Конституция РФ

ской и гуманистической политической культуры. Она формируется, прежде всего, в промышленных центрах и крупных городах. А в целом продолжается взаимодействие различных субкультур и их ценностных установок.

В этом вопросе нельзя не считаться с мировой практикой. В настоящее время власть сверху навязывает большинству населения новую шкалу ценностей в условиях глубокого общественного кризиса, не учитывая российской духовной жизни и повседневного уклада большинства россиян, их традиций. Не вызовет ли это обратный эффект, когда традиции россиян окажутся сильнее? И именно они в дальнейшем могут стать главным препятствием на пути реформирования российского общества.

Важной проблемой является также проблема формирования демократического сознания у различных групп населения, в том числе и у представителей политической элиты. В составе элиты встречаются не только «новые» демократы, но и выдвиженцы из различных регионов страны, которые порой не освоили демократические и гуманистические ценности. С их стороны нередко проявляется генетическая неприязнь иной шкалы ценностей, нежелание идти на компромиссы. Подобные штрихи характеризуют политическую культуру части политической элиты. Очевидно, именно эта часть элиты отталкивает многих россиян от политического участия и уводит их в сферу семьи, повседневного уклада жизни. Часть политической элиты своим поведением не способствует гуманистической активизации политического участия различных групп общества. Невысокий уровень политического участия россиян объясняется также тем, что они по-прежнему ориентируются на помощь государства в решении своих жизненных проблем. На государство они порой смотрят как на орган социальной защиты и наведения строгого порядка в обществе.

Создается впечатление, что в ходе политических конфликтов участники борются не за коренные, а за сиюминутные интересы, используя при этом игровые приемы. В целом сохраняется желание многих граждан отождествлять свои социальные права с политическими и социальными гарантиями государства. А это далеко не одно и тоже. До сих пор многие россияне не могут понять, что политические права и свободы должны исходить из их побуждений и интересов, а не дароваться государством.

Сказанное выше означает, что общество недостаточно продвинулось по пути реформирования экономической и политической систем. Гуманизм и демократия не могут быть достигнуты разом при жизни одного поколения людей, а потому будет сохраняться устойчивая тенденция аполитического поведения многих россиян, их нежелание идентифицировать себя с современными политическими силами, утверждающими демократическую политическую культуру.

Проблема идентификации россиян с этими силами может быть решена при условии сохранения преемственности между опытом старшего и средне-

191

Конституция и доктрины России современным взглядом

го поколений людей и опытом молодых. Политическое развитие не бывает чистым, односторонним, оно многофакторное. Нельзя исключать из сферы внимания также стремление разных групп общества к самоорганизации при любом политическом режиме. При советской власти существовали различные формы самоорганизации людей, особенно по месту жительства. Сейчас это опыт вновь начинает учитываться в политике региональных властей.

Главное в современных условиях — найти такие формы самоорганизации людей, которые помогали бы им как можно быстрее усваивать новые демократические ценности, что отвечает особенностям российской цивилизации, проявляющиеся в солидарности, совестливости, критическом отношении к власти, в осуждении ее за отчужденность от общества.

Формирование гуманистической и демократической политической культуры в современной России должно происходить не только сверху, со стороны реформаторов, но и снизу, через различные элементы самоорганизации россиян. На этой основе, возможно, и возникнет в будущем та форма демократии и реального конституционализма, которая станет приемлемой для российской цивилизации.

Личность главы государства оказывает значительное влияние на развитие конституционализма. Так, в период президентства Б.Н. Ельцина политический режим стал выразителем разнообразных черт демократизма, авторитаризма в жесткой форме, олигархизма и абсолютизма. Комбинация этих черт позволяла главе государства проводить гибкую политику в расколотом обществе, вплоть до признания необходимости проведения «круглых столов» с думской оппозицией.

Однако сохраняется раскол российского общества на сторонников развития рыночной экономики без контроля со стороны государства и ее противников. В этих условиях возрастает значение президентской власти в деле обеспечения устойчивого и стабильного развития политической системы. Политическая реформа Президента РФ В.В. Путина, начатая в 2000 г., нацелена в том числе и на восстановление функциональности ветвей власти и их согласованность в принятии политических решений при их прозрачности. Сохраняется также необходимость совершенствования механизма «сдержек и противовесов» между ветвями власти.

