Семчик Зем право

___________________________ Розділ 3. Джерела земельного права

належить Конституції України, яка була прийнята 28 червня 1996 р. Будучи Основним Законом країни, вона є нормативно-правовим актом, що має найвищу юридичну силу і, відповідно, є основним джерелом усіх галузей права України, зокрема й земельного.

В Конституції України урегульовані лише найважливіші суспільні земельні відносини. Зокрема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. У статті 14 Конституції України зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою. А статтею 142 Основного Закону встановлено, що земля може знаходитися також у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Отже, Конституцією в Україні встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб.

Крім того, відповідно до ст. 14 Конституції України земля проголошена основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Нарешті, ст. 92 Конституції України передбачає, що найбільш важливі екологічні, в тому числі й земельні, відносини, зокрема, засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, а також відносини екологічної безпеки, повинні регулюватися виключно законами. Зазначені конституційні норми є висхідними положеннями для прийняття відповідного земельного законодавства з конкретних питань.

Ряд норм Конституції України визначають основи діяльності і компетенцію різних державних органів та посадових осіб у галузі організації раціонального використання, відтворення природних ресурсів й охорони навколишнього природного середовища. Відповідно до Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності країни, виконання вимог Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі їх земельних прав і свобод (ст. 102). На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України

(ст. 106).

Конституцією України також встановлено, що Кабінет Міністрів України вирішує питання державного управління на основі Конституції, законів України, актів Президента України. На Кабінет Міністрів України, зокрема, покладено забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування, що включає й сферу використання земель (ст. 116).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно зі ст. 119 Конституції України вони забезпечують на своїй території виконання Конституції та

71

Загальна частина

законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод громадян, в тому числі й екологічних та земельних, а також виконання державних і регіональних програм охорони довкілля.

Стаття 14 Конституції визначає, що право власності на землю набувається та реалізується виключно відповідно до закону, закріпивши пріоритет закону у цій сфері земельних відносин.

З. Закони як джерела земельного права України

На наступну, після Конституції України, сходинку в ієрархії законів як джерел земельного права слід поставити ЗК України та інші закони, прийняті Верховною Радою України.

Особливістю кодексів як джерел права є те, що вони покликані стати інтегруючою і цементуючою основою для розвитку відповідної галузі законодавства. Так, у ст. З ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Кодекс як акт кодифікації відповідного законодавства має включати якомога більше його норм, в ідеалі — всі. Разом із тим, чинний ЗК України є законодавчим актом, в якому кодифіковані лише основні, найбільш принципові положення та норми земельного законодавства України. Однак, цей Кодекс не включає всіх його норм, що робить необхідним прийняття низки інших законодавчих актів з питань регулювання земельних відносин, які розвивають та доповнюють норми ЗК України. Розробники проекту ЗК України орієнтувалися саме на таку техніко-правову модель земельного законодавства України1. Адже повна кодифікація земельного законодавства в умовах проведення земельної реформи була неможливою. В період реформування земельних відносин значна частина норм земельного законодавства має тимчасовий характер і розрахована на застосування протягом короткого періоду часу через нестабільність цих відносин. Наприклад, під час підготовки ЗК України в нашій країні проходило паювання сільськогосподарських земель із наданням селянам права на земельну частку (пай). Однак земельний пай є тимчасовим явищем, оскільки держава взяла курс на повне виділення всіх земельних часток (паїв) в натурі (на місцевості), тобто на заміну таких паїв земельними ділянками. Згодом, вже після прийняття ЗК України, був прийнятий Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р., згідно з яким на сьогодні майже 90 % паїв стали земельними ділянками. Якщо б порядок виділення земельних паїв був визначений у самому ЗК України, то досить скоро його у цій частині довелося б змінювати.

Третяк А. М. Концепція нової редакції проекту Земельного кодексу України // Землевпорядний вісник. — 2000. — № 2. — С. 2-6; Кули-нич П. Ф. Новий Земельний кодекс України: яким йому бути? // Право України. — 2000. — №

72

___________________________ Розділ 3. Джерела земельного права

10. — С. 57—61. Слід зазначити, що в науці земельного права існують й інші підходи до кодифікації земельного законодавства нашої країни. Так, В. І. Андрейцев запропонував розробити та прийняти Кодекс законів про землю, в якому були б зосереджені практично всі норми земельного законодавства {Андрейцев В. І. Суверенній Україні — нову «Земельну Конституцію» (Концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю)» // Право України. — 1999. — № 8. — С. 58-65).

