Конституция РФ

Таким образом, заявления о том, что рост темпов социального развития и возросшая политизация участников правового общения свидетельствуют

оповышении роли нормативных актов в системе юридических источников права, не представляются нам обоснованными.

Можно отметить избыточность нормативных правовых актов. Их количество явно превышает то, которое необходимо для отражения писанных правил поведения. В качестве примера возьмем законодательство о защите прав потребителей. Поскольку договор розничной купли-продажи относится к числу публичных, то, в соответствии со ст. 426 Гражданского кодекса, Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при его заключении и исполнении. Фактически, правовое упорядочение отношений по розничной торговле в настоящее время осуществляется по следующей схеме. Параграф 2 главы 30 Гражданского кодекса, названный «Розничная купля-продажа», в п. 3 ст. 492 отсылает к Закону Российской Федерации от 7 февраля 1992 № 2300–1 «О защите прав потребителей», который должен применяться к отношениям, не урегулированным кодексом. П. 5 ст. 454 Гражданского кодекса, при этом указывает, что общие положения о купле-продаже применяются к ее розничной разновидности, если иное не предусмотрено правилами самого органического закона. Возникает вопрос о том, каково соотношения общих положений

одоговоре купли-продажи Кодекса и Закона. Возможны два варианта его решения — после специального параграфа Кодекса подлежат реализации его общие положения, а лишь затем — нормы закон о защите прав потребителей. По другому варианту можно расценить нормы закона о защите прав потребителей приоритетными, на основании правила преимущества специальных правовых положений перед общими. Далее возникает вопрос

отом, какова необходимость принятия Правил высшим отечественным органом исполнительной власти. Проанализировав текст Правил продажи отдельных видов товаров (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года), мы обнаружим очень большое количество норм, дублирующих положения закона о защите прав потребителей. В свою очередь, нормы Закона дублируют нормы Кодекса. Например, согласно статье 502 последнего покупатель вправе в течение четырнадцати дней с момента передачи непродовольственного товара, обменять его на аналогичный, с соблюдением установленных в законе условий. Эта же норма содержится и в статьи 25 Закона о защите прав потребителей. В дополнение к положениям статьи 502 Гражданского кодекса, в Закон включено указание на необязательность предъявления контрольного чека. Однако это же указание имеется и в статье 493 того же акта. Как вывод — статья 25 Закона не содержит в сравнении с кодексом никаких новых положений. Пункт 26 Правил продажи отдельных видов товаров еще раз дает указание на все тоже субъективное право покупателя. Таким образом, мы имеем тройное

391

Конституция и доктрины России современным взглядом

повторение одного юридического предписания в трех различных нормативных правовых актах, что является ярким примером избыточного регулирования отношения.

Несмотря на подобное «множественное» регламентирование в настоящее время существует достаточно предложений о дальнейшем увеличении числа юридических предписаний, о принятии новых нормативных правовых актов. Работа В.В. Тонияна специально посвящена этому вопросу. В ней указываются конкретные статьи и пункты действующего законодательства и лучшие, на взгляд автора, их формулировки. Например, автор отмечает, что «Процедура изготовления печати [юридического лица]… федеральным законодательством не урегулирована,… и нуждается в детальной правовой регламентации»117. Нам видится, что идея подготовки закона об изготовлении печатей не является обоснованной, т. к. «лишние» акты уменьшают аксиологию действительно необходимых нормативных юридических документов. Зачастую, предложения по совершенствованию законодательства касаются включения в текст статьи положений, которые очевидно и без того входили в норму права, выявлялись из нее посредством толкования. Например, А.Е. Молотников находит острую необходимость изменить пункт 6 статьи 71 Закона об акционерных обществах, четко перечислив (поименно) всех субъектов, которых можно привлечь к ответственности, и формулируя тем самым текст на три абзаца118. Подобные «разжевывания» представляются не соответствующими иерархическому положению законодательных актов.

Положение о чрезмерности нормативного правового регулирования все же получило определенное распространение в юридической литературе119. Например, по верному замечанию Н.М. Марченко: «…вопреки расхожему мнению, которое, судя по многим признакам, включая восторженные реляции по поводу принятия за тот или иной весьма короткий период времени весьма большого количества законов, ныне господствует в среде отечественных «парламентариев» и «сенаторов», большое количество принятых законов отнюдь не всегда соотносится с качеством правовой системы. Это как раз тот случай, когда не столько количество, сколько качество квалифицированно подготовленных и принятых правовых актов играет решающую роль»120. Актуальность вопроса о соотношении иерархии и качества российских нормативных правовых актов действительно обусловлена как раз таки

117См.: Тониян В.В. Проблемы совершенствования законодательства о создании коммер-

ческих организаций. М. 2006.