Политическая реформа после обновления Конституции РФ послужит дополнительным импульсом в решении проблем экономического развития страны. Она также является фактором поддержания и развития стабильности в российском обществе. Если политический режим предпримет усилия по дальнейшей демократизации политической жизни общества и усилит эффективность управления, то будет сохраняться легитимность данного режима.

Конституционализм и парламентаризм в современной России породил ряд конфликтов между властью и обществом, между олигархическими

192

группами и ветвями власти, а также конфликты внутри самой власти. К ним относятся:

−конфликт между законодательной и исполнительной властью, крайней формой проявления которого стали неоднократные попытки Государственной Думы объявить импичмент главе государства и недоверие премьер-министрам;

−конфликты между центром и регионами страны, вызванные попытками многих регионов выйти из-под контроля центра;

−конфликты между различными звеньями управленческого аппарата, связанные с функциональной раздробленностью министерств и ведомств;

−конфликты между органами власти и населением, вызванные недостатками в борьбе правоохранительных органов с коррупцией, ростом организованной преступности и «теневой» экономики.

Конфликты являются, несомненно, факторами, препятствующими формированию социально-политической стабильности в стране. На их фоне в обществе нередко возникают политические кризисы в виде правительственного и конституционного. Правительственный кризис сопровождается, на первый взгляд, беспричинной отставкой премьер-министра и сменой правительства.

Но наиболее актуальной является задача преодоления конституционного кризиса в современной России. Суть его заключается в ослаблении российской государственности, в попытках подрыва его безопасности и территориальной целостности, в ослаблении роли центра во взаимоотношениях с регионами страны. Нельзя не согласиться с утверждением, что Россия переживает очередной кризис своей государственности, обострению которого способствовала война в Чечне. Борьба ведется между организованными кланами и группами, представляющими определенные финансовопромышленные интересы при переделе собственности и политической власти, что может дать какой-то из этих групп политический и экономический контроль над страной107.

Ослабление контроля над исполнением законов и соблюдением правопорядка в обществе заставляет большинство политических партий и движений сблизить свои позиции по части совершенствования некоторых статей Конституции РФ. Однако власть считает ненужным в ближайшее время изменения в конституции.

На пути к консолидации общества важно обеспечить развитие судебной власти и прокурорского надзора за соблюдением законности в обществе. Главное здесь — создание условий для уважения законов всеми членами общества. Возвращение законности в русло демократического прогрессивного политического процесса на макроуровне создаст нормальные правовые

107 См.: Конфликты в современной России. Под ред. Е.И. Степанова. М.: Электориал УРСС,

1999. С. 145.

193

Конституция и доктрины России современным взглядом

отношения между «группами интересов» гражданского общества и обновление действующей конституции РФ.

Доктрина современной российской конституции: уроки прошлого и образы будущего (институциональные и организационно-правовые аспекты совершенствования конституционноправовых институтов)

Кондрашев А.А. (Красноярск)

Не будет преувеличением утверждать, что за последние годы ни одна научная конференция или семинар, не говоря уже о политических форумах, не обходились без предложений о внесении конституционных поправок или пересмотре Конституции РФ. Уже с конца 1990-х гг. высказывались мнения и о том, что «окончательная» реализация целого ряда конституционных норм не сулит стране ничего хорошего. Более того, именно то обстоятельство, что некоторые положения Конституции пока не воплощены в полном объеме, заставляет настаивать на ее скорейшем пересмотре.

Но при этом как политическая элита, так и многие представители научного сообщества резко высказывались об отсутствии необходимости править, а тем более говорить о пересмотре действующей Конституции. Нынешний премьер-министр России В. Путин в бытность свою главой государства неоднократно заявлял о незыблемости Конституции и отсутствии предпосылок и причин к ее корректировке108. В науке распространена позиция, согласно которой необходимо преобразование Конституции посредством ее «доформирования», раскрытия скрытых и подразумеваемых полномочий парламента и главы государства, толкования (интерпретации) ее норм Конституционным Судом109.