Тому обраний у 2001 р. підхід до підготовки проекту ЗК України як форми кодифікації земельного законодавства є виправданим. Він означає, що на розвиток, деталізацію та доповнення норм ЗК в Україні має бути прийнято низку законів, повністю присвячених регулюванню певних видів земельних відносин. Зокрема, згідно з Прикінцевими положеннями ЗК України, Кабінет Міністрів України мав подати на розгляд Верховної Ради України проекти законів про землеустрій, державний земельний кадастр, оцінку земель, охорону земель, розмежування земель права державної та комунальної власності, державний земельний (іпотечний) банк, ринок землі, визначення правових засад вилучення земель права приватної власності тощо. Крім того, до раніше прийнятих законодавчих актів мали б бути внесені зміни, що випливають із нового ЗК України.

Значна частина цих законодавчих актів вже прийнята. Саме ці акти найбільше відчули на собі «удар нестабільності» розвитку земельних відносин у період проведення довготривалої масштабної земельної реформи. В них вноситимуться зміни, що випливатимуть із завдань регулювання земельних відносин на нових етапах такої реформи. А сам ЗК України як цементуюче ядро земельного законодавства не потребуватиме істотних змін і залишатиметься стабільним протягом тривалого часу, що є дуже важливим для забезпечення якомога більшої стабільності правового регулювання земельних відносин у нашій країні в перехідний період.

Особливість правового статусу ЗК України в системі актів земельного законодавства визначена у ст. 3. В цій статті ЗК України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

З цієї статті випливає, що норми Кодексу мають вищу юридичну силу у порівнянні з нормами інших актів земельного законодавства, включаючи й закони. Необхідність надання ЗК України більш високої юридичної сили визнається доктриною земельного права України. Однак законодавство України та практика його реалізації, на жаль, не надають кодексам більш високого правового статусу порівняно з тим, який мають інші закони, що є джерелами права. Отже, якщо законом, прийнятим після введення в дію чинного ЗК України, передбачена норма права, яка суперечить аналогічній за змістом нормі, що міститься в ЗК України, то застосуванню підлягає норма зазначеного закону.

За своєю структурою ЗК України є законодавчим актом, що конкретизує основні засади Конституції України щодо регулювання земельних відносин та визначає основні положення інститутів земельного права. ЗК України починається з преамбули та загальних положень. У загальних положеннях

73

Загальна частина

визначаються завдання земельного законодавства, коло регульованих цим Кодексом земельних відносин тощо. Кодекс регламентує систему прав на землю в Україні, правовий статус суб'єктів таких прав, правовий режим окремих категорій земель, порядок державного управління в галузі раціонального використання й охорони земельних ресурсів, регламентує порядок охорони земельних ділянок та прав на них.

Поряд із ЗК України, важливими джерелами земельного права України є спеціалізовані земельні закони, повністю присвячені регулюванню певних видів земельних відносин. До них відносять Закон України «Про плату за землю» від 3 липня 1992 р. (діє в редакції від 19 вересня 1996 р.)1, Закон України «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р. (діє в редакції від 2 жовтня 2003 р.)2, Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р., Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.3, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 р.4, Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р.5 та Закон України «Про захист конституційних прав громадян на землю» від

11 січня 2005 р.6

Важливим джерелом земельного права України є основний екологічний закон країни — Закон України «Про охорону навколишнього природного

1ВВР. — 1996. — №45. — Ст. 238.

2Офіційний вісник України. — 1998. — № 42. — Ст. 1538.

3Офіційний вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.

4Офіційний вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1432.

5Офіційний вісник України. — 2003. — № 26. — Ст. 1252.

6Офіційний вісник України. — 2005. — № 4. — Ст. 195.

середовища» від 25 червня 1991 р.1, який визначає основні положення правового регулювання охорони та використання всіх природних ресурсів, включаючи й земельні, а також засади екологічної безпеки країни. Як прямо зазначено у ст. 5 ЗК України, до принципів, на яких базується земельне законодавство України, належить принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Це означає, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» та інші акти екологічного законодавства у частині регулювання відносин екологічної безпеки є складовою й земельного законодавства України.

До джерел земельного законодавства України належить також Закон України «Про природно-заповідний фонд» від 16 червня 1992 р.2, який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. У Законі визначений режим територій і об'єктів природно-заповідного фонду (природних і біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам'ятників природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва), а також їх охоронних зон. У ньому знайшли відображення питання економічного забезпечення організації й функціонування природно-заповідного фонду, деталізований порядок

74

___________________________ Розділ 3. Джерела земельного права

відведення земельних ділянок для створення й розширення територій і об'єктів природно-заповідного фонду, передбачений режим підвищеної охорони земель природно-заповідного фонду, контроль за дотриманням їх режиму, вирішено інші питання.

Частково земельні відносини регламентуються й господарськими законами України «Про транспорт»3, «Про особисте селянське господарство», «Про фермерське господарство» та деякими іншими законодавчими актами, які також є джерелами земельного права України.

