Конституция РФ

Пленарное заседание

1.Системность построения документа в полной управленческой цепочке: интересы — ценности и цели — проблемы — задачи — управленческие решения — государственно-управленческие документы — программа действий.

2.Ценностное формирование целеполаганий.

3.Строгость и унификация терминологии и формулировок.

4.Прозрачность системы формирования социальной политики.

5.Механизмы обязательности исполнения, привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение.

6.Обеспечение устойчивости социальной политики в долгосрочной перспективе, закрепление механизма ее обновления.

Структура предлагаемой Доктрины следующая.

1.Федеральный закон «О Социальной доктрине Российской Федерации», который легитимизирует, определяет статус и механизм реализации Доктрины.

2.Социальная доктрина Российской Федерации, которая обладает статусом федерального закона и состоит из следующих глав:

Глава 1 «Общие положения» — содержит описание статуса Доктрины, терминологии, в ней используемой, методологии ее формирования и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу.

Глава 2 «Текущее и целевое состояние социальной сферы и социальной политики России. Стратегия перехода» — содержит критическую оценку текущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые ориентиры социально-экономического развития России в долгосрочной перспективе.

Глава 3 «Состояние социальной сферы и социальной политики и их управленческие решения» — содержит описание основных социальноэкономических проблем и предлагаемых для них решений в различных сферах социально-экономического управления — т. н. направлениях. Описание проблем и их решений увязано друг с другом и детализировано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет органам исполнительной власти приступить к их принятию и реализации без промедления. Структура главы обеспечивает прозрачный механизм формирования государственной социальной политики, последовательно демонстрируя переход от поставленных целей к решаемым проблемам и управленческим решениям и соответствующие причинно-следственные связи.

Глава 4 «Механизм реализации Социальной доктрины Российской Федерации» — содержит описание принципов и системы построения органов государственного управления социальным развитием, основных принципов реализации государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля социально-экономического развития, основных

91

Конституция и доктрины России современным взглядом

требуемых преобразований в государственном управлении социальноэкономическим развитием.

Глава 5 «Программа правового обеспечения реализации Социальной доктрины Российской Федерации» — содержит структурированную по субполитикам Программу реализации предписаний Доктрины с указанием ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку.

Ценности, положенные в основу формирования Доктрины, имеют следующий вид.

1.Социальный гуманизм.

2.Обеспечение социального благополучия, а именно — материального уровня жизни, одухотворенности, физического и нравственного здоровья граждан.

3.Социальная защищенность населения.

Заданные в Доктрине высшие ценностные цели преломляются в основные ценности и цели, реализуемые в каждой отдельном направлении (гл. 3 Доктрины), а также являются критерием для выявления проблем социальноэкономического развития и выбора вариантов их решения в конкретной социально-экономической сфере. Таким образом, вся Доктрина системно подчинена реализации ценностных целей, а сформированные в итоге решения направлены на их практическую реализацию в кратко-, средне — и долгосрочной перспективе.

Механизмы реализации Доктрины, а также государственного управления социально-экономическим развитием изложены в главе 4 Доктрины, а также в проекте федерального закона «О Социальной доктрине Российской Федерации». Их основные положения заключаются в следующем.

1.Приоритет Доктрины для всех решений в сфере социальноэкономического управления на территории России (федеральном, региональном и местном уровнях). Это предполагает, прежде всего, приоритет ценностного выбора и принципов построения государственного управления в социально-экономической сфере.

2.Устойчивость Доктрины при смене политических циклов (выборы Президента и Государственной Думы) за счет усложненного порядка внесения изменений, формирование посланий Президента РФ с учетом Доктрины.

3.Принятие на основе Доктрины программ социально-экономического развития России на средне — и долгосрочную перспективу, ежегодный контроль их реализации, политическая ответственность Правительства РФ за их реализацию в форме отставки, процедура которой может инициироваться Федеральным Собранием РФ при неудовлетворительных отчетных данных о ходе реализации программ социальноэкономического развития.

92

Пленарное заседание

4.Введение обязательного прогнозирования, планирования и мониторинга социально-экономического развития в соответствии с перечнем параметров, установленных в Доктрине.