108«Пересмотр фундаментальных положений Конституции равносилен пересмотру основ государственного строя страны, а ревизия ее норм, продиктованная политической конъюнктурой, — прямой путь к кризису власти и к расшатыванию органов власти, к опасным государственным конфликтам» (речь В.В. Путина 12 декабря 2001 года на торжественном приеме в честь Дня Конституции). Аналогично бывший Президент говорил и 2003 году:

«Мы должны бережно относиться к Конституции нашей страны. Не позволять ее менять по вкусу тех людей, которые в данный момент оказались у власти. К ней надо бережно относиться. Я категорически против ее изменения» (на встрече со студентами 5 июня 2003 года) // <www.boards. auto.ru/politics/780827.html>.

109Митюков М.А. Преобразование — оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Консттуция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна.

Т.1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 27–28.

194

Как представляется, в течение многих лет российская власть убеждала общество в том, Конституция, принятая в декабре 1993 г., является социальной и юридической ценностью, средоточием высших образцов юридической мысли, основой социальной стабильности и политического консенсуса. А впоследствии за три дня разработала текст поправок и за три месяца сумела их принять через процедуры, ранее казавшиеся практически непроходимыми. О чем это говорит? Видимо о том, что реальная ценность конституционной доктрины властью оценивается с позиции соответствия политическим практикам, культивируемым в угоду интересам правящей элиты, а отнюдь не с позиции учета мнения различных общественных институтов, политических сил.

Втоже время нельзя не согласиться с тем фактом, Конституция 1993 г. является законом, вобравшим в себя достижения различных правовых школ, опыт мировой конституционной доктрины, и определенные новации, внесенные отечественными юристами.

Не подлежит оспариванию и одновременно является гордостью высочайший стандарт политико-правовых установлений, содержащихся в российском Основном законе: государство, основываясь на принципе народовластия, объявляется социальным и правовым, основная цель которого — обеспечение интересов, прав и свобод человека и гражданина; развитие рыночных экономических отношений и гарантии осуществления предпринимательской деятельности в стране; новое понимание федерализма; признание международноправовых стандартов и норм международного права; многопартийная система

иидеологическое многообразие; демократические принципы организации и функционирования публичной власти; судебная защита прав и свобод человека и гражданина, выделение новой формы публичной власти — местного самоуправления, формирование независимой судебной власти. Однако, по справедливому утверждению С.А. Авакьяна, нельзя «мифологизировать» достижения действующей Конституции РФ как якобы Основного закона, в котором наконец-то все самое демократичное и ценное установлено впервые. С.А. Авакьян сравнивает конституционно-правовые положения Конституции РФ 1993 г. и нормы законов, внесших изменения в Конституцию РСФСР 1978 г. в период 1990–1992 гг. в области основ конституционного строя, статуса личности, системы власти, и приходит к выводу, что «большинство конструктивных положений, отраженных в этой Конституции, фактически появились в ходе реформ предшествующей Конституции РСФСР 1978 г.»110.

Врамках настоящего доклада, вряд ли возможно охватить все институциональные проблемы, заложенные в «ткань» Конституции при ее создании.

110 Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 14; Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «Реализация без изменений», «преобразование» или

«неизбежность пересмотра»? // Право и политика, 2005, № 1, 2.

195

Конституция и доктрины России современным взглядом

Но возможно, в значительной мере, условно классифицировать имеющиеся недостатки в несколько групп, с целью произвести обзор самых важных ошибок, допущенных авторами «декабрьской» Конституции.

1. Концептуальные упущения когда целые правовые институты не нашли своего конституционного закрепления

−В Конституции вообще нет упоминания о гражданском обществе как о целой сети общественных институтов и практик, ограничивающих всевластие государственного аппарата и конкретных должностных лиц, вводящих в правовое поле механизм общественного контроля за государством. Появление таких «бутафорских» замен в виде Общественной Палаты, множества прикормленных властью общественных организаций, регулярно получающих гранты, не может стать полноценной заменой конституционным формам регламентации институтов гражданского общества;

−в тексте Конституции отсутствуют концептуальные положения о механизме взаимодействия государства и гражданского общества. Так не регламентировано правовое положение политических партий (за последние несколько лет только требования к численности партий меняли несколько раз), права политической оппозиции, иных институтов, выражающих волю отдельных социальных групп);

−институт избирательного права (за исключением двух принципов) вообще не урегулирован в Конституции, что позволяет властным элитам менять правила игры, руководствуясь при этом политической выгодой;

−по сравнению с Конституцией России конституции зарубежных стран не содержат существенных отличий в отношении индивидуальных политических прав. В то же время Конституция РФ практически не регулирует коллективные права. Так, в классификации политических прав может быть выделена особая группа национальных прав. Субъектом таких прав выступает не только индивид, но и коллектив (народ, нация, этническая общность, национальность). Например, через индивидуальные национальные права реализуется этническая свобода личности. Посредством коллективных национальных прав обеспечиваются специфические интересы народов (этнических общностей)111.