1ВВР. — 1991. — №41. — Ст. 546.

2ВВР. — 1992. — № 34. — Ст. 502.

3ВВР. — 1994. — № 51. — Ст. 446.

Одну з ключових ролей у системі джерел земельного права України відіграє новий Цивільний кодекс України, прийнятий 16 січня 2003 р. та введений в дію 1 січня 2004 р.1 Ця роль чітко визначена у ст. 9 Кодексу, згідно з якою його норми підлягають застосуванню до регулювання відносин природокористування, а до них належать і земельні відносини, якщо такі відносини не врегульовані спеціальним законом. Отже, ЦК України виходить із того, що принаймні частина земельних відносин є за своєю суттю цивільними, а тому можуть повністю чи частково регулюватися нормами цивільного законодавства, якщо вони не врегульовані земельно-правовими актами. До таких відносин належать: 1) відносини щодо землі як об'єкта права власності та інших речових прав; 2) відносини щодо обороту землі як об'єкта права приватної власності; 3) зобов'язальні відносини (іпотека земельних ділянок тощо); 4) відносини, об'єктами яких є земельні ділянки, на яких розташовані інші об'єкти нерухомого майна: будівлі, споруди, багаторічні насадження тощо; 5) відносини, які виникають при завданні збитків власникам землі та землекористувачам.

Слід зазначити, що згідно зі ст. 91 Конституції України, крім законів, вищим органом державної влади країни приймаються й такі нормативноправові акти, як постанови.

Постанови Верховної Ради України із земельних питань також є джерелами земельного права. Це постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р., «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» від 13 березня 1992 р., «Про форми державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею» від 13 березня 1992 р., а також «Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р. Однак питома вага постанов Верховної Ради у системі джерел земельного права України є незначною і має чітку тенденцію до зниження. Якщо у перших двох постановах містяться правові норми прямої дії і регламентують відносини щодо проведення земельної реформи у країні, то дві останні присвячені затвердженню форм державних актів на землю та визначенню програми охорони навколишнього природного середовища й важливої його складової — земельних ресурсів. Норми останньої постанови не є нормами

Офіційний вісник України. — 2003. — № 11. — Ст. 461.

75

_______________________________Розділ 3. Джерела земельного права

зокрема, в ньому не містяться вказівки щодо можливості прийняття з економічних питань указів, що суперечать законам, прийнятим Верховною Радою України. Аналіз зазначених указів Президента України свідчить про невідповідність їх змісту законам України. Це обумовлено тим, що з прийняттям нової Конституції України близько половини статей ЗК України в редакції від 13 березня 1992 р., яка діяла на той час, втратили чинність через їх невідповідність нормам Конституції України. Так, виданий Президентом України 23 квітня 1997 р. Указ «Про оренду землі» значно розширив, у порівнянні із ЗК України в редакції від 13 березня 1992 р. сферу застосування оренди землі. Цей Указ діяв до 22 жовтня 1998 р., коли набув чинності прийнятий Верховною Радою України Закон «Про оренду землі».

Із прийняттям Президентом України надзвичайних указів з питань регулювання земельних відносин більш прискорено почала здійснюватися земельна реформа та формування ринкових інститутів у сфері використання земель. Одночасно з цим загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства як важливої передумови його ефективності. Вирішення цієї проблеми відбулося з прийняттям Верховною Радою України чинного ЗК України та інших законів, якими регулювання земельних відносин приведене у відповідність до Конституції України.

Широке коло питань у сфері використання й охорони земельних ресурсів регламентують постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, який є вищим органом у системі органів державної виконавчої влади. Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти в розвиток і на виконання Конституції і законів України, а також указів Президента України. У такий спосіб цими актами регулюються суспільні земельні відносини, що недостатньо врегульовані Законами України. Нерідко Кабінет Міністрів України сам визначає необхідність прийняття конкретизуючої чи деталізуючої постанови для усунення прогалин у чинному законодавстві. Прикладом може бути постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи

ефективного використання зрошуваних земель в 1997 році» від 17 травня

1997 р.1

Однак частіше Кабінет Міністрів України приймає постанови на виконання прямої вказівки, що міститься в законі, постанові Верховної Ради чи указі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 126 ЗК України форма державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею встановлюється порядок відшкодування Кабінетом Міністрів України. На виконання цього припису ЗК України Кабінет Міністрів прийняв 2 квітня 2002 р. постанову «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою», якою затвердив форми бланків таких державних актів2.

Однак слід пам'ятати, що постанови й розпорядження Уряду України

1Офіційний вісник України. — 1997. — № 21.

2Офіційний вісник України. — 2002. — № 14. — Ст. 753.

