Конституция РФ

Пленарное заседание

попыток установить и утвердить государственную монополию на денежную эмиссию, подчинив себе сферу денежно-кредитных отношений и ликвидировав тем самым основу формирования независимой от властной вертикали системы прав и обязанностей в гражданском обществе.

Когда денежная власть оказывается в тех же руках, что и политическая, она перестает служить противовесом различным злоупотреблениям правом. Результатом является задавленное гражданское общество, полное игнорирование проблемы обеспечения провозглашенных прав граждан, возникновение тоталитарного государства. Последнее, правда, в конечном счете начинает противоречить интересам социальных структур и социальных субъектов, его образующих, что ведет к его распаду, также сопровождающемуся исключительно болезненными для общества явлениями.

Из сказанного вытекает, что в контексте решения проблемы обеспечения

исоблюдения прав человека адекватность и правомерность государственной деятельности необходимо оценивать с позиции создания государственной властью условий для поддержания естественно возникающих в обществе полноценных кредитных отношений, при жестком противодействии любым формам монополизации и злоупотребления правом.

Взаключение подчеркну, что понимание кредитной природы социальных прав в государстве и обществе позволяет не только откорректировать доктрину прав человека и более обоснованно подойти к решению проблемы их защиты, но и демифологизировать представления о возможностях рынка и государственного регулирования. При этом в ином свете предстает вопрос, связанный с определением положительных и негативных сторон функционирования института частной и государственной собственности. Кроме того, возникает осознание необходимости переформулировать цели

ифункции финансовых структур и банковской системы, а, следовательно, выработать разумные принципы проведения денежной политики, включая действенные меры по борьбе с инфляцией. Иными словами — сформировать необходимые механизмы для решения значительной части экономических и социально-политических проблем современной России.

банка как социально значимого института, обеспечивающего условия существования и функционирования денег для предприятий реального сектора экономики и граждан. В настоящее время, когда под деньгами понимаются лишь банкноты Банка России, этого не происходит, что, в частности, приводит к усилению и углублению негативных социально-

экономических последствий современного финансового кризиса.

81

Мобилизационный и агитационный характер реализации доктрин современной России

в качестве основы государственного управления

Чернышов А.Г. (Москва)

Зачастую, используя в своих материалах понятие «доктрина» или же слыша данную трактовку от других, мы вольно или невольно представляем нечто важное и объемное по своему смыслу и звучанию. И действительно, доктрина (лат. — doktrina) — учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип49. Таким образом, доктрина, а точнее сказать — доктрины, существующие в качестве основополагающих и руководящих принципов («Делай так, и не иначе») на высоком теоретическом, философском и, что очень важно, одновременно и практическом уровне — развивают положения Основного закона страны и готовят (если это требуется в силу реальных изменений жизненных обстоятельств) дополнения определенных положений в Конституцию страны, в тот основной свод правил и юридических норм, по которому живет (должно жить) в данное время общество. Иными словами, фактически не политическая целесообразность и не сиюминутная экономическая ситуация влияют (или должны влиять) на изменение статей Основного закона страны. Изменение Конституции должно быть логично подготовлено всем процессом развития, выстрадано, осознано властью и обществом, соотнесено с реалиями. И доктрины, в этом смысле, шаг за шагом готовят (должны готовить) этот объективный процесс. Но это когда желаемое, пусть и по прошествии определенного времени, но становится действительным. У нас же, как правило, это вещи несопоставимые. О желаемом мы все время говорим как о насущной потребности для достижения определенных перемен и качественных характеристик. О действительном же все время думаем, как о якобы свершившемся факте, а на самом деле пребываем в иллюзиях.

Доктрины, пусть они и не назывались так в прошлом, имели место на протяжении длительного существования российского общества. При этом они несли в себе ряд сущностных моментов, определявших как специфику развития общества и государства именно в данный период, так и определенные, качественные характеристики общего порядка, имеющие длительный, «вековой» характер и проросшие на ментальном уровне, в системе ценностей. Так, например, процесс (доктрина) собирания русских земель в единое государство в исторической плоскости всегда имел сугубо практическое значение. Особенно это было ощутимо тогда, когда раздробленность,

49 <http://ru.wikipedia.org/wiki>.

