Конституция РФ

стороны, есть вполне естественная потребность в некой силе (в данном случае президенте), которая могла бы защитить от усиливающегося давления со стороны бюрократии и олигархата и ограничить экспансионистскую природу рынка с его стремлением подчинить себе все сферы жизни, а с другой стороны, — присущее им недоверие к какому бы то ни было администрированию и контролю.

Что же касается идеи наведения порядка, то это вовсе не запрос на «полицейщину». Как показывают опросы, в массовом сознании эта идея выступает альтернативой вовсе не демократии, а неопределенности социального бытия, неконтролируемости многих социальных процессов, появления новых угроз и т. д., от которых многие россияне пытаются отгородиться в рамках своего «приватного» пространства.

Думается, однако, что отчуждение граждан от власти, «автомизация» социального бытия — явление преходящее. Российский индивидуализм — это индивидуализм людей, столкнувшихся с тяжелыми проблемами выживания, поэтому он и не дает пока импульсов к различным формам гражданской и профессиональной консолидации и солидаризма. Однако наблюдения за последними тенденциями в сфере массовых установок свидетельствуют не только о том, что период первичной адаптации, когда все внимание граждан было сконцентрировано на решении проблем элементарного выживания, похоже, пройден, но и о накоплении значительного потенциала гражданственности и соучастия. Пока он проявляется, в основном, на локальном уровне (города, поселка, своего коллектива и т. п.), но также отчетливо видна потребность многих граждан страны видеть Россию не только «страной проживания», но и богатой, свободной, пользующейся уважением в мире державой. Что же касается отношения к демократическим ценностям и институтам, то в обществе есть отчетливое понимание, что при всем несовершенстве этих институтов в России они выступают противовесом окончательной узурпации власти олигархами и бюрократией. Кроме того, историческая память народа сохраняет стойкое неприятие (что бы там по этому поводу ни говорили некие высоколобые аналитики) к любой чрезвычайщине и диктатуре, через которые страна прошла в XX веке.

Всероссийский опрос ВЦИОМ предлагал выразить свое отношение к понятиям и терминам, представляющим собой ценностную палитру современной российской жизни.

При выборе из 36 позиций, предложенных респондентам, понятия «реформа», «индивидуализм», «либерализм», «капитализм» вызвали положительные ассоциации лишь у 1–3% респондентов. Далеко не лидирующие позиции в этой своеобразной иерархии занимают «демократия» (19%) и «рынок» (13%), хотя уже из этих данных отчетливо видно, что россияне не ассоциируют, скажем, демократию и рынок с либерализмом и капитализмом. Кстати сказать, они «разводят» и некоторые другие, казалось бы, близ-

271

Конституция и доктрины России современным взглядом

кие по смыслу понятия: «справедливость» (53%) и «равенство» (15%); «государство» (27%) и «власть» (9%); «достаток» (30%) и «богатство» (11%).

Не имея ничего против институтов рынка и демократии, что показывают все исследования, их категорически не устраивали и не устраивают идеология, а главное, практика «построения капитализма» в России. Впрочем, прохладное отношение многие россияне демонстрируют и к знакомым понятиям «левой идеи». Так, «социализм» вызвал положительные эмоции лишь у 12%, «СССР» — у 10%, «коммунизм» — у 8%, «революция» — у 1% опрошенных, что свидетельствует о том, что и опыт «построения социализма» в России видится отнюдь не в ностальгических тонах.

Обратимся к табл. 3 «Какие из перечисленных ниже понятий вызывают у Вас скорее положительные чувства?»

Было бы, однако, неправильным считать, что, отторгая указанные понятия-символы, общество отвергает всю совокупность смыслов, лежащих в основе как либеральной, так и левой идеи. Характерно в этом отношении, что в числе первых трех понятий, наиболее позитивно оцениваемых россиянами, наряду с «порядком» (61%), присутствуют «справедливость» (53%) и «свобода» (43%). Россияне рассматривают их, в отличие от многих аналитиков, не как конфликтующие оппозиции, а как ценности, в равной

272

степени важные и необходимые для нормальной жизни не только страны в целом, но и отдельно взятого человека.

Итак, из всего вышесказанного можно заключить: необходим достаточно длительный период времени для того, чтобы преодолеть существующие негативные явления и перейти к цивилизованному, демократическому обществу, правовому государству, гражданскому обществу. Современному политическому режиму необходимо учесть уроки периода построения демократии в стране, учитывать исторические традиции государственной власти, менталитет народа, культурные традиции, этническую психологию, геополитическую ситуацию, процессы глобализации.