77

Загальна частина

повинні відповідати законам, а також указам і розпорядженням Президента України, інакше вони не є чинними і не можуть вважатися джерелом земельного права.

Джерелами земельного права є також нормативні акти міністерств та

інших центральних органів державної виконавчої влади, господарського управління та контролю (постанови, накази, інструкції тощо). Головне призначення цих актів — сприяти однаковому та правильному тлумаченню й застосуванню чинних нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та Президентом України. Здійснення цього завдання виконується шляхом деталізації більш загальних положень, що містяться в нормах цих нормативно-правових актів.

Нормативно-правові акти приймаються міністерствами та іншими галузевими органами державної виконавчої влади в межах їх компетенції з власної ініціативи чи за дорученням органів вищого рівня. Як правило, названі відомчі розпорядження обов'язкові тільки для підприємств, установ, організацій, що входять до системи конкретного відомства, а також для їх посадових осіб. Однак з огляду на спеціальне нормативне розпорядження міністерству чи іншому центральному органу виконавчої влади може бути надано право видавати правові акти, що мають міжвідомчий характер. Наприклад, Постановою Верховної Ради України «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» від 13 березня 1992 р.1 було встановлено, що нормативні документи та вказівки Державного комітету України по земельних ресурсах з питань реформування земельних відносин, що не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання місцевими органами влади й управління, власниками землі й землекористувачами незалежно від форм власності й відомчої належності.

Важливе місце серед міністерств і відомств, що мають право приймати

нормативно-правові акти міжвідомчого значення, посідає Державний комітет України по земельних ресурсах

1 ВВР. — 1992. — №25. — Ст. 324.

(Держкомзем України), який був знову створений на основі реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 р.№ 48і.

Згідно з Положенням про Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 2242, Держкомзем України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує та контролює їх виконання. Нормативно-правові акти Держкомзему підлягають реєстрації в установленому законодавством порядку. У випадках, передбачених законодавством, рішення Держкомзему України є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами. Отже, нормативно-правові акти Держкомзему України також є джерелами земельного права. Держкомзем України підпорядкований Міністерству охорони навколишнього природного середовища України, яке також здійснює нормотворчу

78

Загальна частина

користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (зокрема на умовах оренди) та договорів оренди землі зареєстровано в Міністерстві юстиції України 4 червня 1999 р. за № 354/36471.

Зміни й доповнення, внесені в зареєстровані нормативні акти, підлягають державній реєстрації в такому ж порядку, в якому були зареєстровані ці акти.

На відміну від нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, нормативні рішення й розпорядження органів місцевого самоврядування, а також місцевих органів виконавчої влади мають переважно деталізуючий характер. їх головне завдання полягає в забезпеченні конкретизації тих положень, які містяться в актах загального регулювання. Названі рішення й розпорядження є обов'язковими для виконання як самими органами, що їх прийняли, так і місцевими державними організаціями, усіма розташованими на підвідомчих таким органам територіях підприємствами (об'єднаннями), установами, організаціями, посадовими особами та громадянами.

Слід відзначити, що значну роль у забезпеченні єдиної правозастосовчої практики та зміцненні законності в галузі земельних відносин відіграють керівні роз'яснення Пленумів Верховного, Вищого господарського і Вищого адміністративного судів України. Проте названі судові органи не створюють нові правові норми, а лише тлумачать їх суть. Тому такі роз'яснення не можна вважати джерелами права в загальноприйнятому розумінні. Так, згідно зі ст. 55 Закону України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р.2 Пленум Верховного Суду України дає судам роз'яснення з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики. А відповідно до ст. 44 цього Закону пленум вищого спеціалізованого суду дає роз'яснення з питань застосування спеціалізованими судами законодавства при вирішенні справ відповідної судової юрисдикції. Такі роз'яснення є обов'язковими для застосування відповідними судами при вирішенні ними земельних спорів, які належать до

Земельні відносини в Україні. Законодавчі акти і нормативні документи. —

1998. — С. 661-671.

Офіційний вісник України. — 2002. — № 10. — Ст. 441.

їх компетенції, вони не породжують нових правових норм та, відповідно, нових джерел права. Наприклад, у Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 14 квітня 2004 р.1 зазначено, що узагальнення практики розгляду судами земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів свідчить про те, що вони вирішуються в основному правильно. Водночас у ряді випадків допускаються помилки у визначенні підвідомчості цих спорів; застосуванні норм про вилучення земель і відшкодування заподіяних порушенням земельного законодавства збитків; визначенні порядку використання земельної ділянки громадянами, яким належать жилий будинок, господарські будівлі та споруди на праві спільної власності, тощо. З метою забезпечення правильного й однакового застосування законодавства при розгляді судами земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів Пленум Верховного Суду України

80