118См.: Молотников А.Е. Ответственность в акционерных обществах. М. 2006. С. 195–196.

119Различные предостережения от преувеличения достоинств нормативных правовых актов как формы выражения права звучали в правовой науке уже много лет назад. См., напр., Geny F. Methode d`Interpretation. Paris. 1899; Тriepel H. Vom Stil des Rechts. Heidelberg. 1947; Jahrreiss H. Grosse und Not der Gesetzgebung. Bremen. 1952.

120См., например, Марченко М.Н. Источники права. М. 2007. С. 127.

392

тем, что в системе нормативного юридического материала, из-за необоснованности его разрастания, наблюдаются внутренние противоречия, приводящие к деструкции элементных и функциональных свойств.

Всвою очередь отметим, что предназначение права, а значит и форм его юридического выражения, заключается в именно в урегулировании, а не в детальной регламентации общественных отношений. Это предопределено самим сущностным предназначением объективного права — быть мерой юридического воздействия на общественные отношения.

Внастоящее время в Российской Федерации существует более пятидесяти тысяч нормативных правовых актов федерального уровня. При таком количестве крайне трудно, а точнее говоря, фактически невозможно, привести их к единству, согласованности, непротиворечивости121. Поэтому, на сегодняшний день весьма актуальной является унификация юридических понятий и категорий, вопросы обеспечения содержательного (в том числе терминологического), единства уже имеющегося нормативного правового материала и сокращения его общего количества (в том числе за счет повторяющихся, дублирующихся норм)122.

Нормативные правовые акты действительно могут выступать в качестве весьма эффективной формы выражения права и для этого нет необходимости ни в их значительном количестве, ни в сугубо властно-повелительном содержании123. Представляется, что превалирование в нормативных правовых актах императивных, запрещающих норм, свидетельствует о значительном расхождении между интересами государства и иных субъектов права124.

Представляется, что качество нормативных правовых актов не может быть надлежащим без соответствия их формы и содержания, без учета сущностно-иерархического статуса составляющих их предписаний. Однако

вправовой литературе имеются иные суждения по данному поводу: «чаще всего на практике качественным считают тот закон, который применяется. Наоборот, тот закон, который не воплощается в правоприменительных действиях, принято относить к неработающим. Такое мнение достаточно распространено и в юридической теории…. Приведенные суждения отчасти справедливы. Ведь основная сфера бытия закона — практические действия

121Отметим, что подобная тенденция отмечается не только в отечественной, но и в зарубежных правовых системах. См., например, Ebel W. Geschichte der Gesetzgebung in Deutschland. Hannover. 1956. S. 5.

122Отметим, что за период с 1 ноября 2008 по 1 февраля 2009 года в Российской Федерации было принято более 1300 нормативных правовых актов федерального уровня, из них федеральных законов — 154.

123Преобладание императивности оправдано только в отношении уголовного законодательства.

124См., например, Haney G. Grundlagen ger Theorie des Sozialistischen Staates und Rechts. Teil

II Leipzig. 1967. S. 218–221.

393

Конституция и доктрины России современным взглядом

его адресатов»125. Порок данного вывода заключается в сведении реализации акта лишь к его применению, принудительному воплощению. Здесь не учтены такие формы реализации права как соблюдение, использование и исполнение. Ведь к применению обращаются лишь в том случае, если другие формы остались невоплощенными (или ненадлежащее воплощенными), т. е. при наличии дефектов правового общения. Качественным следует признать лишь тот нормативный правовой акт, который востребован самим обществом, тот, чье юридическое воздействие органично вплетается в социальные отношения и, не нарушая их хода в целом, упорядочивает правила совместно-субъектного бытия.

В завершение работы еще раз подчеркнем, что потенциал нормативных правовых актов не может быть реализован без взаимодействия с иными формами выражения права, что законы должны отражать лишь фундаментальные положения правового воздействия на общественные отношения, определять принципы и логику социального регулирования. Возможно, детальное регламентирование должно сохраниться в сфере действия уголовных правоположений. Во всех же остальных случаях отражение в иерархических актах принципов и концепций регулирования социальных вопросов будет вполне достаточным. Норма закона, по объективным причинам, рассчитана на неопределенное количество самых разнообразных случаев, но все же не может учесть каждого из них. Именно поэтому, в процессе реализации нормы права решающая роль должна принадлежать правовому сознанию, и что весьма важно, сознанию правоприменителя. С этих позиций нормативных правовой акт, особенно законодательной разновидности, должен выступать лишь концептуальным ориентиром казусного урегулирования.