5.Структурные изменения в системе федеральной исполнительной власти: выделение трех «министерств развития» (Минэкономразвития, Минтрудсоцразвития, Минрегионразвития) в особую группу министерств, ответственных за формирование, соответственно, общеэкономического, социального и регионального компонентов программ социально-экономического развития России.

Успешное социальное развитие России означает в обозримом будущем политику развития образования, здравоохранения, поддержку семей с детьми, молодежи, пенсионеров, инвалидов и иных лиц, нуждающихся в помощи государства.

Основные направления социальной политики сгруппированы в 15 направлений — сходных видов деятельности, которые позволяют применить похожие приемы и способы управления:

1 Доходы и оплата труда.

2.Пенсионное обеспечение.

3.Образование.

4.ЖКХ и жилье.

5.Демография.

6.Здравоохранение.

7.Занятость.

8.Культура.

9.Семья.

10.Гендерное направление.

11.Молодежь.

12.Экология.

13.Социальная защита граждан.

14.Благотворительность.

15.Социальное партнерство.

В рамках каждого направления для выявленных проблем предлагаются концепты и конкретные управленческие решения (гл. 3 Доктрины). Степень проработки решений достаточно высока, а использование системного подхода позволяет установить взаимосвязи между решениями в рамках различных направлениий и в итоге сформировать интегральную программу правового обеспечения реализации Доктрины (гл. 5 Доктрины). Программа содержит перечень решений (проектов нормативных правовых актов), указание на ориентировочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку.

Принимая во внимание, что основное содержание перечисленных в программе решений изложено в гл. 3 Доктрины, организация их разработки и

93

Конституция и доктрины России современным взглядом

контроль за ее ходом после принятия Доктрины значительно облегчаются, и это составляет одно из основных практических преимуществ Доктрины по сравнению с имеющимися в настоящее время в России доктринальными и концептуальными документами.

Реализация Доктрины, планирование и реализация решений, из нее вытекающих, осуществляются в трех периодах:

−текущий (краткосрочный) — (1–3) года;

−среднесрочный — (3–5) лет;

−долгосрочный (стратегический) — (5–25) лет.

Это позволяет на практике реализовать принцип так называемого трехпериодного управления, дающий возможность связанным образом прогнозировать и задавать вектор долгосрочной перспективы социальноэкономического развития при государственном управлении в текущем и среднесрочном периодах.

Таким образом, сформированный по научно-обоснованной методологии нормативно-правовой документ новой формации может значительно повысить качество государственного управления и серьезно упорядочить и улучшить нормативно-правовое обеспечение социальной политики в России.

Доктрина как технология государственного управления

Вилисов М.В. (Москва)

Прежде всего, необходимо уточнить понятийный аппарат. В докладе использованы следующие термины в следующих значениях:

−решение, принимаемое в рамках государственного управления, — это объединенный процесс целеполагания и реализации мероприятий по достижению цели, включающий механизмы обратной связи;

−политическое решение — постановка цели субъектом, наделенным политической властью, и реализация выбранного варианта ее достижения;

−государственно-управленческое решение — это реализация осознанно сделанного субъектом государственного управления выбора варианта достижения управленческой цели, легитимно оформленного соответствующим властным актом;

−доктрина — это политическое решение, содержащее долгосрочные цели развития общества и государства в конкретной сфере (управле-

94

Пленарное заседание

ния), определяющие цели иных решений, принимаемых в рамках государственного управления.

1. Ценностно-целевой подход к разработке государственных управленческих решений

Разработка государственного управленческого решения с применением ценностно-целевого подхода с неизбежностью ставит вопрос о ценностях

ицелях. Как показала практика и исследования Центра, даже определения ценности и цели многие из практикующих управленцев дать затрудняются.

Ключевыми категориями для применения ценностно-целевого подхода являются «ценность», «цель», «проблема» и «задача». Данные категории детально в теоретическом плане описаны во многих работах Центра проблемного анализа. Остановимся подробнее на практических аспектах их применения.

