Конституция РФ

Пленарное заседание

выполняют соответствующие функции. Означает ли это, что российское государственное управление осуществляется без доктрин? И да, и нет. Действительно, большинство документов, которые в российской управленческой практике и правовой системе носят название «доктрина» (а также — «стратегия, «концепция») доктринами в рассматриваемом выше понимании не являются. Однако это означает лишь то, что в российском управлении нет явных доктрин, существующих в письменной форме. Как было показано выше, доктрины могут быть скрыты от широкой общественности, а могут даже и не иметь письменной формы — и все равно выполнять свои функции. Реконструировать содержание таких доктрин, их конечную цель возможно при анализе последовательно принимаемых и реализуемых государственно-управленческих решений в тех или иных сферах. Подобные исследования не являются предметом настоящего доклада, хочется лишь отметить, что в работах Центра проблемного анализа такие реконструкции были сделаны, в частности, в отношении финансовой и денежно-кредитной политики российских финансовых властей55. Некоторые исследования позволяют предположить, что подобные реконструкции также могут дать аналогичные результаты, особенно в экономической сфере56.

Так какая же форма доктрин более предпочтительна для России: явная, дающая системные ценностные и целевые основания широкому кругу субъектов, принимающих решения в государственном управлении, и всему населению, или тайная, доступная лишь небольшим элитным группам и подверженная теневому воздействию? В подавляющем большинстве случаев результаты анализа свидетельствуют о предпочтительности первого варианта.

В связи с этим возникают совершенно конкретные практические вопросы о том, каков должен быть облик современных российских доктрин. Очевидно, что для открытого и легитимного исполнения своих функций они должны быть встроены в систему нормативно-правового регулирования, что будет обеспечивать реальный приоритет поставленных в них целей над иными целями в данной сфере управления, обеспечивать определенную устойчивость к изменениям, обеспечивать механизмы реализации.

Исходя из этого, в правовом понимании доктрину необходимо рассматривать как нормативный правовой акт. В работах Центра проблемного анализа предлагается следующее определение доктрины: «Доктринальный правовой акт — специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы».

55См., например: Сулакшин С.С. Инфляция «не по Кудрину». М.: Научный эксперт, 2009.

56См., например: Довгель Е.С. Экономические проблемы в странах СНГ и пути их решения

//<http://dovgel.com/htm/konz/k-r.htm>.

101

Конституция и доктрины России современным взглядом

Однако это не означает, что доктрины могут приниматься только в виде отдельных самостоятельных нормативных правовых актов. Основные доктринальные положения должны закладываться уже в Конституции Российской Федерации, ценностное и целеполагающее содержание которой должно быть существенно усилено. С точки зрения государственного управления, нормотворчества и правоприменения это даст существенные позитивные результаты, приводящие к повышению ценностного единства общества и аппарата управления: ведь как при разработке и принятии новых нормативных правовых актов и иных управленческих решений, так и при применении уже действующих, в том числе судами, будут приниматься во внимание основные ценностные и целевые установки, закрепленные на уровне нормпринципов в Конституции.

Следующий уровень доктринальных документов — это федеральные законы. На этом уровне уже предпочтительнее говорить о доктрине как о самостоятельном правовом акте, определяющем систему ценностей, принципов, целей и механизм их реализации, содержащем нормы, обеспечивающие принятие государственных управленческих решений в соответствии с доктриной.

На иных уровнях нормативно-правового регулирования также могут содержаться доктринальные положения, которые должны быть строго увязаны по степени приоритета с содержанием доктрин более высокого уровня.

