Конституция РФ

глава государства может заработать на антикоррупционной риторике и чиновниках, принесенных в жертву, какие-то дивиденды.

Правитель в своих выступлениях может дать обязательное для всех подданных толкование норм законов. Так, Президент РФ четко и ясно указал, что переход к пропорциональным выборам депутатов Государственной Думы является серьезным шагом по демократизации избирательной системы. Может ли после этого Конституционный Суд РФ признать, что этот переход не делает страну более демократической и федеративной?

Президент страны может в своих посланиях Федеральному Собранию использовать намеки, смысл которых понимают только те, кто хорошо знает историю страны и положение в ней. Например, Д.А. Медведев обратился с угрозой применения санкций к неким силам, которые могут использовать административные ресурсы для «недобросовестной конкуренции» в период экономического кризиса. Видимо он вспомнил 1990-е гг., когда класс бюрократии раскололся на конкурирующие группировки и своими руками подорвал основы административного государства. В ноябре 2008 г. ему уже приходилось выносить предупреждение губернаторам, ставящим под сомнение необходимость их назначения Президентом РФ69. «…мы просто обязаны консолидироваться вокруг наших национальных приоритетов» — сказал Д.А. Медведев, обращаясь к высшей бюрократии, собравшейся в Кремле70.Каждый,ктознаетисториюРоссии,понимает,чтоеенациональным приоритетом всегда было сохранение мощного административного государства, подавляющего всякую самостоятельность общества.

Ученым России в условиях авторитарного и тоталитарного режима всегда было трудно изучать свойства бюрократического государства, формы его нормативного регулирования общественных отношений. Но этим когда-то надо начинать заниматься.

Доктрина регионального развития РФ как фактор эффективной региональной политики

Малчинов А.С. (Москва)

Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования за последние два года были проведены значительные исследования в сфере регионального развития, большая часть из которых апро-

69Фаризова С. Президент пригрозил губернаторам частными лицами // Коммерсантъ. 2008. 19 ноября. С. 3.

70Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября.

С.3.

131

Конституция и доктрины России современным взглядом

бирована в экспертно-научных кругах и на площадках ряда общественных институтов.

В результате недостаточной эффективности действующей политики государства в сфере регионального развития в настоящее время сложились диспропорции практически по всем макроэкономическим показателям, характеризующим состояние социально-экономического развития регионов России. Неблагоприятная ситуация в сфере социально-экономического развития регионов России требует нового комплексного управленческого подхода, который позволил бы эффективно решать накопившиеся проблемы. Такой подход видится в принятии доктринального документа особого типа как Доктрина регионального развития Российской Федерации.

Возникает вопрос. Что есть доктрина? С общенаучной точки зрения под доктриной понимают систему взглядов в какой-либо сфере. Но вполне очевидно, что для государственного управления одной только системы взглядов недостаточно. Поэтому для поставленных целей в рамках предложенного подхода Доктрина получила иное, управленческое содержание.

Сегодня, несмотря на огромное количество действующих программных и доктринальных документов (всего около 700), в России так и не принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. Сложность заключается и в том, что непонятен статус этих документов, под вопросом обязательность их исполнения, отсутствует соответствующий механизм соотношения их между собой и необходимое управленческое наполнение. Поэтому ожидать какого-то вклада этих документов в повышение эффективности государственного управления не приходится. К сожалению программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых, а политических документов, зависящих от воли конкретных высших лиц государства.

Такая ситуация складывается и в сфере региональной политики. Разработанная и размещенная на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации стратегия социально-экономического развития регионов России вообще не имеет статуса ни политического, ни нормативно-правового документа. Что касается Стратегии социальноэкономического развития РФ до 2030 года, то и в ней региональная составляющая представлена крайне слабо.

Очевидно, что эффективность реализации этих документов напрямую зависит от правовой формы утверждения. Лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус и встроены в систему нормативно-правового регулирования, имеют хоть какой-то шанс быть реализованными на практике.