Ценность, говоря простым языком, это то, что для вас как для субъекта управления является наиболее важным в данном предмете деятельности; то, ради чего эта конкретная деятельность осуществляется; ради чего это управленческое решение должно быть принято. Наиболее общее определение ценности может быть таким: это критически важное состояние предмета деятельности для субъекта деятельности. Под целью в самом общем управленческом смысле мы понимаем желаемое значение того или иного показателя объекта управления.

Определять ценности при каждой разработке (государственноуправленческого решения (ГУР) сложно. Упростить этот процесс может очевидный общественный консенсус, достигнутый ранее по данному вопросу. Можно игнорировать постановку этого вопроса, если у лица, принимающего решения (ЛПР), есть желание и возможность пренебречь консенсусом

иволевым образом номинировать субъективные ценности (причем такое поведение не всегда плохо и иногда даже оправданно, только оно должно подкрепляться готовностью нести ответственность).

Упростить определение ценностей может их фиксация определенным легитимным образом — например, на уровне определенных политических решений.

Точно также обстоят дела с постановкой управленческих целей. Учитывая иерархичный характер государственного управления, идеальной является ситуация, когда управленческие цели нормативно предписываются сверху. В том случае, если само ГУР достаточно высокого уровня, то цель должна формироваться самостоятельно, либо при наличии неких специальных механизмов. Такими механизмами на практике являются политические решения.

Таким образом, политические решения важны как для формирования ценностей, так и для постановки целей при разработке и принятии кон-

95

Конституция и доктрины России современным взглядом

кретного государственно-управленческого решения с использованием ценностно-целевого подхода. Рассмотрим, каким образом на практике может действовать механизм этой взаимосвязи.

2. Соотношение политических и управленческих решений

Любые управленческие решения в целом весьма сходны и обладают рядом объединяющих их свойств. Говоря о различиях между политическим и государственно-управленческим решением, необходимо помнить, что и объект, и субъект управленческого воздействия у них весьма сходны. Субъектом управленческого воздействия в обоих случаях является субъект, наделенный государственной властью. Объектом, соответственно, являются все возможные отношения и их участники, на которые может распространяться государственная юрисдикция. Конечно, при детальном рассмотрении возможно установить, что в случае с политической сферой властный субъект не обязательно тождественен государству или конкретным государственным органам — политической властью могут обладать субъекты и институты, не являющиеся государственными. Однако реализация их власти будет происходить через механизмы государственного управления. С другой стороны, рассматривая сферу государственного управления, можно увидеть значительно большую строгость и конкретность в определении властного субъекта — это всегда конкретный государственный орган, наделенный строго определенными полномочиями и вытекающими из них возможностями, определяющими, в том числе, и объект возможного управленческого воздействия. Выход за установленные ограничения при принятии решений в рамках государственного управления может приводить к утрате легитимности, т. е. к утрате государственно-властного ресурса.

Таким образом, представляется возможным установить некоторые критерии различий между политическим и государственноуправленческим решениями.

1. Субъектом принятия политических решений является субъект, наделенный политической властью. При этом под политической властью понимается возможность реального осознанного и волевого воздействия на общественные процессы на уровне конкретного государства, т. е. возможность сознательно и по собственной воле воздействовать на объект государственного управления. Таким образом, субъектом принятия политических решений могут являться и государственный орган, и политическая партия, и организованная группа граждан (сход граждан, все население страны, участвующее в референдуме, и т. д.), в том числе и группа, насильно захватившая и успешно удержавшая власть, и даже внешние по отношению к данной стране силы.

96

Пленарное заседание

Субъектом принятия государственно-управленческих решений всегда являются только органы государственной власти, имеющие строго установленную форму, определенную компетенцию и четкие функции, определенные правом. Выход за эти рамки для субъекта будет означать потерю возможностей на использование государственно-властного ресурса.

2. Объектом воздействия политического решения являются значимые для государства общественные отношения. Как уже было отмечено, государственная власть — высшая форма власти, которая самостоятельно определяет сферу своих интересов и внимания. При этом пределы государственного воздействия на общественные отношения, как правило, устанавливаются законодательно, и после их установления государство обязано действовать в установленных рамках. Однако сами эти рамки, как правило, определяются в процессе политической борьбы за власть: победа либералов, например, позволяет эти рамки сузить; установление тоталитарного режима позволяет их практически неограниченно расширить. В каждом из этих случаев объект воздействия политического решения будет различаться, но всегда он будет отражать значимые для властной элиты общественные отношения, которые в результате реализации политической власти закрепляются как государственно-значимые.

