Семчик Зем право
.pdfЗагальна частина
П. Д. Індиченко1.
Варто відзначити, що офіційна влада негативно ставилася до науки земельно-колгоспного права, яка, на її думку, правове регулювання господарської діяльності колгоспів нібито зводила лише або ж переважно до питань правового регулювання сільськогосподарського землекористування, тоді як в колгоспах існували багатоманітні і досить складні господарські відносини.
У зв'язку з цим Всесоюзна нарада з питань радянської правової науки в 1938 р. прийняла рішення про розподіл єдиної галузі земельно-колгоспного права на дві самостійні галузі: земельне право і колгоспне право2. З того часу земельне право стало самостійною галуззю в системі правової науки.
Проблемами розвитку науки земельного права в незалежній Україні займаються науковці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, Одеської державної юридичної академії, Львівського державного університету імені Івана Франка, інших наукових та навчальних закладів3.
Вітчизняними науковцями розроблена сучасна система земельного права
1Індиченко П. Д. Основи земельного і колгоспного права: Посіб. для виклад, сер. шкіл. — К.: Радянська школа, 1959. — 93 с.
2Павлов И. В. Колхозное право. — М.: Госюриздат, 1960. — С. 22-24.
3За останній період було надруковано ряд наукових праць, які стосуються розвитку земельного законодавства, земельної реформи і системи земельного права. Див.: Кулинич П. Ф. Ринкова реформа і структурна перебудова земельного законодавства України // Правова система України: теорія і практика. Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції (7-8 жовтня). — К, 1993. — С. 301-303; Сем-чик В. І. Про концепцію правового забезпечення земельної реформи в Україні // Проблемы земельной реформы в Украине: Материалы научно-практической конференции (27-28 октября). — К.: СОПС Украины, 1994. — С. 17-18; Семчик В. І. Земельний пай: законодавство і практика// Закон і бізнес. — 1995.
—№ 4; Андрейцев В. И. Земельная реформа: Приватизация. Экология. Право.
—К: УЭАН, 1997. — 292 с; Носгк В. В. Конституційно-правові засади формування ринку землі // Землевпорядний вісник. —1997. — №1. — С.13; Семчик В. І. Правові аспекти паювання земель // Аграрне законодавство України: проблеми ефективності / За ред. В. І. Семчика. — К, 1998. — С. 66107; Вівчаренко О. А. Право власності на землю в Україні (актуальні проблеми) / Наук. ред.
України, сформульовані такі його правові інститути: земельної реформи і приватизації земель; права власності на землю; права користування землею; плати за землю; державного регулювання земельних відносин та управління в галузі використання та охорони земель; передачі і придбання земельних ділянок у власність; надання земель у користування; вилучення і викупу земель; правового регулювання використання земель сільськогосподарського призначення, населених пунктів, промисловості, транспорту, зв'язку, оборони, іншого призначення; природно-заповідного, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, лісового фонду, водного фонду, земель запасу; правової охорони земель; відшкодування збитків, втрат сільськогосподарського і
Загальна частина
лісогосподарського виробництва, контролю і моніторингу; державного земельного кадастру, землеустрою, відповідальності за порушення земельного законодавства.
Центральним інститутом земельного права України є право власності на землю, — вважає В. І. Андрейцев. Значну увагу він приділяє питанням земельної реформи і вдосконалення земельного законодавства1, які повинні стати основою подальшого розвитку земельного права.
Інтенсивно розвивається наука земельного права. Вона привертає все більшу увагу юридичних навчальних закладів. Протягом десяти років в юридичних вузах як навчальна дисципліна викладалося земельнокооперативне право. Починаючи з 1938/1939 навчального року земельне право і колгоспне право викладаються як самостійні дисципліни за окремими програмами і підручниками. У 1940 р. було видано підручник з земельного права для юридичних вищих навчальних закладів. Друге видання підручника було здійснено в 1949 р. Проте і після цього в деяких вузах ще певний час земельне і колгоспне право вивчалися як одна навчальна дисципліна. У 1957
В. Л. Мунтян. — Івано-Франківськ, 1998. —179 с; Кулииич П. Ф. Правові проблеми земельної реформи в Україні // Правова держава. — К., 1998. — Вип. IX. — С. 222-231; Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. — Харьков: Кон-сум, 1998 та ін.