Итак, под Доктриной и в частности, под Доктриной регионального развития мы понимаем нормативный правовой акт, определяющий содержание государственной региональной политики Российской Федерации, включая

132

ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Доктрину регионального развития предлагается утвердить на уровне федерального закона, в силу чего сама Доктрина также приобретает статус федерального закона со всеми вытекающими из этого последствиями. Подобная форма уже использовалась в российской правовой практике: речь идет, например, о Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

Почему федеральный закон? Дело в том, что законодательная форма предполагает широкие возможности публичного обсуждения, привлечения к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, поднадзорен, обеспечиваются прозрачность исполнения Доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти и это существенно повышает вероятность реализации Доктрины и гарантии ее ресурсного обеспечения.

Разработанная Доктрина регионального развития состоит из пяти глав и

имеет следующую структуру.

Глава 1 «Общие положения» содержит описание статуса Доктрины, методологии ее формировании и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу, и используемую в ней терминологию.

Кценностям, положенным в основу формирования Доктрины относятся:

−достойный уровень жизни каждого во всех субъектах Российской Федерации;

−стабильность численности населения и сбалансированная заселенность территории Российской Федерации;

−экономическая и национальная безопасность, территориальная целостность Российской Федерации.

Именно эти ценности региональной политики определяют дальнейшую систему целей и задач, приоритеты и механизмы государственного управле-

ния, заложенные в Доктрине.

Глава 2 «Текущее и целевое состояние регионального развития и региональной политики России. Стратегия перехода» содержит оценку те-

кущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые ориентиры регионального развития России в долгосрочной перспективе. Для предметного мониторинга и контроля их реализации в Доктрине вводится перечень параметров регионального развития, которые являются целевыми количественными ориентирами. К ним в частности, относятся:

−объем ВРП на душу населения в субъектах Российской Федерации;

−темп роста ВРП на душу населения в субъектах Российской Федерации;

133

Конституция и доктрины России современным взглядом

−объем инвестиций бюджетных средств в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации;

−объем инвестиций собственных средств предприятий в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации;

−количество субъектов Российской Федерации — доноров и реципиентов;

−доходы на душу населения в субъектах Российской Федерации;

−номинальная начисленная заработная плата на душу населения в субъектах Российской Федерации;

−динамика долга субъектов Российской Федерации — государственного и корпоративного — и расходов на его обслуживание;

−динамика внутреннего долга субъектов Российской Федерации и расходов на его обслуживание;

−динамика долей налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

−уровень безработицы в субъектах Российской Федерации;

−уровень смертности в субъектах Российской Федерации;

−уровень рождаемости в субъектах Российской Федерации;

−другие, всего около 30 параметров.

Глава 3 «Направления региональной политики и регионального развития. Основные проблемы и решения» содержит описание основных

проблем в сфере регионального развития и предлагаемых решений в различных сферах управления.

Например, в рамках такого направления региональной политики как «Бюджеты и налоги в региональной политике» предложено свыше 15 управленческих решения, которые могут быть воплощены либо в организационноуправленческие решения, либо в нормативные правовые акты. Описание проблем и решений увязано друг с другом и детализировано, обозначены правовые формы реализации идей (закон, подзаконный акт), что позволяет органам государственной власти приступить к их принятию и реализации. Всего приведено 14 направлений региональной политики:

−федеративное устройство Российской Федерации;

−пространственное развитие Российской Федерации;

−бюджеты и налоги в региональной политике;

−инвестиции в региональной политике;

−социальное развитие регионов Российской Федерации;

−административные центры субъектов Российской Федерации в решении задач региональной политики;

−местное самоуправление и межмуниципальное сотрудничество;

−развитие территорий с особым статусом: особые экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, монопрофильные города;

134

−развитие проблемных регионов России: Дальний Восток, северные территории, депрессивные регионы;

−миграционные вопросы в региональной политике. Обеспечение сбалансированной структуры расселения;

−внешнеэкономическое сотрудничество субъектов Российской Федерации;

−развитие инфраструктурных объектов;

−государственное управление региональным развитием;

−формирование и реализация федеральных, межрегиональных и региональных целевых программ.