Объектом воздействия государственно-управленческого решения также являются значимые для государства отношения, однако они приобретают достаточно четкую форму и рамки, установленные законодательно. Объект воздействия государственно-управленческого решения, как правило, четко идентифицирован и легко поддается классификации.

Кроме того, политическое и государственно-управленческое решения могут различаться по форме принятия. Если для политических решений строго установленных форм не существует и все определяют целевые установки политических акторов, то для государственноуправленческих решений важнейшее значение имеют форма их принятия и механизм реализации. На практике, зачастую, излишнее внимание к форме принятия государственно-управленческого решения может приводить к утрате связи с поставленными целями.

Таким образом, обобщая, можно сделать вывод, что политические решения принимаются политическими акторами в процессе борьбы за получение и удержание политической (государственной) власти. Государственно-управленческие решения принимаются органами государственной власти в процессе государственного управления как процесса реализации государственной власти. Конечно, полностью разграничить политические и государственно-управленческие решения невозможно. Более того, последние часто могут являться формой реализации или обеспечения реализации первых. Именно этот аспект является важным в рамках настоящего исследования.

97

Конституция и доктрины России современным взглядом

Рассматривая соотношение политических и государственно-управ- ленческих решений на практике, можно сделать однозначный вывод, что политические решения являются источниками для принятия управленческих решений, при этом управленческие решения «встроены» в цикл жизни политического решения. Под циклом жизни управленческого решения (будь то политического или государственно-управленческого) предлагается понимать совокупность последовательных стадий, отражающую степень осознания и достижения поставленных властным субъектом целей при принятии решения в сфере государственного управления. Таким образом, цикл жизни решения начинается с осознания властным субъектом определенной цели53, а заканчивается — осознанием достижения или недостижения этой цели, что, в свою очередь, ведет к корректировке существующих и возникновению новых целей и т. п. Так как выше мы определили субъект принятия политических решений намного более широко, чем субъект принятия ГУР, то и спектр целей этого субъекта, а также их масштаб (во времени, в пространстве, в ресурсном измерении) может быть значительно больше, чем масштаб целей ГУР. Поэтому и цикл жизни политического решения может вмещать в себя несколько или даже множество циклов жизни конкретных ГУР — это будет определяться масштабом целей, их взаимозависимостью, причинно-следственной связью, приоритетом, временными параметрами.

Так, например, политическое решение об удвоении ВВП54 имеет глобальный объект управленческого воздействия — экономику страны, которая характеризуется показателем ВВП, а также значительный срок достижения этой цели — 10 лет. Для достижения этой цели в течение 10 лет должно быть принято и реализовано множество управленческих решений, достигнуто множество управленческих целей. Все это время такое политическое решение должно реализовываться, итоги конечного этапа цикла жизни этого решения будут подведены в 2013 г., когда будет понятно, достигнута ли поставленная цель или нет.

Возникает вопрос о том, как обеспечить исполнение этого решения и достижение поставленной цели в таком длинном временном промежутке, в течение которого будут меняться руководители Правительства, составы Государственной Думы, глава государства; да и сам политический субъект, принявший такое решение, может существенно изменить свой статус, в том числе и вообще сойти с политической арены.

Таким образом, очевидно, что именно политические решения определяют характер принятия ГУР, являются их первоисточником. При этом понятно, что далеко не все политические решения имеют долгосрочный характер.

53Осознание цели, в свою очередь, базируется на ценностном выборе и интересах властного субъекта и действующих на него групп.

54См.: <http://www.putin2004.ru/programm/vvp>.

98

Пленарное заседание

Кроме того, далеко не все политические решения имеют большой масштаб в части объекта управленческого воздействия. В связи с этим закономерно возникает вопрос об особом типе политических решений — о доктринах.