Андрейцев В. І. Проблеми реформування юридичної освіти в Україні // Право України. — 1998. — № 12. — С. 14-23.
р. видано підручник В. К. Григор'єва, Б. В. Єрофєєва і М. С. Ліпецкера «Земельное и колхозное право»1. У 1959 р. українською мовою вийшов навчальний посібник П. Д. Індиченка «Основи земельного і колгоспного права»2. У 1958 р. в Ленінграді вийшов підручник «Земельне право» за редакцією М. Д. Казанцева, в якому були надруковані розділи з земельного права та окремо
— з колгоспного права. У 1960 р. цей підручник було видано українською мовою за редакцією українського вченого В. 3. Янчука3.
Видавалися підручники земельного права і в Україні. Професор П. Д. Індиченко видав підручник «Радянське земельне право» у 1971 р4. У 1981 р. підручник «Советское земельное право» за редакцією В. С. Шелестова вийшов у Харкові5.
Загальна частина
Після проголошення незалежності в Україні викладання курсу «Земельного права» як навчальної дисципліни в юридичних і сільськогосподарських вищих навчальних закладах продовжується. В навчальному процесі з українських видань використовується навчальний посібник В. А. Андрейцева6, а з російських — підручник Б. В. Єрофєєва7. Використовуються також публікації з окремих питань земельного права (розділи у монографіях і наукові статті в юридичних журналах).
Григорьев В. К., Ерофеев Б. В., Липецкер М. С. Земельное и колхозное право. —
М., 195 7. — 171с. Див. також: Полянская Г. Н., Рускол А. А. Советское земельное право: Учебник. — М.: Госюриздат., 1951. — 248 с; Земельное право / Под общ. ред. Г. А. Аксененка. — М.: Юрид. лит-ра, 1969 та ін. Індиченко П. Д. Основи земельного і колгоспного права: Посіб. для виклад, сер. шкіл. — К: Радянська школа, 1959. — 93 с.
Земельне право / За ред. М. Д. Казанцева. — Українське видання / За ред. В. 3. Янчука. — К.: Вид-во Київського ун-ту, 1960. — 302 с. Індиченко П. Д. Радянське земельне право. — К.: Вища школа, 1971. — 194 с.
5Советское земельное право / Под ред. В. С. Шелестова. — X.: Вища школа, изд-во при Харьк. ун-те, 1981. — 232 с.
6Андрейцев В. І. Екологічне і земельне право України: Практикум для студ. юрид. вузів і ф-тів. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 272 с.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник. — М.: Новый юрист, 1998. — 544 с.
Загальна частина
З першого дня формування української правової системи курс земельного права як навчальної дисципліни викладається в усіх державних юридичних академіях та інститутах, на юридичних факультетах університетів, а також в багатьох економічних і сільськогосподарських вищих навчальних закладах.
Невеликий історичний період розвитку української юридичної науки свідчить, що галузь земельного права посідає чільне і стабільне місце у правовій системі, має ґрунтовну законодавчу і науково-теоретичну базу, широко застосовується на практиці.
64
• РОЗДІЛ з
ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 1.
Поняття і види джерел земельного права
Поняття джерел земельного права. В юриспруденції термін «джерела права» прийнято розглядати у двох аспектах: матеріальному та формальноюридичному. В матеріальному аспекті під джерелами права розуміють соціально-економічні умови життя суспільства, які детермінують правотворчу діяльність органів державної (публічної) влади та обумовлюють її результат— зміст права як регулятора суспільних відносин. У формальноюридичному значенні термін «джерела права» означає способи та форми правотворчої діяльності органів публічної влади, результатом якої є правові акти, що містять правові норми.
Право як регулятор суспільних відносин перш за все є сукупністю правових норм, якими встановлюються та вводяться в дію правила поведінки людини в суспільстві, що досягло державного рівня розвитку. Для забезпечення однозначного розуміння та застосування таких правил поведінки всіма членами суспільства (громадянами) їх зміст має бути чітко визначеним. Фіксація правил поведінки відбувається у процесі формування «носіїв» загальновизнаних правил поведінки членів суспільства — джерел права.