Появление в правовой системе полноценных документов доктринального уровня сможет сделать процесс государственного управления намного более эффективным применительно ко всему циклу жизни государственных управленческих решений по следующим причинам:

1)на этапе планирования деятельности по разработке решений в сфере государственного управления основным источником станут целевые установки доктринальных документов;

2)на этапе разработки проекта решений в сфере государственного управления существенно упростится вопрос ценностного выбора и постановки цели — соответствующие положения будут закреплены в доктринах на законодательном уровне; это сократит затраты на постановку и уяснение задачи, составление технических заданий внешним исполнителям — разработчикам проектов управленческих решений и приемку их работ;

3)на этапе согласования проектов решений разногласия по концептуальным вопросам будут решаться путем обращения к нормам доктринальных документов;

4)на этапе исполнения контроль эффективности будет осуществляться как с позиции достижения целей конкретного решения, так и с позиции достижения целей, поставленных в доктринальном документе.

102

Секция I

Доктринальные документы в государственном управлении России

Доктрина, интерпретационный процесс и конституционное право

Капицын В.М. (Москва)

Вопросы доктринальности в деятельности высших органов государственной власти чрезвычайно актуальны, что отражалось в современной юридической литературе (Авакьян С.А., Богданова Н.А., Давид Р., Шульженко Ю.Л., Хабриева Т.Я., Пряхина Т.М., Марченко М.Н., Бошно С.В. и др.). За последние годы наблюдается концентрация внимания на проблеме доктрин. Это связано с тенденцией стабилизации политической обстановки, сближением в последние годы юридической и политической составляющих Конституции РФ, поправками к ней, совершенствованием интерпретационного процесса.

Период постсоветского развития принес ценный опыт интерпретации в деятельности Конституционного суда РФ, работе над доктринами, концепциями, стратегиями, программами, Посланиями Президента РФ, осмыслении решений Европейского суда по правам человека относительно жалоб граждан России. Сформировалась конституционная доктрина, что дает основания для последующей правовой интерпретации, а в целом толчок развитию конституционного права и государственного управления. Вместе с тем, в российском законодательстве по-прежнему отсутствуют законы «О Президенте РФ», «О государственном и общественном контроле и системе государственных контрольных органов», «О нормативно-правовых актах», «Об органах исполнительной власти», «О разграничении полномочий судов в РФ», «О Верховном суде РФ», «О судах общей юрисдикции РФ», «О статусе юридического лица публичного права». Не институционализированы отношения общественности и государства, осуществляющих официальную и неофициальную интерпретацию; в процессе интерпретации выпадают отдельные звенья.

103

Конституция и доктрины России современным взглядом

Практика показывает, что в доктринальном подходе нуждается регулирование процессов в сферах общественной жизни, деятельности государственных и муниципальных органов. Но до сих пор не определено место доктрин в ряду других документов, их статус, источниковый характер, порядок подготовки, иерархия доктринальных документов. В обществе высокую оценку получила разработка Государственной экономической доктрины России ЦПА и ГУП при ООН РАН. Проект доктрины регионального развития, представленный этим центром, показал «разрыв» таких компонентов как территория, население, культура и труд, а также пути преодоления этого разрыва. Последний углубляется глобальными процессами; пространство мест (территорий) все больше расходится с пространством потоков (капиталов финансовых и человеческих)1.

Все это затрагивает проблемы совершенствования интерпретационного процесса в конституционном праве. Метод, который необходимо применить к исследованию данного объекта и выявлению соответствующего предмета, должен объединять в себе свойства системного, ценностного, институционального, идентификационного, юридико-антропологического, формально-юридического, синергетического, лингвистического подходов. Настолько сложен предмет доктринальности в свете интерпретационного процесса. Цель исследования — показать особенности доктрин в сравнении с другими актами, выявить возможности интерпретации и институционализации доктрин. Нуждается в дополнительной проработке их способность принимать характер источника права, приобретать юридическую силу.

Вопросов здесь очень много. Какие документы можно относить к доктринам? Кто их творит и оформляет как официальные документы, имеющие отношение к государственному управлению? Какая управляющая воля выражается в доктринах? Насколько доктрины способны стать управленческими документами? Необходима классификация доктрин, поскольку к такому разряду могут относиться весьма разнородные документы; необходимо упорядочить сам процесс отнесения к доктринам различных интерпретационных актов.