Итак, акты объективного права станут действенными регуляторами общественных отношений лишь при условии отображения в них «народного характера»126, при условии соответствия «представлениям о справедливом праве, правосознанию или, пользуясь терминологией исторической школы права, народному убеждению»127. При этом, совершенно очевидно, что «дух народа» не может быть выражен посредством одного лишь государства128, пусть даже самого демократического. Он воплощается различными способами. Следовательно, нормативный правовой акт станет «живым» регулятором общественных отношений лишь при условии взаимодействия с ними.

125Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М. 1992. С. 128, 129.

126См. Girrke. O. Der Entwurf BGB ist das deutsche Recht. 1889. S. 28.

127Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 147–170. С. 22.

128А именно от него, так или иначе, исходит нормативный правовой акт.

394

Секция III

Доктрина и государственная политика

Доктрина развития местного самоуправления в Российской Федерации как механизм оптимизации законодательной

и правоприменительной деятельности

Акмалова А.А. (Москва)

Понятия доктрины (от лат. doctrina — учение, научная или философская теория, политическая система, руководящий теоретический или политический принцип) и соответственно доктринальное (вытекающее из доктрины) сравнительно недавно стали активно использоваться в специальной литературе для характеристики наиболее важных документов в системе государственного и муниципального управления. Как известно, изменившиеся в современных условиях требования к формированию и реализации государственной политики потребовали новых подходов, в том числе и в теоретическом, доктринальном обосновании ее основных направлений. Одним из первых попытку выявить понятие и сущность современной доктрины государственного развития и управления предпринял Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН.

Размышляя по поводу того, «как же создать более прочные нормативноправовые, юридические основания механизма принятия государственных решений, как упорядочить действия административных структур, придать им большую ответственность перед государством и обществом», руководитель данного Центра В.И. Якунин важное значение придает такому механизму, как доктрина, справедливо отмечая, что хотя понятие доктрины является конституционным, однако в теории и практике, в том числе и, как показывают решения Конституционного Суда РФ, сохраняет неопределенность1.

1 См.: Якунин В.И. Формирование государственной политики в современной России: проблемы теории и практики. М.: РОССПЭН, 2006. С. 246–251. Вместе с тем, в теории и правоприменении данное понятие имеет устоявшееся значение: 1) доктрина как стратегический политико-правовой документ; по ст. 83 Конституции Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации; 2) доктринальное толкование —

исходящее от юристов-теоретиков или судей разъяснение законов, отдельных норм права.

395

Конституция и доктрины России современным взглядом

Попытки преодоления данной неопределенности предпринимались неоднократно. Особый интерес в этом плане представляет проект Доктрины регионального развития в Российской Федерации, авторы которого достаточно последовательно проанализировали конкретные общественные отношения, связанные с выработкой государственной политики на уровне субъектов РФ, попытались ответить на ряд существенных вопросов о понятии доктрины, ее сущностных признаках, алгоритме разработки подобных документов и др. Такая попытка не только доказывает актуальность разработки проблемы доктрины, определения ее места в системе конституционно-правового регулирования сфер общества и государства, но и конкретизирует эту разработку применительно к реальным задачам законодательной и правоприменительной деятельности. Одним из таких вопросов является развитие местного самоуправления в России, состояние которого в современных условиях заставляет разрабатывать и реализовывать новые подходы и технологии.

Почему именно доктринальная форма политико-правового документа позволит искать подходы к преодолению трудностей и противоречий развития местного самоуправления?

Доктрина — это особая форма, необходимая для того, чтобы, прежде всего, определиться с сущностью и основными направлениями государственной политики в области местного самоуправления. Как известно, за непродолжительный период действия Конституции РФ было принято уже два федеральных закона, конкретизировавших конституционно-правовой статус местного самоуправления и регулирующих общие принципы его организации2. Во втором — Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральном законе № 131-ФЗ) с момента его принятия и до вступления в силу в полном объеме, т. е. с 2003 до 2009 года в результате принятия 40 федеральных законов более 260 правовых положений3 подверглись изменениям либо носили характер новелл. Такая активность федерального законодателя объясняется не только необходимостью приведения законодательства в соответствие с потребностями изменившейся политико-правовой ситуации 2000-х годов, хотя данный фактор действительно активизировал законотворческую деятельность. Необходимо признать, что в данном случае низкий уровень законодательства обусловлен во многом тем, что в России отсутствует последовательная государственная политика в сфере местного самоуправления.

