Конституция РФ

Внастоящее время актуализируется в очередной раз вопрос о принятии базового федерального закона в сфере государственной молодежной политики. В феврале 2009 года в Государственной Думе Федерального Собрания прошли парламентские слушания «Нормативно-правовое обеспечение государственной молодежной политики в Российской Федерации», в ходе которых был представлен проект Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», правда, содержащий многие спорные положения и требующий серьезной доработки. Обсуждается вопрос о формировании и развитии действенной системы законодательства РФ о государственной молодежной политике.

Но следует осознавать, что принятие законов — это только один из способов реализации государственной молодежной политики, причем не главный. Стратегические ее ориентиры должны задаваться в первую очередь в

научно обоснованных доктринах, стратегиях и концепциях, а не в действующих законах. Нельзя развивать законодательство РФ о ГМП, не опираясь на стратегически продуманные и разработанные на основе достижений науки доктринальные документы.

Внашей юридической и иной специальной литературе редко ведется речь о доктринальных документах в сфере государственной молодежной политики21. Это объясняется во многом тем, что ГМП как конституционноправовой институт до сих пор находится на стадии становления.

Вместе с тем если рассмотреть историю вопроса, то можно легко убедиться в том, что проблема подготовки доктринальных документов в сфере ГМП не нова. Опыт их разработки и принятия или утверждения имел место как в советский, так и постсоветский периоды.

Попытки подготовки концепции ГМП делались еще во время разработки Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в

СССР»22. В частности, Комитетом Верховного Совета СССР по делам молодежи вносилась для обсуждения Концепция государственной молодежной политики в СССР23. Она предусматривала такие составные элементы, как «Постановка проблемы», «Цели государственной молодежной политики», «Этапы осуществления государственной молодежной политики», «Уровни осуществления государственной молодежной политики», «Социально-

21Существует несколько трактовок слова «доктрина», но чаще всего оно расшифровывается как совокупность признанных научных взглядов на цели, задачи, принципы, основные

направления обеспечения чего-либо.

22Об общих началах государственной молодежной политики в СССР: Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114–1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 19. Ст. 533.

23Концепция государственной молодежной политики в СССР: Вносится Комитетом Верховного Совета СССР по делам молодежи, группой народных депутатов СССР от ВЛКСМ,

ЦК ВЛКСМ. М., 1989. 40 с.

281

Конституция и доктрины России современным взглядом

правовой механизм государственной молодежной политики», «Организационный механизм государственной молодежной политики».

Непосредственно в РСФСР также делались попытки выработки документов доктринальногои стратегическогохарактера. Приэтом в90-егодыХХвека вся работа свелась к одобрению Верховным Советом РФ в июне 1993 года

«Основных направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации»24. Эти направления можно в определенной мере отнести к доктринальным документам в рассматриваемой сфере, т. к. они содержат концептуальные положения, на основе которых формируется и осуществляется государственная молодежная политика в Российской Федерации. Структура «Основных направлений» состоит из преамбулы и трех разделов:

1)Общие положения;

2)Направления реализации государственной молодежной политики;

3)Меры по реализации государственной молодежной политики. Казалось, что «Основные направления» вполне могли бы претендовать

на роль ключевого стратегического документа в рассматриваемой сфере, но содержащиеся в них положения нередко игнорируются органами власти всех уровней, которые воспринимают их порой как документ, носящий исключительно рекомендательный характер.

В 2001 году НИИ Московской гуманитарно-социальной академии (ныне — Московский гуманитарный университет) был подготовлен проект

Концепции государственной молодежной политики Российской Федерации25. Она включала в себя следующие элементы:

Введение;

1)Положение молодежи в Российской Федерации: тенденции и перспективы;

2)Состояние разработки и реализации государственной молодежной политики;

3)Обоснование необходимости принятия концепции государственной молодежной политики;

4)Цели и задачи государственной молодежной политики;

5)Принципы реализации государственной молодежной политики;

6)Основные направления и приоритеты государственной молодежной политики;

7)Субъекты государственной молодежной политики. Управление государственной молодежной политикой;

24Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации: Постановление Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. № 5090–1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 25. Ст. 903.

25Концепция государственной молодежной политики Российской Федерации: Проект, подготовленный Департаментом по молодежной политике Министерства образования РФ

иНИИ Московской гуманитарно-социальной академии. М., 2001.

282

8)Научное и информационное обеспечение государственной молодежной политики;

9)Механизмы и технологии реализации государственной молодежной политики.