Интерпретационный процесс показывает, что доктрины могут обретать силу источника права. В мире известны даже системы доктринального права, в частности мусульманское право, в котором интерпретация религиозных догм, приводит к существованию интерпретационных школ («толков») правоведов и богословов, позволяющих формировать жизнеспособную правовую систему и решать повседневные вопросы правового регулирования. Чертами подобной доктринальности обладала советская правовая система, где догмы марксистско-ленинской идеологии, Моральный кодекс строителя коммунизма использовались для направления развития государства и пра-

1 Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура. М.: ГУ ВШЭ,

2000. С. 392, 398.

104

ва. В Англии общее право основывалось помимо прецедентов на доктрине, исходящей из положения известного юриста Кока «разум — жизнь права»2. Есть системы судебной официальной доктринальной интерпретации, при которой на основе судебной или квазисудебной интерпретации оформляются решения высшей юридической силы (постановления конституционных судов), акты конституционных советов. Есть и другие формы.

В какой же форме возможна институционализация и легитимация доктрин в России? Как отмечено в Государственной экономической доктрине, а также пояснительной записке к Проекту Доктрины регионального развития ЦПА и ГУП при ООН РАН, необходима легализационная институционализация доктрин (закрепление в форме федерального закона)3. Понятно стремление упорядочить отношения в обществе с помощью закона, добиться очень важной для государственного управления упорядоченности подобного рода документов, встраивания последних в иерархию источников и процедур легитимации. В идеале необходимо к этому стремиться. Но на данный момент вопросы остаются; возникают и новые. Какие доктрины, все или некоторые из них, закреплять в виде законов? Возможны ли другие, более адекватные формы придания юридической силы доктринам. Например, с помощью Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, Постановлений Конституционного Суда РФ, административных договоров? А, возможно, требуется юридизация Посланий Президента РФ и (или) придания мобилизационно-обязательного характера его распоряжениям4?

Сравним доктрину с другими политико-правовыми явлениями и актами. Что отличает доктрину от правового нормативного акта? Во-первых, ее природа и функции. Это — концептуализированный документ; он включает совокупность руководящих принципов. Как появляется доктрина? Она — результат интерпретации определенных ценностей и нормативных актов в контексте наличной социальной среды. Социальная среда характеризует общество в плане его насыщенности нормативностью (ценностями и правилами), эффективности влияния последней на стабилизацию и регулируемость отношений в сообществах и сферах жизни. Доктрина «считывает» требования социальной среды. Поэтому должна обладать чертами концепции, т. е. иметь:

2 См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999. С. 190.

3См.: Государственная экономическая политика — Экономическая доктрина России.

Кумной и нравственной экономике. В 5 томах / Автор. совет: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Богдасарян В.Э. и др. — М.: Научный эксперт, 2008. Т. IV. C. 2835; Доктрина регионального развития Российской Федерации. Проект.

4 Как это было с Приоритетными национальными проектами в 2005 г. Оказалось доста-

точно распоряжений Президента РФ от 5 сентября 2005 г., чтобы доктринальные подходы

обратились в проекты и нормативные документы управленческого характера.

105

Конституция и доктрины России современным взглядом

1)теоретическую основу — постулаты, общие закономерности, описание идеализированного объекта;

2)эмпирическую основу, включающую множество фиксируемых фактов, требующих теоретических объяснений;

3)логическую основу — допустимые правила логического вывода и доказательства5;

4)аргументационную основу — выведенные утверждения и рассуждения с доказательствами, (как отмечает А.Ф. Черданцев, в доктринальном толковании достоинством является сопровождение выводов развернутой аргументацией и рассуждениями6);

5)образ, идеальную модель требуемого регулирования;

6)основу для классификации интерпретационных схем, моделей, доктрин.