Глава 4 «Механизм реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации» содержит описание принципов и системы по-

строения органов государственного управления региональным развитием, основных принципов реализации государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля регионального развития, содержит описание основных требуемых преобразований в государственном управлении региональным развитием. Основные положения механизмов реализации Доктрины, а также государственного управления региональным развитием заключаются в следующем.

1.Приоритет Доктрины для всех решений в сфере управления региональным развитием. Соответственно все иные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней должны соответствовать положениям Доктрины.

2.Относительная устойчивость Доктрины при смене политических циклов (выборы Президента и Государственной Думы).

3.Принятие на основе Доктрины программ в сфере регионального развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу, ежегодный контроль их реализации.

4.Введение обязательного прогнозирования, планирования и мониторинга регионального развития в соответствии с перечнем параметров, установленных в Доктрине.

5.Структурные изменения в системе федеральной исполнительной власти: усиление роли Министерства регионального развития России в формировании и реализации государственной региональной политики, введение института региональных министров (федеральных министров по делам федеральных округов), ответственных за эффективность и результативность государственной региональной политики в

конкретных регионах России.

Глава 5 «Программа нормативно-правового обеспечения реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации» содержит

структурированную по направлениям региональной политики программу реализации предписаний Доктрины с указанием ориентировочного срока

135

Конституция и доктрины России современным взглядом

принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку. Программа содержит перечень решений (проектов нормативных правовых актов), указание на ориентировочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку. Это позволяет на практике реализовать принцип так называемого трехпериодного управления, дающий возможность связанным образом прогнозировать и задавать ориентиры долгосрочной перспективы регионального развития, учитывая, что в Программе реализации Доктрины регионального развития около 90 организа- ционно-управленческих решений и нормативных правовых актов.

Ключевые решения, предложенные в проекте Доктрины регионального развития прошли верификацию, а по ряду из них просчитан экономический эффект от их реализации. Например, так называемое, градиентное управление инвестициями и налоговыми ставками приводят к значительному увеличению ВРП.

На рис. 1 представлены результаты расчетов по одному из 12 сценариев — Модель снижения ставок основных налогов (на 30% от их начального уровня) и удвоение инвестиций для Сибирского, Приволжского, Южного ФО. Этот сценарий предусматривает использование обоих механизмов для всех трех «проблемных» федеральных округов. В результате: прирост ВРП Сибирского ФО за 8 лет составил 90,20%; Приволжского ФО 56,46%; Южного 56,56%. ВВП России за тот же период вырос на 23,8% по сравнению с базовым вариантов развития экономики.

Рис. 1. Прирост в сопоставимых ценах ВРП федеральных округов и ВВП России относительно базового варианта развития экономики, в % к 2007 году

136

Следует также отметить, что различные предлагаемые механизмы сглаживания межрегиональной дифференциации дают разные результаты. Показано, что дополнительное инвестирование средств непосредственно в основные фонды предприятий и организаций дают более ощутимый эффект по сравнению с налоговыми преференциями.

Проведенные эксперименты показали, что выравнивание регионального развития — процесс долгосрочный, но при применении предлагаемых мер уверенный и результативный.

Таким образом, необходимость принятия Доктрины регионального развития Российской Федерации диктуется бессистемностью, нестратегичностью и непоследовательностью действующей региональной политики. Доктрина — безусловный шаг к формированию и реализации эффективной государственной региональной политики.

По результатам разработки проект Доктрины регионального развития был направлен около 300 адресатам для рецензирования в различные регионы России и страны СНГ. Разработчиком получено около 30 рецензий. В целом рецензенты отмечают высокий уровень проработки документа. Предполагается, что в течение 2009 года будет подготовлен полный пакет сопроводительных документов к проекту Доктрины, включая финансовоэкономическое обоснование, который будет направлен заинтересованным субъектам законодательной инициативы.