2 Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (не действует); Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3 Напомним, что Федеральный закон № 131-ФЗ включает 86 статей, включая и переходные

положения.

396

Государственная политика развития и поддержки местного самоуправления осуществляется в условиях централизации властных отношений и унификации законодательства. В условиях нарастания кризисных явлений

всоциально-экономической сфере необходимость усиления тенденций централизации и унификации объективно будет только возрастать. Однако, местное самоуправление — такая форма публичной власти, которой

всилу ее социальной и правовой природы противоречат централизация власти и унификация законодательства. Более того, хотя разработка Федерального закона № 131-ФЗ осуществлялась в рамках административной реформы, ее направленность должна была резко усилить возможности для реализации особенностей развития каждой отдельной локальной территории.

Очередная муниципальная реформа начиналась под лозунгом приближения органов местного самоуправления к населению. Уже в 2004– 2005 годы была проведена радикальная территориальная реформа и формирование органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Общее количество муниципальных образований удвоилось, из более чем 24 тыс. муниципальных образований 82,2% составили сельские поселения. Формирование поселенческого уровня организации местного самоуправления обусловило перераспределение полномочий, закрепление за поселениями значительной части вопросов местного значения. Именно на уровне городских и особенно сельских поселений создаются наиболее благоприятные возможности для осуществления преимуществ местного самоуправления — его реализации с учетом исторических и иных местных традиций, наиболее полного учета интересов и потребностей населения, реальной подотчетности избираемых органов и должностных лиц, гибкости и мобильности в использовании управленческих технологий, возможности привлечения населения к реализации наиболее значимых социальных проектов, большей ориентированности управления и распоряжения муниципальным имуществом и бюджетирования на результат и др.

Таким образом, очевидно обострение противоречия между формулируемыми целями государственной политики в области местного самоуправления и их реализацией; декларируемых государством ценностей в области местного самоуправления и принимаемых решений. В частности, по мнению многих исследователей и практиков, Федеральный закон № 131-ФЗ резко ослабил возможности регулирования местного самоуправления со стороны субъектов РФ и муниципальных образований, что вопреки его концепции усилило унифицирующую роль закона и поставило большинство регионов

всложное положение.

Среди таких регионов российский Север, в том числе территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочислен-

397

Конституция и доктрины России современным взглядом

ных народов4. А Север и приравненные к нему местности — это 2/3 территории России, к которым относятся территории 16 субъектов РФ полностью, а частично территории еще 11 регионов. Из 45 коренных малочисленных народов, составляющих, по итогам переписи 2002 года, около 244 тыс. человек и компактно проживающих более чем в 30 субъектах Федерации, к северным народам относятся 40 этносов (менее 2% от общей численности населения Севера).

Коренные малочисленные народы Севера традиционно являются кочевыми, полукочевыми и сельскими жителями (75% этого населения проживает в сельской местности). Их объединяют формы традиционного природопользования, адаптированные к суровым условиям Севера, малая численность (17 из этих народов насчитывают менее 1500 человек), расселение на землях предков. Так, в Архангельской области и Ненецком АО (НАО) проживает более 8 тыс. представителей таких народов. В большинстве своем они сосредоточены в Ненецком автономном округе. Они составляют 0,6% состава населения бывшей области (когда она включала НАО и, возможно, будет включать после объединения) и более 18% населения НАО.

Территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности данных народов отличаются значительными расстояниями, суровыми климатическими условиями и низкой плотностью населения. Недостаточность финансового обеспечения, дефицит подготовленных кадров, нарастающее обветшание жилищного фонда и коммунального хозяйства в целом, неоднородность поселений и значительные различия между ними по уровню развития, тяжелая демографическая ситуация, запущенная социальная сфера — все эти проблемы, общие для многих муниципальных образований, приобрели особую остроту на территориях проживания многих коренных малочисленных народов. В результате налоговой реформы и реформы федеративных и межбюджетных отношений консолидированные бюджеты территорий потеряли значительную долю своих доходов за счет перераспределения финансовых потоков в пользу федерального бюджета и отмены ряда налогов и сборов. Так, в 2006 г. объем дотаций Архангельской области составил 76% к предыдущему году, а в 2007 г. уже 98%. Демографические и миграционные процессы и так называемое «обезлюживание» отдельных российских территорий приводит с учетом возрастающих угроз глобализации и к серьезным геополитическим размышлениям.