82

Пленарное заседание

постоянная вражда княжеств между собой и жажда власти отдельных представительств высших слоев общества обескровливали Русь, разрывали ее на отдельные части и ставили ее грань выживания. С другой стороны, собирание земель было характерной доктринальной установкой на всем протяжении российской истории. И «Русская Правда» или Правда Ярослава50 как правовой кодекс Руси тоже имела в этом смысле вполне объективные причины появления на свет. «Русская Правда», основанная на устном законе Руси, на уже устоявшихся традициях и нормах поведения, фактически вводила в оборот законы писаные, формировала свод правил поведения, вырастающих из объективных жизненных ситуаций. Таким образом, доктрины, как руководящий теоретический принцип, постепенно получали закрепление в правовой сфере в качестве общепринятых правил и норм. Но, еще раз подчеркнем это особо, юридические закрепления носили характер объективный, а не субъективный. Изменения основных правовых документов, несмотря на то, что и подготавливались, скажем так, технически и идеологически конкретными людьми, тем не менее, несли в себе важные объективные основания.

Обратимся еще раз к российской истории, чтобы продолжить логику рассуждений. Оценивая объективно исторические эпохи, мы увидим, к примеру, что интересы собирания и защиты земель имели значительный перевес над интересами мирной культуры, торгового, умственного и художественного обмена. Для россиянина, обладателя огромных пространств земли, вступал в силу, на первый взгляд, такой парадоксальный, но объективный и

естественный по своей сути феномен осажденной крепости51. А раз так, то

фактически на всем протяжении российской истории выстраиваемые и действующие доктрины имели сугубо мобилизационный характер. Будь

то эпоха Петра I с его попыткой вестернизации страны и многочисленными военными походами, или более близкий к нам ХХ в., с коллективизацией, индустриализацией либо периодом «холодной войны».

И сегодня, уже в ХХI в., разрабатывая различные доктрины, нельзя обойтись без общепринятого для нас, выстраданного и, по сути дела, логического в силу целого ряда объективных обстоятельств мобилизационного принципа развития. И нет ничего крамольного в том, что современные российские доктрины будут учитывать и, более того, основываться и произрастать из мобилизационных правил организации нашего социума. Однако есть одно «НО!» Безусловно, что учитывая новые реалии, пытаясь адекватно ответить на глобальные вызовы современности, мы будем (и должны) пытаться найти ответы в нашей истории. Но мир принципиально изменился, а значит, и

50Большинство современных исследователей связывают Древнейшую Правду с именем киевского князя династии «рюриковичей» — Ярослава Мудрого.

51Подробнее см.: Чернышов А.Г. Диктатура в России: историко-психологические аспек-

ты // Империя фарисеев. Социология и психология диктатуры. Саратов, 1994. С. 109–165.

83

Конституция и доктрины России современным взглядом

мы все должны суметь соответствовать этим изменениям. А раз так, то применяя сегодня мобилизационный принцип для скрепления нашего жизнеустройства, нужно видеть и его ограниченность, и его возможные перспективы. Приоритет должна получить другая парадигма, а именно — опора на самоорганизацию общества. Не мобилизация «сверху», а самоорганизация «снизу», подкрепленная усилиями элиты по мобилизации граждан на выполнение стоящих задач. При одновременном понимании, какое разделение полномочий нам надо произвести. Выстраивая и разграничивая права и обязанности между федеральным Центром и субъектами Федерации, между государственными и муниципальными органами власти, надо не забыть провести главные разделения между государством, конкретным гражданином и теми сообществами, в которые он вступает, чтобы апеллировать к верховной власти. Только после этого выстраивать новую парадигму развития. И понимать при этом, что сегодня, в условиях, когда управленческая элита занята решением собственных узкогрупповых и корпоративных задач, общество представляет собой атомизированное, разорванное на клочки «покрывало». Никто особо и не выстраивает цельную (пусть в чем-то и мобилизационную по сути своей) доктрину, при которой члены общества были бы сподвигнуты на ратные подвиги и на трудовые свершения. В этом

смысле, в чем-то антиподом для мобилизационных доктрин (а где-то — параллельным образом) сегодня в России в качестве основы государственно-

го управления действует в чистом виде агитационный характер доктрин.

Управленческая элита улавливает «снизу» (за счет своих многочисленных экспертных групп) сигналы и посылы, подхватывает их и активно на этом пиарится. Обратно посылаются сигналы благодарности «за мудрые советы», что они приняты и будут внедряться в жизнь как потребность всего общества. На самом же деле, реально мало что в этом смысле происходит. Озвученные самой же элитой с высоких трибун идеи, вроде бы как взращенные и услышанные от самых массовых слоев общества, тут же «умирают». В этом смысле можно говорить о модели «пиарной демократии», которая бурным процессом расцвела в современной России. А, как все знают, благими намерениями дорога зачастую мостится отнюдь не в сторону храма, а в противоположном направлении…

Нельзя, конечно, сказать, что все доктрины, разработанные в прежние годы и формирующиеся сегодня, несут в себе элементы лишь «голой» агитации. На официальном и общественном уровне действуют разного рода доктринальные разработки: военная, демографическая, промышленная, экологическая, антикоррупционная и другие.