Настоящая Концепция представляла собой целостный документ, в котором предлагалась система идей, определяющая важнейшие цели, задачи, приоритеты и меры государственной политики, направленной на обеспечение стратегии государства в формировании условий социального, интеллектуального, культурного и экономического потенциала молодого поколения. Но этот документ был неоднозначно воспринят во властных структурах и, как следствие, не нашел у них необходимой поддержки.

Вдекабре 2001 года Правительственной комиссией по делам молодежи была одобрена Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации26. Но она вряд ли может рассматриваться как стратегически выдержанный документ, хотя его структура заслуживает внимания. Она включает в себя преамбулу и 5 разделов:

1) Общие положения;

2) Основные принципы государственной молодежной политики в Российской Федерации;

3) Цели и задачи государственной молодежной политики в Российской Федерации;

4) Приоритетные направления и основные механизмы реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации;

5) Управление в сфере государственной молодежной политики в Российской Федерации.

Содержание этих разделов слишком размыто, и в связи с этим не случайно сразу же после одобрения указанной Концепции она вызывала много нареканий. Непонятным выглядит и ее статус. Если на нее должны ориентироваться органы государственной власти, то почему она тогда не введена Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ или Правительства РФ? Сегодня о Концепции государственной молодежной политики в Российской Федерации практически не вспоминают. Тем более, что одобрившая ее Правительственная комиссия по делам молодежи в настоящее время упразднена.

В2002 году В.В. Путин, будучи Президентом РФ, принял мудрое решение

оподготовке специальной Доктрины государственной молодежной политики Российской Федерации, в которой четко определялись бы приоритеты государства в сфере работы с молодежью. Был подготовлен соответствующий проект специально созданной при Президиуме Госсовета РФ рабочей груп-

26 Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации: Одобрена протоколом заседания Правительственной комиссии по делам молодежи, 5 декабря 2001 г.

№ 4. М., 2002.

283

Конституция и доктрины России современным взглядом

пой по вопросам государственной молодежной политики27. Данный проект состоял из введения, 4 разделов («Развитие государства и общества и новые требования к формированию государственной молодежной политики

вРоссийской Федерации», «Общие положения Доктрины, основы, цели, задачи и этапы реализации государственной молодежной политики», «Основные направления реализации государственной молодежной политики на период до 2013 года», «Комплексные меры по реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации») и заключения. Однако его обсуждение слишком затянулось и не привело к необходимому консенсусу между авторами и федеральными органами исполнительной власти, особенно в части их взглядов на управление в данной сфере.

Ксожалению, нашлись силы, которые убедили Президента РФ отложить рассмотрение проекта Доктрины, и его судьба долгое время оставалась неизвестной. Достаточно, сказать, что еще в 2005 году на вопрос о том, будет ли он рассмотрен когда-нибудь на заседании Госсовета РФ, Администрация Президента РФ в ответ на письмо Председателя Совета Федерации С.М. Миронова сообщила о том, что Государственный Совет РФ может рассмотреть вопрос о молодежной политике в стране, но дата заседания не установлена, сроки могут быть определены осенью 2005 года28.

Однако тенденции поиска новых подходов к ГМП после замедления процесса принятия вышеуказанной Доктрины продолжались. Причем имели место и попытки отразить вопросы ГМП не только в «молодежных» доктринах, стратегиях и концепциях.

В частности, следует обратить внимание на положения, содержащиеся

вразработанной в 2002–2004 гг. ведущими учеными страны Концепции социального государства Российской Федерации, которыми определялось, что: «Неотъемлемой функцией социального государства является проведение

вжизнь эффективной молодежной политики, направленной на создание

стартовых условий для учебы, получения работы и жилья, предоставление государством гарантий по обеспечению занятости молодых граждан, воспитание молодежи в лучших традициях российского общества и на основе общечеловеческих ценностей, приобщение молодежи к подлинной культуре, развитие их гражданской и трудовой активности, создание условий для широкого вовлечения молодежи в занятия физической культурой, спортом и туризмом. Государственная молодежная политика должна быть направ-

27Доктрина государственной молодежной политики Российской Федерации: Проект. М.,

2002.

28В связи с обращением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ С.М. Миронова из администрации Президента РФ был дан ответ о том, что вопрос включения выработки государственной молодежной политики в план работы Президиума Государственного Совета Российской Федерации нового состава будет рассмотрен осенью 2005 года при обсуждении основных направлении его работы (Письмо Администрации Прези-

дента Российской Федерации от 15 августа 2005 г. № А4–14189Пс).