Включая в себя руководящий принцип (или совокупность принципов) доктрина уже может приобретать характер политико-правового источника и основания интерпретации пространства между фактом и ценностью. При наращивании объяснительного, критического, оценочного ресурса, доктрина усиливает свою интерпретационную силу, сама служит основой последующей интерпретации правовых документов. Значит, она должна содержать в себе критерии качества, как для самореференции (оценивания самой себя), так и для интерпретации других документов. Ей необходимо обладать функциональностью: объяснительной, синтезирующей, предсказательной, оценочно-методической, мобилизационной.

Обеспечение интерпретационной основательности доктрины зависит от характеристик:

1)системности, т. е. возможностей ее интерпретации в системе с другими актами;

2)проектности доктрины — обеспеченности ее потенциала, ориентированного на социальные изменения, стратегиями, программами, технологиями;

3)субъектности доктрины, т. е. потенциала легитимных и дискреционных полномочий субъекта, интерпретирующего и представляющего доктрину как проект;

4)контекстности доктрины, включенности ее в культурный и нормативный контекст.

Доктрина обладает гибкостью процессуального и дискурсного характера; процесс и дискурс в доктрине усиливают континуальность, т. е. неразрывное единство с предыдущими и последующими актами интерпретации.

5 См.: Игнатенко В.В. Концептуальные основы теории правового качества закона // Академический юридический журнал. Иркутск. 2000. № 1;

6 Черданцев А.Ф. Толкование права // Общая теория государства и права. В 3-х т. Т. 2. / Под

ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало. С. 492.

106

В отличие от нормативных актов, она скорее формирует среду для их принятия, применения, интерпретации. Доктрина улавливает выдвижение, артикуляцию проблемы, отмечает рост значения ее для общественности, по сравнению с конкурирующими проблемами, а в определенной степени и конструирует проблему.

Но, чтобы она становилась основой управления, еще необходима способность направлять волю ответственных за это управление, мобилизовать управленцев, а также граждан, на реализацию проектов. Значит, она должна обладать мобилизационной и, по возможности, юридической силой. В условиях глобализации, модернизации общества, распространения сетевых структур особенно важна реконцептуализация понятия власти, ее измерений с учетом того, что переплетение различных властных и управленческих воль достигло серьезных масштабов. В политической науке отмечено, что понимание власти отошло от связи ее преимущественно с элитными учреждениями и перешло на включение субъектов, отношений и учреждений повседневной жизни. Без этого не может быть, например, выработки доктрин федерализма, демографии, политической системы, дискреционных (скрытых) полномочий главы государства. Не случайно, мы наблюдали ренессанс идей гегемонии и перевода с языка идей на язык повседневности А. Грамши, концепций governmentality (управляемости) М. Фуко, глобального проектирования и др.

Так, в частности, ряд Посланий Президента РФ Федеральному Собранию в 2000 гг. принимал доктринальный характер, включая в себя конкурентоспособные по своему содержанию и доминантной интерпретации руководящие политико-правовые принципы. В Послании Президента РФ В.В. Путина 2007 г. руководящим принципом был представлен принцип сохранения преемственности власти. В последнем Послании Президента РФ А.Д. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. доктринальность проявляется в руководящем принципе сохранения управляемости и консолидации общества в условиях мирового финансового кризиса. В основе распоряжений Президента РФ о Приоритетных национальных проектах содержалось доктринальное толкование состояния общества и государственного управления в ситуации, когда накапливались богатства, а управленческая машина не могла реализовать их на пользу обществу.

В понимании природы и механизма доктринальной интерпретации, ее мобилизационности, важно уяснить, как происходит научная, социальная и политическая проблематизация? Есть некая универсальная линия, начиная с научной работы студента и кончая принятием международных конвенций. Научная или социальная проблема выступают как предполагаемое необходимое условие развития. На представление такого условия «наклеивают ярлык» проблемы. При этом необходим перевод на язык убеждаемого сообщества, для чего используют определенные каналы убеждения и объяснения.