Вот, например, «Промышленная доктрина России»52, разработанная в 2004 г. группой ученых и практиков, входящих в «Движение развития». В их программном документе, выставленном на широкое обозрение и обсужде-

52 <http://www.d-razvitija.ru>.

84

Пленарное заседание

ние в интернете, значится, что «доктрина предполагает проект локомотивных индустрий, которые могли бы стать основанием новой национальной промышленной системы и основой для целевого вложения избыточных средств Стабфонда и других государственных и частных средств. Реализация этих проектов даст реальный, а не «пиаровский» толчок развитию экономики и всей страны в целом». И далее. «Промышленное развитие организуется на основе единой системы государственного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях». При этом авторы данной доктрины приводили слова Д.И. Менделеева, который говорил о том, что «в развитии промышленности главное влияние неизбежно должно принадлежать строю правительства». Иными словами, организация промышленного роста и развития должна являться приоритетом для деятельности Правительства Российской Федерации в реальном масштабе дел, а не базироваться исключительно на агитационно-пропагандистском варианте. К тому же, мало уже сказать, что необходимо активно развивать промышленную политику. Да еще чрезвычайно важно для современных условий, чтобы при этом она несла в себе не ресурсную, а именно инновационную составляющую, имела четкое высокотехнологическое, энергосберегающее направление и экологическую основу.

К сожалению, даже та часть доктрин, которые получили изначально существенную поддержку на официальном уровне и были подкреплены усилиями известных ученых и экспертов, тем не менее, в ходе своей реализации зачастую скатывались на рекламно-агитационный уровень. В результате, от самой доктрины оставалась лишь оболочка, а сущностные моменты не доходили до своей реализации в силу оторванности от жизни. Одна из главных причин того, что многие доктрины приобрели «рекламно-митинговый» характер (и в этом смысле мобилизационный и агитационный принцип внедрения доктрин совпадал в своем основном векторе) состоит в том, что официальная доктрина, создаваемая на национальном уровне, изначально имеет декларативный характер, не несет в себе четкую постановку задач для исполнения и поэтому порой диаметральным образом расходится с доктриной научной, создаваемой в университетах или иных научных и экспертных сообществах. В агитационной мишуре теряются сущностные элементы конструкции. И важное, с технической точки зрения, информационное сопровождение реформ превращается порой в доминирующую и единственно возможную силу, имеющую при этом вполне самодостаточный характер.

Финансовый кризис еще более обнажил глубину этого разрыва и показал воочию, что многие предыдущие доктрины, в том числе и созданные недавно, больше не работают. Образовалось серьезное расхождение между созданными доктринальными установками и политико-экономическими реальностями. И поэтому нужны новые социальные, экономические, политические, управленческие доктрины, которые могли бы учитывать со-

85

Конституция и доктрины России современным взглядом

временные реалии и иметь на два порядка больше внутренней прочности, нежели нынешние лингвистически выверенные тексты, но беззубые с точки зрения жизненных ситуаций. По сути дела, старые законы (возможно,

иКонституция страны) не учитывают или слабо учитывают современную реальность. А новых «живых» доктрин, запущенных для предметной и поэтапной реализации, практически нет. Зачем сегодня вообще существует Конституция и действуют многочисленные законы? Чтобы ограничить деятельность гражданина и создать на его пути многочисленные барьеры (о снижении и даже ликвидации чиновничьих барьеров, к примеру, мы уже говорим не один год), или же для того, чтобы создать каждому члену общества благоприятные условия развития и раскрытия своих способностей? Максимальная свобода действий, приносящая плоды для всех, или же имитация свободы, в том числе, так четко закрепленная и в Основном законе страны, где, в отличие от текстов советских вариантов Конституции, термин «свобода» является доминирующим?