3. Понятие доктрины. Доктрина как технология государственного управления

Исходя из описанного выше, предлагается следующее определение доктрины с точки зрения его политического содержания: «Доктрина — это политическое решение, задающее долгосрочные цели развития общества и государства в конкретной сфере (управления)».

Рассмотрим подробнее признаки доктрины, вытекающие из этого определения:

Доктрина — это политическое решение, т. е.:

1)результат политического выбора и баланса политических интересов, содержит определенный ценностный выбор;

2)содержит властный компонент, т. е. может императивно определять деятельность государства;

3)должно иметь объективную форму существования.

Доктрина определяет долгосрочные цели. Ключевым моментом здесь являются цели как желаемые ориентиры, к которым стремится политический (управленческий) субъект. Долгосрочность — вторична и относительна, она определяется не сроком, а устойчивостью цели — переменчивые во времени цели не должны входить в предмет доктрины.

Доктрина действует в определенной сфере (управления). Сфера может быть и очень широкой — зависит от политического выбора и потенциального интереса государства. Сфера действия доктрины в большинстве случаев совпадает со сферой управления.

В связи с изложенным возможно выделить следующие функции доктрины в государственном управлении:

Доктрина дает ценностный выбор (в ходе политического процесса), что делает ненужным дискуссии относительно ценностного выбора при разработке каждого конкретного управленческого решения.

Доктрина фиксирует ценностный выбор — делает его доступным и понятным для широкого круга «пользователей» в рамках государственного управления, которые обращаются к нему для того, чтобы лучше уяснить, зачем нужно то или иное управленческое решение и какие в нем должны быть приоритеты.

Доктрина определяет долгосрочные цели развития, что является чисто управленческим компонентом. Определение долгосрочных целей позволяет создать так называемый «стратегический телескоп», задающий целеполагание в краткосрочном и среднесрочном периодах, исходя из долгосрочных

99

Конституция и доктрины России современным взглядом

целей. Определение в доктрине долгосрочных целей вкупе с определением и фиксацией ценностного выбора задает строго определенный «коридор», направление развития, устойчивый к электоральным изменениям в политической системе.

Доктрина определяет приоритеты целей, которые должны соблюдаться при формировании и реализации государственных управленческих решений в сфере ее действия.

Доктрина может выполнять мобилизующую функцию, повышать уровень пассионарности, морально-духовный тонус общества.

Исходя из перечисленных функций, можно сделать вывод о том, что доктрина в государственном управлении может выполнять чисто технологическую функцию, заключающуюся в обеспечении устойчивости в достижении системы долгосрочных управленческих целей в той или иной сфере.

Политологическая характеристика доктрины, исходя из приведенных определений, позволяет сделать вывод о возможности их существования в различных формах: в письменной и устной, в тайной (секретной) или явной, в виде одного документа или системы документов — форма в данном случае является лишь инструментом, призванным обеспечить эффективность реализации доктрины, которая, в свою очередь, определяется результативностью достижения поставленной цели (системы целей).

Показав, что доктрина может выполнять на чисто технологическом уровне совершенно конкретные цели в государственном управлении, мы подходим к самому важному с точки зрения управления вопросу: т. к. ова же наиболее эффективная форма существования самой доктрины? Однако перед этим необходимо ответить еще на один вопрос: а может ли не быть доктрин в государственном управлении?

При первом взгляде ответ очевиден: конечно, нет! В качестве примера приводят существующие в российской правовой системе документы с названием «доктрина»: Доктрина информационной безопасности (Указ Президента РФ от 09.09.2000 г. № Пр–1895), Морская доктрина на период до 2020 года (утверждена Президентом РФ 27.06.2001), Военная доктрина (Указ Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706), Военная доктрина (Указ Президента РФ от 02.11.1993 г. № 1833 — утратил силу), Доктрина развития российской науки (Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. № 884), Национальная доктрина образования (Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751), Экологическая доктрина (Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава от 28.12.1999 г. протокол № 20).

Однако подробный анализ этих документов показывает, что далеко не все из них отвечают выделенным нами признакам. Соответственно, можно сделать вывод о том, что эти документы доктринами не являются и не

100