107

Конституция и доктрины России современным взглядом

Другими словами, используются арены публичного дискурса и действия, чтобы успешно конкурировать в борьбе за дефицитный ресурс общественного внимания7. Деятельность ЦПА и ГУП при ООН РАН по формированию социальных представлений о доктрине как нормативном акте происходит в русле такой проблематизации. Социальные доктрины ярко демонстрируют необходимость завоевания дефицитного общественного внимания, которое может соединиться с легитимными полномочиями и возможностями политической дискреции института (субъекта), представляющего доктрину.

Поэтому, представляется назревшей задача — своевременно, по мере необходимости, используя нынешний, преимущественно политический и дискурсивный характер доктрин, придавать им научный политико-правовой характер и продвигать в правовое пространство. Объективно в этом направлении работают академический политико-правовой дискурс в ИГиП РАН, Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, деятельность Конституционного Суда РФ, Послания Президента РФ, законодательный процесс, интерпретационная деятельность Общественной палаты РФ. В научной литературе складываются соответствующие исследовательские позиции8.

Доктрины собственно не могут разрабатываться без интерпретационного процесса в рамках конституционного права. Они не обладают всеми признаками процессуальной рационализации, т. к. очень содержательны, трудно формализуются. Они относятся к виду продуктов интерпретации, которые называют «насыщенным описанием»9. «Насыщенное описания» в качестве научного требования означает не просто эмпирическую фиксацию фактов, а аналитическую процедуру, доведенную до определенного уровня интенсивности, погруженности в исследуемые социальные отношения. Расширяется круг объектов, заслуживающих интерпретации. Специалисты оперируют понятием «конституционная герменевтика»10.

Как классифицировать доктрины? Представляется необходимым здесь отталкиваться от направленности интерпретации на ценностные коды. Интенции (цели) и позиции субъектов интерпретационного процесса предполагают поиск в текстах ценностного кода. Так воля законодателя исходит из того, что «всякое установленное право по понятию своему есть попытка

7 Hilgartner S., Bosk Ch.L. The rise and fall of social problems: a public arenas model // American journal of sociology. 1988. Vol. 94 (№ 1). P. 53–78.

8 См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.

М., 1997; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001; Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2008; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий / Под ред. А.И. Дмитриева. М., 2009.

9 Термин, введенный антропологом К. Гиртцем, применим к доктринальной интерпретации.

10 Кравец И.А. О правовой природе конституционной герменевтики // Право и политика.

2003. № 1. С. 15.

108

быть справедливым правом…попыткой принуждения к справедливому»11. В этом суть правового кодирования, чтобы вкладываемое в текст легитимирующее значение (воля), благодаря коду, могли бы понять и принять субъекты интерпретации, в том числе и граждане.

Коды поддерживают связь закона (решения судьи, политического решения) и властного субъекта с социальным контекстом, жизненными сферами. Коды характеризуют систему ожиданий, основанных на ценностях, что расширяет возможности интерпретации. Логико-лингвистическая

иформально-логическая интерпретация в сочетании с ценностной и юридико-антропологической могут обозначить переход от ценностей жизненных сфер (человека и жизни как высшей ценности), обозначающих их принципов, норм-целей, норм-программ, к более конкретным формам, которые должны редуцировать ценностное значение кода до уровня конституционных норм и далее рабочих (управленческих) норм. Здесь важно не потерять ценностное содержание, на что указывает доктрина.

Законодатель распространяет формы права на содержательную систему (факты реальных отношений), которую, особенно в конституционном праве, очень трудно формализовать. Ценностные коды (справедливости, гуманизма, солидарности, соразмерности и т. д.) выражают открытую языковую

исоциально-гуманитарную систему. Интерпретация показывает, удается ли, формулируя нормы, сохранять содержательность естественного языка, добиваться «обоснованности, формальной определенности, ясности, точности, с тем, чтобы не допускалась возможность их неоднозначного толкования, и, следовательно, произвольного применения»12. Для нас в данном аналитическом случае (анализе доктринальности) важно в такой редукции видеть основания для классификации доктрин, в частности, разделения их

на базовые и производные (управленческие).