Два года известные экономисты страны пытались сделать прогноз развития страны до 2020 г., была создана так называемая Концепция–2020. Но сегодня глобальный кризис сделал этот монументальный труд целого коллектива авторов просто теорией и превратил в прах. В 2000 г. Центр стратегических разработок тоже занимался долгосрочной программой развития страны, но и эта работа пошла насмарку. Данная организация, несмотря на серьезную политическую и финансовую поддержку, так и не смогла стать «фабрикой идей» для исполнительной вертикали. Конечно, скажете вы, нечто подобное было и в ХХ в. Вначале, по предложенным «сверху» планам

истратегиям, которые должны были реализоваться в СССР, его граждане должны были уже к 1980 г. жить при коммунизме. Потом, по другим принятым общенациональным планам и доктринальным установкам, к 2000 г. каждая советская семья должна была получить по отдельной благоустроенной квартире и при этом вкусить «райское наслаждение» от успехов нового общества благоденствия. Не получилось в очередной раз.

Видимо, пора уже предметно очертить те доктринальные основания, на которых мы должны строить сегодняшний и завтрашний день — и с точки зрения государственного управления, и с точки зрения развития общества, — и соединить эти стратегические наработки с правовыми нормами вновь принимаемых федеральных законов и корреляцией с Основным законом страны.

Иответить на банальный вроде бы вопрос: а какова сегодня общенациональная доктрина для России? Раньше мы жили под лозунгами «Догнать и перегнать Америку», первыми выйти в открытый космос и т. д. А сегодня? Одна часть населения, еще помнящая лихолетья не понаслышке, отвечает: «Лишь бы не было войны». Другая часть в очередной раз борется за выживание (и это в условиях мирного времени и в собственной стране, при

86

Пленарное заседание

отсутствии агрессора извне). А элита тем временем наслаждается жизнью и проматывает свои огромные состояния в казино.

Выходит что с трибун провозглашается одна доктрина, ее обосновывают

исопровождают многочисленные экспертные группы, т. е. имеется мощное интеллектуальное и информационное сопровождение, а на деле реализуется, как мы уже и отмечали, совершенно иное. Этот принцип фиксирует удержание ситуации любой ценой, создание элементов лояльности (лояльность покупается любой ценой) и зависимости групп влияния от Центра

исохранение «статус-кво» на неограниченный период времени. И оказывается, что спускаемые «сверху» вроде бы благие начинания вообще слабо учитывают состояние и потребности не только самых «низов», а, что еще более важно, — «среднего класса». В итоге получается, что и экспертное сообщество оказывается лишь в роли обслуживающего, вспомогательного, а не равноправного элемента для власти, и «средний класс» не становится цементирующим элементом конструкции такой модели государственного устройства, т. к. не может окрепнуть и проявить себя в полную силу.

Витоге, формируется доктрина с тотальными установками из Центра и малозависимая от реальных потребностей граждан страны. Самоорганизация граждан как главный элемент созидательного объединения общества практически не учитывается и не развивается. Навязываются определенный стиль поведения, ценностные ориентации и принципы жизнедеятельности. Если же большинство несогласно с такими подходами, происходит жесткое подавление инициатив. Таким образом, «удачно» погашенный конфликт вынуждает граждан «уйти в себя», превращает общество в аморфное, апатичное состояние. При этом возникает, а точнее сказать, обостряется труднопреодолимый разрыв между теоретическими официальными догмами и их реальным воплощением.

Нам сегодня нужны реальные, а не «кукольные» доктрины. Необходимы доктрины прорыва, доктрины созидания, доктрины инновационного мышления, доктрины конструирования новой социальной реальности. Но пока мы не очистимся от нынешних доктрин, которые активно продолжают действовать в современном российском обществе (доктрина казнокрадства, доктрина имитации бурной деятельности, доктрина личной безответственности и бездеятельности и т. д.), которые вольно или невольно захватили весь ореол обитания нашего социума, все этажи его управленческой и общественной пирамиды — выйти на путь позитивного эволюционного развития нам будет невозможно. И в этом смысле мы сегодня или сформулируем Доктрину Возрождения или окончательно и бесповоротно погрязнем в Доктрине деградации и развала. Иного, как говорится, не дано.

87

Доктрина как правовой инструмент решения проблем гуманитарного развития

Колесник И.Ю. (Москва)

Внастоящее время серьезные проблемы в области охраны природы, здравоохранения, образования, обеспечения доступности для населения жилья и в других отраслях гуманитарного развития требуют безотлагательного решения, что уже осознается на самом высоком уровне.

Всвязи с этим органы государственной власти и управления предпринимают попытки систематизировать документы, определяющие направления развития социальной политики. К сожалению, эти попытки не основаны на строго научном и системном подходе и малорезультативны.