2.Коллизии, вызванные особенностями истории принятия Конституции и попытками синтеза во многом несовместимых нормативных положений

Убежден, что невозможно идеально и непротиворечиво обеспечить правовое регулирование общественных отношений в принципе не соот-

111 Хабриева Т.Я. Теория современного Основного закона и российская Конституция //

Журнал российского права. 2008, № 12. С. 17.

196

ветствующих Конституции. Конституция 1993 г. изначально коллизионна, что объясняется сложной историей ее разработки и принятия. Меня можно упрекнуть в том, что под коллизией часто понимают более узкое явление. Но полагаю, что на самом деле определение юридической коллизии гораздо шире, нежели конкретная несопоставимость положений разных нормативных актов или норм внутри одного отдельно взятого акта. Юридическая коллизия — это противоречие не только между существующими правовыми актами и институтами, но и между правопорядком, притязаниями и действиями по их изменению, признанию и отторжению. Классическое противостояние между «сущим» и «должным» здесь приобретает классические правовые признаки112.

Самые существенные противоречия связаны с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник постоянного двоякого, а иногда и троякого понимания, разнообразных интерпретаций, причем в зависимости от политической целесообразности (показателен пример с решением Конституционного Суда, признавшего конституционным отмену выборности губернаторов, в отличие от своего решения, вынесенного в 1996 году)113.

Одно из наиболее серьезных — это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России114.

Республики (в особенности, такие крупные и экономически развитые как Татарстан и Башкортостан), угрожая федеральному центру отделением, добились закрепления за ними тексте Конституции, статуса государств (ст. 5), а также ряда менее значимых привилегий (своя Конституция (ст. 5), государственный язык (ст. 68). Все это свидетельствует о сущностном противоречии, заложенном в одной из основ конституционного строя — федеративном устройстве, причем даже в рамках одной статьи — говоря о равноправии, создатели Конституции запрограммировали исключение из этого принципа для одного из видов субъектов.

Конституция также в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта

112См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 42.

113См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 г. № 13-П//СЗ РФ. 2006.

№3. Ст. 336.

114Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право.

2002. № 7. С. 7.

197

Конституция и доктрины России современным взглядом

РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено»115. На наш взгляд, ясность в этом вопросе все же существует, и ценность такого рода конституционных установлений девальвирована уже изначально. Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национальноэтнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного Закона сами себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.

Другой пример такой коллизии — это ст. 66 Конституция, в ч. 5 закрепляющая состояние вхождения автономного округа в состав края (области). И если в рамках советского федерализма, основанного на неравноправии субъектов и их административной подчиненности, нахождение автономного округа в составе другого субъекта имело конкретные правовые основания, то российская федеративная модель не имеет юридических объяснений такому состоянию.

3. Антидемократичность модели организации формы правления —

установление «суперпрезидентской модели» при сохранении декоративных элементов системы сдержек и противовесов (выражение недоверия правительству, импичмент президента, согласование кандидатуры премьер-министра)

Безусловно, несостоятельным и явно недемократичным является провозглашенный Конституцией в статье 10 принцип разделения властей. Это напрямую следует из положений Конституции о разграничении полномочий между государственными органами, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя — Президента. Он, по меткому замечанию Е.А. Лукьяновой, — «как некое божество, витает над всеми ветвями власти и не относится ни к одной из них. В то же время он наделен огромными полномочиями и в законодательном процессе, и в сфере исполнительной власти. Помимо этого Президент единолично на-

115 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 322.

198

значает 16 тысяч российских судей и таким образом влияет на судебную власть»116.

С.А. Авакьян, рассуждая о проблемах модели организации публичной власти в Российской Федерации, критикует отдельные положения установленного принципа разделения властей, «суперпрезидентскую власть» и «ослабленный парламент», отсутствие организации государственной власти в субъектах РФ, модель местного самоуправления117.

