. 2 ФЗ об ОЭЗ в РФ от 22.07. 2005г., №116-ФЗ)

               ЦЕЛИ  ст. 3 ФЗ): развитие обрабатывающих отраслей производства, высокотехнологичных производств, новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

ТИПЫ ОЭЗ (ст. 4): Промышленно-производственные;

Технико-внедренческие;

Туристско-рекреационные

Внесено дополнение: Портовые ОЭЗ

Условия создания: только на земельных участках государственной или муниципальной собственности и сроком на 20 лет (в морских портах – 49 лет).

Решение о создании ОЭЗ: принимается правительством РФ на основе заявок с мест и по итогам проводимого конкурса (ст.6).

Таможенный режим – свободная таможенная зона:

Иностранные товары в пределах ОЭЗ размещаются без уплаты таможенных пошлин и НДС; российские товары – по условиям экспорта, то есть с уплатой акциза, но без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Информация: на основе конкурсного отбора на начало 2011 года учреждены и в разной мере формируются 24 ОЭЗ. Из них :

         – Четыре ОЭЗ технико-внедренческие:

-  Москва - Зеленоград с на­правлениями деятельности -микроэлектро­ника, оптоэлектроника,  нанотехнологии, телекоммуникационные тех­нологии;

- г.Санкт-Петербург - направления деятельности информацион­ные технологии и аналитическое приборостроение;

- г.Дубна (Моск. область) с направ­лением деятельности - ядерные технологии;

- г.Томск с направлением деятельности - производство новых материалов, нанотехнологии);

   Четыре ОЭЗ - промышленно-производственные:

- Алабуга в Татар­стане, Липецкая обл., г. Тольятти Самарская область (с августа 2010г.), "Титановая долина" (Свердловская обл.);

Двенадцать ОЭЗ - туристско-рекреационные: Калининград, Красно­дар, МинВоды, Алтай-2 ед., Бурятия, Иркутская обл.), а также ком­плекс ОЭЗ в республиках Сев. Кавказа (6 ед.).

Четыре ОЭЗ - Портовые - морские порты в г. Мурманске, Советская гавань (Хабаровский край);

Аэропортовые - Ульяновск -Восточный; Красноярск.

…………………………….***…………………………………..

Примечание: 1. проведен в июле 2008 года конкурсный отбор заявок на создание ОЭЗ в морских и речных портах РФ и аэропортах. Победители - аэропорты в Красноярске и Ульяновске; Советская га­вань в Хабаровском крае (морской порт). С 12.12.2010 г - Мурманский торговый порт.

2. Формируются региональные ОЭЗ - Липецкая обл.- 7 ед.,

………………….**………………………..

                              РЕГИОНАЛЬНО-территооиальные образования:

А) Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 образованы 7 (те­перь - восемь) федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Северо-Кавказский. (Изучить самостоятельно).

Б)  Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц.

       К концу 1990-х гг. было учреждено 8 ассоциаций: Дальневосточная, Сибирское соглашение, Уральская, Северо-Запад, Северо-Кавказская, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия (11 областей, Москва и Калининградская область). Реально они не работают.

_______________******________________