Так, в настоящее время распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Указанная Концепция не предусматривает конкретного плана действий для органов государственного управления, и этим серьезно обесценивается

еесодержание.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. Указанные Основные направления содержат, в отличие от концепции, Перечень проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, где называется ответственный за проект орган государственного управления, основные мероприятия проекта, федеральные программы и даже целевые индикаторы проекта. Но правовое значение понятия «проект» для юриста невелико, поскольку нигде не упоминается обязательность реализации проекта для органов государственного управления и ответственность за недостижение индикаторов, а также общественный контроль за ходом исполнения.

Сам уровень актов (Концепции и Основных направлений деятельности) по своей юридической силе и по степени конкретизации не позволяет комплексно, на основе научного анализа, с обеспечением высокой степени эффективности и результативности решать задачи повышения благосостояния населения.

Достаточно привести только один пример.

Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы).

88

Пленарное заседание

Положения Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), посвященные вопросам модернизации образования, содержат ссылку только на один документ — Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденную приказом Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. № 393. Вместе с тем, за последнее время в сфере образования принят целый ряд документов, мало согласованных как между собой, так и с упомянутой программой.

Так, существуют Программа модернизации педагогического образования, утвержденная приказом Минобразования РФ от 1 апреля 2003 г. № 1313, Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации, одобренная приказом Министерства образования и науки РФ от 3 августа 2006 г. № 201, и ряд других.

Такая нормативно-правовая «разноголосица» вносит путаницу в управление, тормозит процессы развития, поощряет коррупцию.

Что же предлагает юридическая наука в помощь государственному управлению?

Внастоящее время существуют предложения по изменению ситуации в сфере формирования и реализации социальной политики.

СегоднявЦентрепроблемногоанализаигосударственно-управленческого проектирования завершается масштабное исследование, посвященное созданию нормативного правового акта под названием «Социальная доктрина Российской Федерации».

ВЦентре создана универсальная методология разработки интегрированных управленческих решений в виде нормативных правовых актов, которая была применена при разработке Социальной доктрины Российской Федерации.

Подготовка документов такого рода осуществляется путем использования строгих научных методов: системности; статистического портретирования, в результате которого и в статике, и во временной динамике анализируются тренды развития многочисленных количественных показателей; постановка задач на оптимизацию с заранее четко сформулированными целями; причинно-следственный математический анализ; сравнительный страновый и исторический анализ и многих других.

К сожалению, как уже указано выше, социальная политика и ее правовое строительство в настоящее время осуществляется достаточно бессистемно. Причина этого заключается, прежде всего, в отсутствии нормативных правовых документов общего плана, длительного действия и комплексного наполнения, обоснованного по механизму согласования интересов, обеспеченного механизмами реализации, привлечения к ответственности должностных лиц, а также ресурсами, т. е. актов доктринального уровня.

89

Конституция и доктрины России современным взглядом

Под социальной доктриной (в управленческом смысле) понимается основной (исходный) государственно-управленческий политический и нормативный правовой документ, задающий формирование и содержание государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

В рамках исследования Центра социальное развитие страны рассматривается в контексте ценностных целевых полаганий, с позиций реалистичности программируемых управленческих действий, на глубину трехпериодного планирования свыше 25 лет.

Правовая форма Социальной доктрины — федеральный закон. Этим документ принципиально отличается от принятых на сегодня в Российской Федерации доктрин и концепций, основная проблема которых заключается в том, что они являются лишь «системой взглядов», но не подлежат обязательной реализации на практике, потому что соответствующего управленческого механизма просто не существует.

Предлагаемый проект Социальной доктрины утверждается федеральным законом «О Социальной доктрине», в силу чего сама Доктрина также приобретает статус федерального закона. Подобная форма уже была использована в российской правовой практике: речь идет о Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

Необходимость выбранной правовой формы принятия Доктрины федеральным законом объясняется следующим.

1.Законодательная форма предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консенсуса по основным положениям Доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти.

2.Юридическая сила Доктрины как федерального закона такая же, как и федерального закона о бюджете, что существенно повышает вероятность ее реализации, дает гарантии ресурсного обеспечения Доктрины.

3.Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, а четкие программные положения позволяют приступить к исполнению Доктрины без промедления.

4.Утверждение Доктрины федеральным законом обеспечивает прозрачность ее исполнения, дает возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти (Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Президентом РФ).

5.Федеральный закон обладает большей устойчивостью от воздействий политической конъюнктуры, системностью и гибкостью.

Основные отличительные содержательные черты Доктрины заключаются в следующем.

90