273

Секция II

Практическое состояние доктрин в российском законодательстве

Послание Президента РФ и его место в системе права России

Побережная И.А (Москва)

Всоответствии со ст. 84 (п. «е») Конституции РФ предусмотрено полномочие Президента Российской Федерации обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (далее — ежегодные послания).

Впервую очередь необходимо определить правовую природу полномочия Президента РФ по направлению ежегодных и бюджетных посланий. Как было выше сказано, ст. 84, п. «е» установлено, что «Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». А ст. 170 БК РФ закрепляется, что «бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году».

Таким образом, направление посланий относится к компетенции Президента РФ и является его полномочием. Вместе с тем, возникает неоднозначность в толковании указанного полномочия или как права, или как обязанности Президента РФ.

Субъективное право по своей сути представляет собой возможность конкретного лица по своему выбору совершить определенные действия либо воздержаться от их совершения. Юридическая обязанность выступает как мера должного поведения, т. е. лицо обязано совершить определенные действия или воздержаться от них.

С одной стороны, направление посланий Президентом РФ является его правом, как он определяет сроки направления, содержание послания. Реализация данного права ограничена определенными пределами, так напри-

274

мер, послание должно направляться не реже одного раза в год (ежегодно), а также в содержании послания должны быть отражены вопросы, касающиеся положения в стране и основных направлений внутренней и внешней политики государства или бюджетной политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Сдругой стороны, необходимо учитывать, что данные полномочия установлены нормами конституционного и бюджетного отраслей права, относящихся к публично-правовым отраслям и имеющими императивную природу правового регулирования. Императивный (директивный, авторитарный) метод правового регулирования используется в публичном праве для регулирования так называемых вертикальных отношений, отношения власти и подчинения. Императивность также означает отсутствие свободы усмотрения субъекта правоотношения при осуществлении своего права и обязанности действовать именно таким образом, как это предусматривает норма права.

Кроме того, необходимо учитывать, что одним их характерных признаков организации и деятельности органов государственной власти является то, что они действуют только так, в такой форме и в таком порядке, как им предписывают нормы закона.

Таким образом, по нашему мнению направление посланий Президентом РФ необходимо рассматривать и как его право и как обязанность.

Сточки зрения сущностной характеристики указанных полномочий следует, что направление ежегодного послания Президентом РФ Федеральному Собранию Российской Федерации вытекает из статуса Президента РФ как главы государства. Поскольку, исходя из положений ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства; гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитетаРоссийскойФедерации,еенезависимостиигосударственнойцелостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

В части, касающейся направления бюджетного послания, с одной стороны, бюджетную политику следует рассматривать как одну из составляющих внутренней политики государства и соответственно исполнения полномочия Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внутренней политики. С другой стороны, исходя из комплексного толкования норм ст. 110 и 114 Конституции РФ и ст. 14 и 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, следует что данное полномочие относится в большей сте-

1 СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712. В данной редакции документ не был опубликован, см.:

СПС «КонсультантПлюс».

275

Конституция и доктрины России современным взглядом

пени к компетенции исполнительной власти и осуществляется Президентом РФ как высшим органом исполнительной власти. Ст. 110 и 114 Конституции РФ, определяют, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, которое разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Ст. 14 и 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, предусматривается, что Правительство РФ осуществляет регулирование экономических процессов, а также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы и др.

В современной науке доктрина понимается в двух смысловых категориях. Во-первых, под доктриной (лат. — doctrina) понимается учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. Исходя из этого, выделяют доктрины (признанные учения о праве) в качестве источника права в англо-саксонской правовой семье. Доктрина делится на официальную (на национальном или международном уровне) и научную (формируемую общепризнанными учеными-юристами). Ссылки на труды выдающихся юристов встречаются, в том числе и в судебных решениях. Роль правовой доктрины проявляется в создании конструкций, понятий, определений, которыми пользуется правотворческие органы, судьи, государственные служащие при вынесении решения.