Для классификации доктрин важное значение приобретает также иерархии сценариев при отборе «корректной» интерпретации и легитимации вывода, переходящего в норму или правовую позицию. Это вопрос поиска легитимной «верховной» интерпретации). Серьезность этого вопроса в гносеологическом плане отмечал «отец» герменевтики Г.-Г. Гадамер, приводя знаменитый тезис И. Канта «нет правила, из которого можно было бы выводить разумное применение правил»13. Интерпретационная практика оценивает влияние разных интерпретаторов: профессионального дискурса, вывода законодателя (судьи), авторитета субъекта политической дискреции

11Штаммлер Р. Сущность и задачи права и правоведения. М., 1908. С. 78.

12См: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московской области. 14 июля 2005 года // Российская газета. 2005. 22 июля.

13Гадамер Г.-Г. Актуальность прекрасного. М., 1991. С. 8.

109

Конституция и доктрины России современным взглядом

и др., при этом обозначает возможное подключение ситуационного анализа. Важно различать подходы к обоснованию легитимной «верховной» интерпретации. Ею в зависимости от межсубъектного взаимодействия и методологического подхода могут выступать итоги референдума (субстанционализм), волю законодателя (позитивизм), толкование судей (интерпретивизм, реализм), дискрецию суверена (верховный децизионизм), решения отраслевого характера (технократизм). Интерпретация оценивает «зазор между действиями на основе ясного и недвусмысленного приказа и действиями, совершение которых требует, так сказать подключения разума, позволяющего провести важные различения»14.

Вопрос о «верховной» интерпретации подчеркивает субъектность доктрины, волю, репрезентированную в том или ином решении, учении, послании. Здесь также затрагивается вопрос основания классификации доктрин. Легитимная «верховная» интерпретация должна обеспечить соответствие ценностного кода и раскодированных смыслов15. Поэтому в ряде моментов, особенно, когда обостряется политическая борьба, предпочтительнее, чтобы Конституционный Суд РФ выступал субъектом легитимной «верховной» интерпретации. Это доказывала ситуация 1992–1993 гг. в России, затянувшийся опыт Украины 2004–2009 гг. Но бывают ситуации, когда на место такого субъекта выдвигается глава государства (Франция 1958 года, Россия в начале 2000 годов).

Логическая интерпретация в сочетании с философско-правовой, социологической, системной, институциональной помогает учитывать особенности объектов интерпретации: конституционно-правовых или управленче-

ских отношений. Это важно для объяснения не только гносеологических, но и онтологических основ интерпретации. Прежде всего, необходимо учитывать фундаментальность отношений жизненных сфер, что должно быть

прописано в основах конституционного строя. При разработке нашей Конституция, в пылу острой политической борьбы, доминирующие силы ориентировались на важные классические ценности, но не учли новых рисков на пороге XXI в. Демократия, разделение властей, федерализм, республика, местное самоуправление, права человека важны, но базовыми для современных конституционных доктрин являются, прежде всего, конституцион-

14А.Ф. Филиппов, характеризует ситуацию интерпретации, анализируя подход К. Шмитта

кгоббсовскому «Левиафану»: «…Вот эти обстоятельства, говорит разум, относятся к разряду тех, что одинаковы всегда и для всех и всеми рассматриваются одинаково; вот эти — к

разряду тех, что не прописаны в виде инструкций, но мне и таким как я, совершенно ясно, что здесь делать в соответствии с разумом и справедливостью; ну, а вот здесь ясно говорит писанный закон, если же мне потребуется авторитетное суждение, я обращусь к интерпретациям, которые дает суверен и уполномоченные им лица …» (Филиппов А.Ф. Критика Левиафана // Карл Шмитт. Левифан в учении о государстве Томаса Гоббса. СПб, 2006, С. 67)

15См.: Петрова С.Н. Семантика декодирования: новые подходы // Знаковые системы в со-

циальных и когнитивных процессах. М., 1990.

110