Н.А. Боброва, оценивая российскую форму правления как «неосуперпрезидентскую», пишет о том, что российская модель президентской власти построена таким образом, что «из классической модели в нее вошло все то, что делает президента сильным», а из «парламентской формы правления исключено все то, что делает парламент сильным, и заимствовано все то, что делает парламент слабым»118.

Оценивая структуру и содержание Конституции РФ 1993 г. Можно сделать вывод, что она является результатом комплексной имплементации конституционных норм развитых демократических государств с президентской формой правления, но с включением элементов парламентаризма. В результате этого по форме правления в соответствии с конституционными положениями Россия является президентско-парламентарной республикой119. По мнению представителей официальной власти, Россия по Конституции является президентской республикой120.

Нет сомнений в том, что российская форма правления не имеет аналогов среди демократических государств. При сохранении декоративных элементов принципа разделения властей, она основана на исключительных полномочиях главы государства, чья деятельность не подконтрольна ни одному из государственных органов, и которого невозможно подвергнуть процедуре конституционно-правовой ответственности. Ведь даже процедура импичмента президента является самой сложной в мире, и спрограммирована таким образом, чтобы никогда не быть реализованной на практике. А полномочия Президента по роспуску Государственной Думы и в отношении

116Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.

117Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи. С. 15–16.

118Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С. 199.

119Хабриева Т.Я. Теория современного Основного закона и российская Конституция // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 21.

120В ряде выступлений Президента РФ Д.А. Медведева содержится тезис о Российской Федерации как президентской республики (см., например: Интервью Д.А. Медведева итальянскому телеканалу РАИ (г. Сочи, 2 сентября 2008) // <http://www. kremlin.ru/ appears/2008/09/02/2155_type63379_206080.shtml>; Встреча Д.А. Медведева с представителями региональных средств массовой информации (г. Ижевск, 18 ноября 2008) // <http:// www. kremlin.ru/appears/2008/11/18/2222_type63376type63380_209396.shtm)>.

199

Конституция и доктрины России современным взглядом

Правительства, участие в законодательном процессе, «скрытые полномочия» (изобретенные практикой толкования Конституции Конституционного Суда), формирование судейского корпуса, участие назначении почти всех высших государственных органов (Генерального прокурора, аудиторов Счетной Палаты, Председателя Центрального банка, Центральной избирательной комиссии), полномочия, закрепленные текущим законодательством (участие в процедура «наделения полномочий губернаторов, роспуск законодательных органов власти субъектов) свидетельствуют о закреплении в нашей стране авторитарного режима «суперпрезидентской власти», характерного для стран Латинской Америки первой половины прошлого века.

4. Декларативность конституционных установлений, ослабленная

почти полным отсутствием организационных и правовых гарантий реализации норм Основного закона

Как отмечает Т.Я. Хабриева, «в качестве основных принципов социального государства можно назвать социальную справедливость, социальное равенство, обеспечение социальных гарантий. Но социальное государство не ставит перед собой задачу достижения абсолютной социальной справедливости, оно призвано лишь обеспечить такую социальную компенсацию, которая позволила бы исключить возникновение социальных конфликтов вследствие неравномерного распределения ресурсов, не допуская правовой, социальной и культурной изоляции определенных социальных групп. Первоочередная задача социального государства — не достижение всеобщего равенства, а обеспечение социальных гарантий»121.

При этом Конституция не содержит необходимых организационноправовых условий реализации этого принципа, например, требование соответствия минимальной заработной платы или пенсионных выплат прожиточному минимуму, устанавливаемому законодательно. В стране почти пятнадцать лет уровень заработной платны и пенсий был ниже прожиточного минимума — и это социальное государство?!

Аналогичные замечания следует предъявить и закрепленному в Конституции принципу правового государства. В течение десяти и более лет в России не принимались правовые нормы, обеспечивающие реализацию важнейших личных прав — судебные санкции на арест и обыск, реализацию права на альтернативную гражданскую службу, право на суд присяжных — что само по себе говорит о декларативности конституционных основ. Все это снижает не только регулятивную функцию конституционных норм, но и приводит к обесцениванию Конституции в сознании граждан России. Ценность нормативных положений, и особенно ключевых основ Основного закона, не подкрепляется гарантиями их реализации со стороны государства, что в конечном итоге, и девальвирует значение самой Конституции и явля-

121 Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 19.

200