284

лена на социализацию молодежи, ее социальное становление посредством включения в процесс реализации социальной политики. Необходимо обеспечить участие молодежи в государственном управлении»29. Данные формулировки, по сути дела, вобрали в себя все, что должна включать молодежная политика государства, претендующего на роль социального. Хотелось бы, чтобы данная Концепция была взята за основу органами государственной власти Российской Федерации. Тем более, что указанные формулировки, касающиеся ГМП, в полном объеме присутствуют в таком международном документе СНГ, как Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества30.

Возвращаясь к вышеуказанной Доктрине, следует сказать, что, в конечном счете, фактически вместо нее распоряжением Правительства РФ была утверждена Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации31. Стратегия разработана на период до 2016 года и определяет совокупность приоритетных направлений, ориентированных на молодежь, включающих задачи, связанные с участием молодежи в реализации приоритетных национальных проектов. Ее структура содержит такие разделы, как:

1)Основные положения и цель Стратегии;

2)Предпосылки принятия Стратегии;

3)Цель и принципы реализации Стратегии;

4)Приоритетные направления государственной молодежной политики;

5)Механизм реализации Стратегии;

6)Условия, необходимые для реализации Стратегии;

7)Результаты реализации государственной молодежной политики и оценка ее эффективности;

8)Заключительные положения.

29Концепция социального государства Российской Федерации: Разработана Временным творческим коллективом; обсуждена и одобрена на заседании круглого стола в Академии труда и социальных отношений 19 ноября 2002 г.; рассмотрена и одобрена на заседании «круглого стола» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 10 ноября 2003 г. с учетом предложений министерств, ведомств и государственных внебюджетных фондов; одобрена участниками научно-практической конференции в Академии труда и социальных отношений 20 января 2004 г. // Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. М., 2004. С. 64.

30Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального

государства в странах Содружества: Принята в г. Санкт-Петербурге 31 мая 2007 г. Постановлением 28–6 на 28-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государствучастниковСНГ//Информационныйбюллетень.МежпарламентскаяАссамблеягосударствучастников Содружества Независимых Государств. 2007. № 40. С. 153–193.

31Об утверждении Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2006 г. № 1760-р (ред. от

12.03.2008 г.).

285

Конституция и доктрины России современным взглядом

Введенная в действие Стратегия содержит немало идей, которые могут быть отражены в такого рода документах, но в научном плане она уступает фактически всем концепциям и доктринам ГМП, подготовленным по заказу органов власти за период с 1991 года, и носит противоречивый характер во многих отношениях, прежде всего с юридической точки зрения. Из текста Стратегии непонятно, какие нормативные правовые акты использовались его авторами, и каков видится механизм управления в сфере ГМП. Не просматривается единая концепция предложенных молодежных проектов, и неоднозначной выглядит логика их выбора. Расплывчатый характер носят названия проектов, которые больше похожи на заголовки из программ педагогического характера, чем на формулировки политических и юридических документов: «Новый взгляд», «Доброволец России», «Карьера», «Молодая семья России», «Команда», «Успех в твоих руках», «Шаг навстречу». В расшифровке и серьезной правовой корректировке нуждается используемый в Стратегии категориальный аппарат.

Стратегия не упразднила стратегическую ошибку (в определенной мере даже угрозу) недавнего времени, заключающуюся в том, что молодежная политика может стать «социальным придатком» сферы образования32. Как не парадоксально звучит, но на протяжении многих лет нормальному ходу формирования и реализации ГМП мешает позиция, которая опирается на тезис о том, что «лучшая образовательная политика — это и есть лучшая молодежная политика». По нашему мнению, с определенной долей вероятности еще можно как-то согласиться с тем, что «лучшая образовательная политика — это и есть лучшая детская политика (политика в отношении граждан, не достигших 18 лет)», хотя и здесь есть спорные моменты. Но ставить знак равенства между образовательной политикой и молодежной политикой в XXI веке как с точки зрения социологических, так и правовых концепций не логично и «застойно».

Те, кто пытается трактовать соотношение понятий «молодежная политика» и «образовательная политика» как тождественное, либо глубоко ошибаются, либо сознательно стараются сферу образования «поставить» над сферой ГМП. Ведь значительное количество проблем молодежи и их пути решения лежат вне системы образования. Сегодня проблемы государственной молодежной политики — это не только проблемы образования молодых людей и их научной деятельности, но и проблемы участия молодежи в управлении, организации ее досуга, развития молодежных общественных объединений, решения жилищных проблем молодых граждан, их трудоустройства и социальной защиты, поддержки молодежного предпринимательства и т. д.