Национальная идея и идеология в Конституции России

Богатырев К.А. (Москва)

Одной из основных проблем современной России является отсутствие четко сформулированной государственной идеологической доктрины. Как показывает мировая практика, идеология является одним из наиболее важных факторов, которые обеспечивают целостность государства. Именно она определяет направление большинства процессов протекающих в обществе. В основе идеологии всегда лежит национальная идея. При этом диалектика государственной идеологии является своеобразным отражением этой идеи в реальной национальной истории. Идеологическая доктрина государства обязана находиться в основе национально-государственной идентичности, обеспечивая тем самым преемственность национально-исторического образа жизни. Конечно, отдельные положения могут видоизменяться, и кор-

137

Конституция и доктрины России современным взглядом

ректироваться, что является закономерным следствием процесса развития. Однако главным является то, чтобы корректировка идеологии происходила плавно, в соответствии с реальным темпом эволюции общества. Именно сохранение преемственности идеологии при смене власти является важнейшим фактором стабильности общества71.

Относительно такого государства как Россия определения «нация» и «национальная идея» не могут употребляться том значении, которое они имеют в классической мировой политологии. Россия представляет собой единую цивилизацию, объединяющую в себе множество различных наций этносов и народностей. Поэтому в данном случае определение «национальный» является синонимом определения «цивилизационный».

Идеологический кризис ставший одной из основных причин распада

СССР и явное пренебрежение, проявленное к данному вопросу со стороны новых властей, привели к тому, что в 1990-е гг. в России образовался своеобразный вакуум в этой области. Кампания деидеологизации, начатая в середине 1980-х гг., имела сугубо практический характер и определенную цель, которой являлось разрушение коммунистической идеологии, и, поэтому играла роль чисто разрушительного фактора. Однако вместе с чисто коммунистической идеологией отвергались и идейные ценности евразийской, российской цивилизации, многие из которых по объективным причинам не только сохранялись в советский период, но и получили свое дальнейшее развитие.

Впостсоветской России государственная идеология находилась в полном беспорядке. Список общественно-политических сил и течений был слишком велик и разнообразен. Этот идеологический разнобой серьезным образом дезориентировал общественное сознание. Все политические партии и движения, формировавшиеся в постсоветский период, так и не сумели пока еще предложить обществу целостную, новую, принадлежащую именно России идеологию. Основная причина заключается в том что каждая из партийных программ всегда исходит из конкретности современной обстановки и видит выход из кризиса лишь в сумме определенных мер, которые носят в большинстве своем не идеологический, а политический характер. Естественное стремление общества к гражданской самоорганизации приобрело распыленный характер. Все попытки навести порядок в сфере государственной идеологии, в большинстве своем носили эпизодический и кратковременный характер.

Врассматриваемом периоде обнаруживается четыре этапа, которые отражают процесс изменения позиции официальных российских властей к необходимости обеспечения своей власти соответствующей идеологической базой.

71 См. подробнее: Богатырев К.А. Приоритетные национальные проекты: первые итоги и

перспективы реализации. Сборник научных работ. — М. 2007.

138

Первый из названных этапов проходил под лозунгом деидеологизации общества и государства, унаследованным либеральными реформаторами от демократического движения времен перестройки. Однако реформаторы из так называемой «команды Гайдара» руководствовались в своих действиях вполне определенной идеологической доктриной либерализма, фактически, навязывая обществу свою групповую идеологию в качестве единственно возможной стратегии реформирования России. Помимо положений «классического либерализма», их взглядам был присущ крайний антиэтатизм, принимающий особенную форму по отношению к историческому русскому государству практически означавший его полное отрицание по причине принципиального нереформирования, связанного с принадлежностью к «азиатскому способу производства», государству «восточного типа», а также ярко выраженный европоцентризм, признающий именно западную цивилизацию наиболее эффективной, жизнеспособной и, в конечном счете, что по сути дела не оставляло альтернатив для дальнейшего развития России. Как лично заявил Е.Т. Гайдар, российскому государству необходимо «сменить свою социальную, экономическую, в конечном счете, историческую ориентацию, стать республикой «западного» типа»72.