Во-вторых, под доктриной (в государственно-правовом смысле) понимается стратегия развития государства в целом или в отдельных общественнополитических сферах. Такая доктрина содержит комплексную оценку состояния всех сфер общественно-политической жизни (или отдельных ее составляющих) в государстве и стратегического прогноза их развития, научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения развития государства, а также системный анализ имеющихся проблем и механизмов их разрешения, включая зарубежный опыт, международной обстановки и ее влияния на внутригосударственное развитие.

Послания Президента РФ содержат общую оценку состояния дел в стране, определяют общественно-политические проблемы и проблемы правово-

2 СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712. В данной редакции документ не был опубликован, см.:

СПС «КонсультантПлюс».

276

го регулирования, направления развития внутренней и внешней политики, цели и задачи органов государственной власти.

Начиная с 1994 года Президентом РФ направлено 15 посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, отражающих общую оценку состояния развития всех сфер общественных отношений в России и направлений формирования внутренней и внешней политики государства3.

Анализ направленных Федеральному Собранию Российской Федерации посланий Президента РФ свидетельствует, что практически все послания до 2002 года включительно (исключение составляет послания 1996 и 2000 года) носили четко направленный характер. При этом направленность послания отражалась в его названии (послания Президента РФ Федеральному Собранию от 24.02.1994 «Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)»4, от 16.02.1995 «О действенности государственной власти в России»5, от 06.03.19976 «Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», от 17.02.1998 «Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»7, от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»8, «Не будет ни революций, ни контрреволюций»9, «России надо быть сильной и конкурентоспособной»10).

Послание 1996 года и все послания с 2003 года не имеют четкой направленности, отраженной в заголовке (например, послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.02.199611).

Ежегодные послания 1994–1999 года имели внутреннюю рубрикацию на разделы и параграфы, с 2000 года — рубрикация не предусмотрена, но, тем не менее, текст разделен по направлениям внутренней и внешней политики. Следует отметить, что направленные ежегодные послания Президента РФ в большинстве случаев затрагивали все сферы жизни и деятельности общества и государства, но вместе с тем, во всех посланиях особое внимание уделялось таким направлениям внутренней политики, как экономическое развитие, социальные и гуманитарные проблемы, защита прав и свобод, государственное устройство и управление, становление гражданского общества, безопасность, правовая система, институты демократии, феде-

3 Данные приводятся на основе СПС «КонсультантПлюс».

4 Российская газета. № 38. 25.02.1994.

5 Российская газета. № 36. 17.02.1995.

6 Российская газета. № 47. 07.03.1997.

7 Российская газета. № 36. 24.02.1998.

8 Российская газета. № 60. 31.03.1999.

9 Российская газета. № 66. 04.04.2001.

10Российская газета. № 71. 19.04.2002.

11Российская газета. № 39. 27.02.1996.

277

Конституция и доктрины России современным взглядом

ративное устройство и местное самоуправления. Отдельно выделялись вопросы внешней политики: международное сотрудничество, участие России

вмеждународных организациях (например, СНГ), внешнеэкономическое сотрудничество, а также вооруженные силы и военная политика.

Если до 1999 года ежегодные послания носили в большинстве случаев общий характер, то с 2000 года в них появляются необходимые для принятия меры в четких направлениях развития государства, например, ЖКХ, транспортная система, миграционная политика, демографическая политика, жилищная политика, развитие здравоохранения, образования и науки, проблемы детства, либерализация предпринимательства, проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом, развитие инновационной науки, охрана природных ресурсов, реформа электроэнергетики, пенсионная реформа, инвестиционная политика, законотворческий процесс, технологические новации

вСМИ, доступность информации о деятельности судов, судебная реформа и другие. С точки зрения внешней политики: международная безопасность, международная законность, вхождение России в ВТО и т. д.

Таким образом, ежегодные послания носят программно-целевой характер и формально содержат краткосрочный план развития государства, поскольку рассчитаны на год12. Вместе с тем, следует отметить, что большинство программно-целевых направлений развития, определяемых в ежегодных посланиях, рассчитаны на более длительный период. В развитие посланий Президента РФ органами государственной власти России осуществляется текущее планирование (принимаются планы и программы по реализации посланий Президента РФ) по разработке и принятию соответствующих актов по направлениям, предусмотренным в послании, выработке механизмов управления, принятию соответствующих мер.

Послания имеют правовую природу. Они исходят от органа государственной власти — Президента РФ, публично им оглашаются перед депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и народом. И таким образом, обязательны для исполнения всеми субъектами затрагиваемых в них правоотношений.