32 Принятие решения сначала о создании Государственного комитета РФ по делам молодежи, а затем Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ и Федерального агентства по делам молодежи пока не сняло до конца проблему «сведения» ГМП к статусу

некого «приложения» политики в сфере образования.

286

Понимание молодежной политики как «приложения» к образованию следует считать неверным. Лучшая образовательная политика — это еще далеко не лучшая молодежная политика, как это некоторые пытаются представить. Лучшая молодежная политика — это реализация в комплексе всех конституционных прав и свобод молодого человека и гражданина в политической, социальной, духовной и экономической сферах.

Поэтому, на наш взгляд, вполне оправданным является то, что в настоящее время заметно актуализировался вопрос о создании новой системы работы с молодежью в нашей стране, не замкнутой на систему образования. Российское общество начало осознавать, что разрушенные после 1991 года государственные и общественные институты работы с молодежью не были восполнены деятельностью образовательных учреждений, общественных объединений и других негосударственных организаций.

Хотелось бы обратить внимание на то, что после введения в действие

Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации процесс разработки доктринальных документов в сфере ГМП не прекратился. Это еще раз подтверждает неоднозначное отношение к данной Стратегии.

В 2006–2007 гг. в рамках Общественной палаты Российской Федерации проходило обсуждение проекта Концепции молодежной работы в Российской Федерации, который был подготовлен Межкомиссионной рабочей группой по вопросам развития молодежного движения при участии Российского Союза Молодежи (РСМ) и представителей других молодежных общественных организаций33. Структура Концепции состояла из следующих элементов:

Введение;

1)Развитие общества и состояние молодежной работы в Российской Федерации

1.1.Роль молодежи в развитии страны, обеспечении ее национальной безопасности и суверенного развития;

1.2.Современное положение молодежи в Российской Федерации;

1.3.Современное состояние институтов социализации молодежи;

1.4.Опыт и проблемы молодежной работы в Российской Федерации);

2)Цели, задачи и принципы молодежной работы;

3)Современные требования и необходимые условия молодежной работы; Заключение.

Заслуживает внимания проект Доктрины «Молодое поколение России», который был подготовлен большим коллективом авторов и экспертов по инициативе Всемирного Русского Народного Собора (ВРНС) специально к XII ВРНС — Собору детей и молодежи «Будущие поколения — националь-

33 Концепция размещена на сайте Общественной палаты Российской Федерации — Материалы Межкомиссионной рабочей группы по вопросам развития молодежного движе-

ния // <http://www. oprf.ru/structure/workgroups2006/34/materials/1009>.

287

Конституция и доктрины России современным взглядом

ное достояние России»34. В документе изложен фундаментальный подход и перспективный взгляд на создание в России масштабной системы нравственного воспитания, гармоничной социализации, приобщения молодых поколений к базисным национальным ценностям. В Доктрине также предложен стратегический взгляд — Программа-максимум, направленная на обеспечение деятельного участия молодежи в созидании своей страны.

Сегодня на международных и всероссийских научно-практических конференциях много говорится о проблемах молодежи и необходимости кардинальных изменений в работе с ней. В подтверждение этого часто приводятся данные социологических исследований и статистики. Постепенно начинает называться главная причина этим проблем. Она состоит в том, что

вРоссии нет четкого доктринального документа, в котором были бы сформулированы и «расшифрованы» стратегические ориентиры работы государства с молодежью, концептуальный подход к законодательному, кадровому, финансовому и иному обеспечению государственной молодежной политики. Это означает, что сегодня в стране отсутствует или «размыт» набор ключевых принципов и инициатив, который позволяет добиваться создания оптимальных условий для социального развития молодежи и формирования преемственности поколений. По-видимому, именно это подразумевают ученые Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, когда утверждают, что: «В настоящее время можно констатировать практически полное отсутствие в Российской Федерации молодежной политики»35.

Вероятно, понимая это, государство предложило новый подход к молодежной политике, который был отражен в таком ключевом документе, как

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Данный подход представлен в разделе 3 «Развитие человеческого потенциала» данной Концепции, а, точнее говоря,

вспециальном подразделе 3.9 «Молодежная политика»36. Структура подраздела включает в себя определение цели государственной молодежной политики, ее сущности и трех основных задач, а также средств их реализации.

Нетрудно заметить, что в Концепции просматривается инновационная целевая направленность государственной молодежной политики. Согласно

34Молодое поколение России: Проект Доктрины. М., 2008.

35Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Нетесова М.С. Образование как фактор экономического развития. Монография. М., 2008. С. 66–67.