Конституция РФ в статье 69 предусматривает гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормамимеждународногоправаимеждународнымидоговорамиРФ.Регули-

4 В соответствии с законодательством, это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее

50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

398

рование и защита прав национальных меньшинств — это конституционная обязанность государства (статья 71 Конституции РФ). В рамках реализации данного конституционного полномочия были разработаны и приняты Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее — ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов), от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее — ФЗ об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов), от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Если федеральные законы, гарантируя права данных народов на сохранение традиционных институтов, определили правовые основы общинной формы самоуправления, то законами субъектов Федерации с учетом особенностей жизнедеятельности коренных малочисленных народов регулировался порядок организации и деятельности общинного самоуправления. Было принято около 600 региональных законов о коренных малочисленных народах.

Однако принятие Федерального закона № 131-ФЗ и других федеральных законов в его развитие привело к тому, что целый ряд положений законодательства о коренных малочисленных народах, определяющих особенности его развития, утратил юридическую силу. Так, например, это касается статьи 4 ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов, которая, регулируя обеспечение прав таких народов на социально-экономическое и культурное развитие, устанавливала право на самобытное развитие. Определенной ревизии подвергся и ФЗ об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов. И когда сегодня отдельные авторы предлагают внести в гражданское законодательство, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» положение об общине как одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, данное предложение выглядит достаточно логичным. Ибо в действующем законодательстве родовая община преимущественно рассматривается как форма организации традиционной хозяйственной деятельности, хозяйствующий субъект.

Был признан утратившим юридическую силу и п. 1 ст. 7 ФЗ о гарантиях прав коренных малочисленных народов, который предусматривал право органов местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных народов по предложению их общин, союзов (ассоциаций) общин коренных малочисленных народов наделять их отдельными полномочиями органов местного самоуправления. Не отрицая значения родовой общины как хозяйствующего субъекта, тем не менее, следует подчеркнуть, что авто-

399

Конституция и доктрины России современным взглядом

ры ФЗ об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов закладывали троякий смысл в понятие родовой общины. Они понимали под родовой общиной и форму самоуправления, что нашло свое развитие в законодательстве субъектов, предусматривавшем передачу отдельных полномочий органов местного самоуправления родовым общинам.

Данное понимание родовой общины как формы территориальной самоорганизации коренных малочисленных народов для решения вопросов собственной жизнедеятельности было близко к международной практике, которая рассматривает родовые общины как институт традиционного самоуправления аборигенов. Вслед за федеральным законодателем законодательные органы субъектов РФ, на территории которых компактно проживают коренные малочисленные народа Севера, Сибири и Дальнего Востока, приводя свое законодательство в соответствие с его требованиями, были вынуждены не только резко уменьшить данное правовое поле своей деятельности, но и фактически отказаться от регулирования традиционных институтов самоуправления.

Аналогичные тенденции в той или иной степени оказались характерны и для законодательства, устанавливающего правовые условия реализации особенностей организации и осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах, территориях казачьего самоуправления и во многих малых городах России, которые после территориальной реформы не смогли приобрести статуса городского округа, а остались городскими поселениями в составе муниципальных образований5.

Обобщая сказанное, сформулируем следующие характеристики доктрины как официального документа. Это должен быть, с одной стороны, политический документ: как таковой он может определить содержание государственной политики и определить (по возможности) долгосрочные цели такой политики и механизмы ее реализации. С другой стороны, такой документ должен обладать общеобязательной правовой силой (особенно с учетом распространения правового нигилизма), которая может быть придана доктрине при утверждении Указом Президента РФ. Именно как политикоправовой документ доктрина может стать правовой основой стабилизации законодательной деятельности, приобретет определенные ориентиры.

Далее, доктрина — это концептуальный документ. Особый порядок его разработки и принятия, большая свобода в структурировании, роль и значение в законодательном процессе — все это позволит в продолжающихся

5 Более подробно см. об этом: Акмалова А.А. Соглашения муниципальных образований о перераспределении полномочий как механизм оптимизации местных бюджетов // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2008. № 1; Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. М.:

Изд-во РАГС, 2008.

400