Все ежегодные послания Президента РФ направлялись в публичноправовой форме. С одной стороны, были оглашены Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации публично (сопровождается прямой трансляцией по теле — и радиоканалам на всю Россию), с другой стороны, опубликованы в «Российской газете», являющейся официальным источником опубликования нормативных правовых актов.

«Традиция ежегодных Посланий Федеральному Собранию, а фактически — прямых обращений к народу России — была заложена в Конституции

12 Следует отметить, что в науке четкого определения по срокам на долгосрочные (5 и бо-

лее), среднесрочные (3-15 лет) и краткосрочные (1-3 года) планы нет.

278

1993 года. Конституции — принятой по инициативе президента Ельцина. Он считал исключительно важным прямой, открытый диалог с людьми. Считал необходимым выносить на публичное обсуждение и проблемы, и приоритеты государственной политики. И видел в этом один из значимых инструментов объединения общества, инструментов реальной демократии»13.

По сложившейся практике, ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации направлялись в феврале-мае и рассчитаны были на текущий год. Исключение составили послание Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года, в связи с проведением выборов оно было направлено в июле и послание 2008 года, которое было направлено Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре и рассчитано на 2009 год.

По нашему мнению, наиболее обоснованным с точки зрения эффективности государственного управления, является направление посланий в конце текущего года с перспективой на следующий год. Поскольку это позволяет в целом оценить проведенные реформы и выполненные мероприятия на весь год, а также учесть уели и программные направления данного документа при текущем планировании государственными органами на следующий год.

В соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации14 Президент Российской Федерации направляет Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Однако в отличие от ежегодных посланий бюджетные послания не направляются в публичной форме и официально не публикуются. Исключением стали бюджетные послания на 2000, 2001, 2002 и 2006 годы, которые были опубликованы в «Российской газете» и «Парламентской газете», а также бюджетные послания на 2007, 2008–2010 и 2009–2011 гг., которые были частично опубликованы в неофициальных СМИ15.

Все послания, как уже говорилось, оформлены в виде официально публикуемого документа, имеют реквизиты: название (заголовок не предусмотрен в посланиях с 2003 года и в послании 1996) и дату (за исключением посланий 2000–2003 гг.).

Исходя из изложенного выше, ежегодные послания являются общеобязательными, формально определенными, неперсонифицированными, предусматривают неоднократность применения, предусматривают цели и стратегию развития государства в целом или в отдельных общественнополитических сферах.

13ПосланиеПрезидентаРФВладимираПутинаФедеральномуСобраниюРФот26.04.2007// Российская газета. № 90. 27.04.2007.

14Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//СЗ РФ. 03.08.1998.

№31. Ст. 3823.

15Данные приводятся на основе СПС «КонсультантПлюс».

279

Конституция и доктрины России современным взглядом

Таким образом, послания Президента РФ являются доктринальным правовым актом. Но хотя они и обязательны для органов государственной власти и иных субъектов правоотношений, не носят нормативного характера, поскольку не содержат норм права.

Доктрины, стратегии и концепции в сфере государственной молодежной политики

Кочетков А.В. (Рязань)

Нетрудно заметить, что в последние три года повышенное внимание со стороны органов власти стало уделяться государственной молодежной политике (ГМП). Осенью 2007 года был восстановлен Государственный комитет РФ по делам молодежи16. При формировании Президентом РФ Д.А. Медведевым в мае 2008 г. новой системы федеральных органов исполнительной власти были созданы Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и Федеральное агентство по делам молодежи17. Принято и реализуется решение о проведении в 2009 году в Российской Федерации Года молодежи18.

ВКонцепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством РФ в ноябре 2008 года, введен подраздел «Молодежная политика»19. Данный факт особенно обнадеживает, поскольку свидетельствует о начале рассмотрения ГМП с точки зрения стратегического подхода к ее формированию и реализации.

Втаком документе, как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» также предусмотрен специальный подраздел 8 «Молодежная политика». В нем определено, что «важнейшим фактором устойчивого развития страны и общества, роста благосостояния ее граждан и совершенствования общественных отношений является эффективная государственная молодежная политика»20.

16Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.

17Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

18О проведении в Российской Федерации Года молодежи: Указ Президента РФ от 18 сентя-

бря 2008 г. № 1383 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4281.

19О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

20Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации: Распоряжение Правительства РФ от

17 ноября 2008 г № 1663-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5639.

280