В 1994–1995 гг., несмотря на закрепленное в 13 статье новой Конституции РФ положение о том, что в России «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной»73, была предпринята попытка создания новой идеологической доктрины, которая получила название — «демократический патриотизм». Эта идея вошла в качестве основных положений в Послание президента, Федеральному собранию получив название «Об укреплении Российского государства». Составными элементами новой идеологии стали: концепция формирования новой политической нации «россиян», общепатриотическая риторика, включавшая в себя идею России как великого государства, заявления о необходимости реинтеграции постсоветского пространства, с ведущей ролью России, а также возрождение формулировки — «единая и неделимая Россия». В политической практике особое развитие получила теория новой российской нации.

После непростой победы на президентских выборах в 1996 г., еще более обостривших идейную поляризацию российского общества, Б.Н. Ельцин сам инициировал процесс разработки новой единой национальной доктрины. Выступая на встрече со своими доверенными лицами 12 июля 1996 г., Б.Н. Ельцин сделал заявление о необходимости выработки новой национальной идеи. При этом он особо подчеркнул, что «она может понадобиться уже в 2000 году, на следующих президентских выборах», а позднее заявил и о важности «обеспечения исторической преемственности» президентской власти. Однако ослабление реальной власти президента как основного эле-

72Гайдар Е.Т. Сочинения. В 2 т. М., 1997. Т. 1. С. 166.

73Конституция Российской Федерации. М., 1993.

139

Конституция и доктрины России современным взглядом

мента существовавшей политической системы практически аннулировало весь положительный потенциал данного проекта. Начиналось постепенное разложение верховной власти и всех ее институтов, активизировалось образование противоборствующих внутриэлитных кланов, была поставлена под сомнение основа власти — суперпрезидентская Конституция. Кризис 17 августа 1998 г. стал закономерным итогом курса проводившегося с 1992 г. в социально-экономической, политической и идеологической областях.

Следующий этап (сентябрь 1998 — конец 1999) стал временем поиска альтернатив прежнему курсу, в ходе чего во властных структурах произошло формирование группы консерваторов. Президент и его окружение были озабочены, прежде всего, проблемой преемника, способного гарантировать им безопасность после передачи власти. Выход из кризиса был возможен только за счет укрепления государства. Из этих факторов и сложилась необходимость выдвижения новой — консервативной — доктрины. Е.М. Примаков олицетворял собой консерватизм советского государственного руководителя.

Предложенная им стратегия укрепления государства с построением социально ориентированного рынка с государственным участием отвечала ожиданиям общества. Однако такой самостоятельный человек как Е.М. Примаков не вполне подходил на роль преемника. Преемником в итоге стал В.В. Путин. Жесткость и целеустремленность в решении чеченского вопроса, подкрепленные имиджем убежденного государственника, позволили новому премьеру занять уже давно актуализированную идеологическую нишу так называемого просвещенного консерватизма. Эта тенденция получила свое подтверждение сначала в ряде программных политических документов, содержавших, в том числе, положение о необходимости национальной идеи, понимаемой как патриотизм, державность, государственничество и социальная солидарность, а в дальнейшем и в политической практике В.В. Путина выступавшего уже в качестве главы государства.

В принципе многие россияне за последнее время вновь обрели и продолжают обретать простые ориентиры в жизни, утраченные в 90е гг. XX в. вместе с работой, стабильным социальным статусом и моральной цензурой. Однако вопрос о единой государственной идеологии остается чрезвычайно актуальным и сегодня в период начала национального возрождения России.

Кроме России на Земле существует множество государств, большая часть которых блокируются в группы, которые могут быть названы «цивилизациями». Эти группы стран имеют свои идеологии и свои цели, которые могут не просто не совпадать с идеологией и целями нашего общества, нашей русской цивилизации, но и прямо конфликтовать с ними.

Выше было упомянуто о том, какое большое значение для общества имеет то, насколько в идеологии сохраняется историческая преемствен-

140