36Данный подраздел включен в раздел 3 Концепции наряду с другими 10 подразделами: «Демографическая политика и политика народосбережения» (3.1); «Развитие здравоохранения» (3.2); «Развитие физической культуры и спорта» (3.3); «Развитие образования» (3.4); «Развитие культуры и средств массовой информации» (3.5); «Развитие рынка труда» (3.6); «Повышение доступности жилья» (3.7); «Развитие социальных институтов и социальная политика» (3.8); «Развитие пенсионной системы» (3.10); «Экологизация экономики и эко-

логия человека» (3.11).

288

Концепции целью государственной молодежной политики является создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, качественное развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны. Констатируется, что практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь.

Концепция фактически провозглашает молодежную политику самостоятельным направлением деятельности государства. В частности, содержится следующее положение: «Государственную молодежную политику следует рассматривать как самостоятельное направление деятельности государства, предусматривающее формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе партнерства и активного взаимодействия с институтами гражданского общества, общественными объединениями и молодежными организациями».

Концепция формулирует следующие три основные задачи государственной молодежной политики на период до 2020 года, раскрывая при этом способы их реализации:

1)вовлечение молодежи в социальную практику и ее информирование о потенциальных возможностях саморазвития, обеспечение поддержки научной, творческой и предпринимательской активности молодежи;

2)формирование целостной системы поддержки обладающей лидерскими навыками, инициативной и талантливой молодежи, для инновационного развития России;

3)гражданское образование и патриотическое воспитание молодежи, содействие формированию правовых, культурных и нравственных ценностей среди молодежи.

Вероятно, идеи Концепции должны найти продолжение в доктринальном документе о молодежи и молодежной политике, соответствующем стратегическим ориентирам России до 2020 года. Действующая Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации не удовлетворяет им в должной степени. Возникает необходимость ее существенной корректировки или разработки, обсуждения и утверждения нового доктринального документа.

Таким документом, по нашему мнению, должна стать Молодежная доктрина Российской Федерации. Она сегодня, как никогда, нужна российскому обществу. Что это за доктрина? Новый кодекс строителей коммунизма? План создания «идущего вместе» или «нашего»? Проект унификации российской молодежи? Нет, речь идет несколько о другом.

289

Конституция и доктрины России современным взглядом

Необходимость утверждения Молодежной доктрины РФ обусловлена тем, что молодежную политику нельзя оценивать результатами только сегодняшнего дня. Это долгосрочная стратегия действий государства. Поэтому нужен документ, рассчитанный на долгосрочную перспективу и представляющий собой систему научно обоснованных и официально признанных взглядов на молодежь как социальную группу, требующую особого внимания со стороны институтов государства и гражданского общества, осуществления ими специфических мер по созданию условий для ее социального развития.

Нам представляется, что наличие Молодежной доктрины РФ позволит более глубоко проникнуть в правовую природу и социальную сущность соответствующих государственных и негосударственных институтов, деятельность которых направлена на создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодых граждан России, качественное развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны. Данная доктрина должна определять цели, принципы и основные направления ГМП как особого социальноправового явления в российском обществе. Она призвана также провести границы между общественной, государственной (федеральной и региональной) и муниципальной молодежной политикой, обеспечив вместе с тем их определенное единство.

Молодежная доктрина РФ должна быть утверждена Указом Президента РФ после широкого обсуждения, прежде всего в молодежной среде. К ее разработке следует привлечь наиболее авторитетных ученых и специалистов, занимающихся исследованием проблем ГМП. При подготовке указанной доктрины важно осуществить синтез идей в данной сфере, которые получили свое практическое воплощение в субъектах РФ, а также учесть позитивный советский и зарубежный опыт, международные документы по вопросам формирования и реализации ГМП.

Хотелось бы подчеркнуть, что основополагающий «молодежный» документ должен называться именно «Молодежная доктрина Российской Федерации», а не «Доктрина государственной молодежной политики в Российской Федерации». Слово «молодежная» здесь не случайно стоит на первом месте. Это означает, что Молодежная доктрина РФ должна быть разработана с обязательным участием молодежи и широко обсуждена в молодежной среде. В доктрине должна быть четко прописана роль молодежи как субъекта государственной молодежной политики, а не только как ее объекта.

По нашему мнению, государство сначала вместе с общественными структурами должно заявить о том, каким оно видит будущее поколение, и оценить современное положение российской молодежи, а потом на основе этого определить, куда оно намерено двигаться в сфере ГМП. В молодежной доктрине должны быть затронуты вопросы как общественной, так и

290