У науці земельного права джерела права вивчаються в формальноюридичному значенні. Отже, джерелами права визнається зовнішня форма вираження загальновизнаних правил поведінки, які є обов'язковими для дотримання, виконання та сліду
65
Загальна частина
вання всіма особами, що мають юридичний зв'язок із державою (громадянство) чи перебувають на її суверенній території.
Як свідчить історія права, воно знаходить своє об'єктивне, зовнішнє вираження в різних джерелах. Зокрема, до джерел права належать: правовий звичай, судовий прецедент та закон (нормативно-правовий акт). Правовий звичай є характерним, найпоширенішим, а то й єдиним джерелом права на ранніх етапах розвитку держави. З переходом суспільства, організованого в державу, до більш розвинених соціально-економічних формацій роль звичаєвого права починає знижуватися, поступаю-чись місцем писаним джерелам права - судовим прецедентам та нормативно-правовим актам.
В Україні прийняті та діють велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють суспільні земельні відносини і які у своїй сукупності складають земельне право як самостійну галузь українського права1. Наявність відповідних джерел земельного права, тобто нормативно-правових актів, що регулюють ті чи інші суспільні земельні відносини, є важливою передумовою існування відповідної самостійної галузі права земельного права України. Отже, джерелами земельного права є прийняті уповноваженими державою органами влади нормативно-правові акти, які містять правові норми, що регулюють суспільні земельні відносини відповідно до земельної політики держави.
Класифікація джерел земельного права. Нормативно-правові акти як джерела земельного права України не є однорідними, їх структура відображає складність, структуровану ієрар-хічність органів влади та правової системи країни в цілому і охоплює правові акти різної юридичної сили та правової спеціалізації. Відображаючи структуру державної (публічної) влади, правовий статус і компетенцію органів влади, що видають нормативно-правові акти, а також характер самих актів, нормативно-правові акти як джерела земельного права знаходяться між собою в суворій ієрархічній підпорядкованості.
За питомою вагою земельно-правових норм у нормативно-правових
Див., наприклад: Екологія і закон: Екологічне законодавство України: У 2-х кн./ Відп. ред. В. І. Андрейцев. — К: Юрінком Інтер, 1997.
актах, що регулюють суспільні земельні відносини, їх можна розподілити на дві групи. До першої групи належать нормативно-правові акти, всі або переважна більшість норм яких спрямована на регулювання тих чи інших земельних відносин. Такі нормативно-правові акти називаються спеціалізованими. Прикладом спеціалізованих актів є ЗК України1, Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р.2 тощо. Спеціалізовані земельні нормативно-правові акти становлять значну частину джерел земельного права України.
Разом із тим, у дійсності земельні відносини досить тісно переплітаються з іншими видами суспільних відносин. Такі реалії знайшли відображення і в законодавчій техніці. Тому суспільні земельні відносини регулюються й нормативно-правовими актами, основне призначення яких полягає в регулюванні інших суспільних відносин (цивільних, господарських,
66
___________________________ Розділ 3. Джерела земельного права
екологічних, адміністративних тощо) і які містять окремі правові норми, присвячені регулюванню певних земельних відносин. Саме ці акти складають другу групу. Так, до актів цієї групи належать закони України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р.3, «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14 лютого 1992 р.4, «Про фермерське господарство» від 19 червня 2003 р. та ін. Поява зазначених нормативно-правових актів є відображенням об'єктивного процесу екологізації земельного законодавства України та наповнення його господарським змістом.
Важливою особливістю земельного права України є наявність кодифікованого систематизуючого законодавчого акта — ЗК України. Його головне завдання полягає у встановленні висхідних, принципових положень правового регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення земельних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на земельний фонд, збереження родючості ґрунтів, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з
1Офіційний вісник України. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.
2Офіційний вісник України. — 2003. — № 25. — Ст. 1178.
3ВВР. —1992. — №52. — Ст. 683.
4ВВР. - 1992. — №20. — Ст. 272.
історико-культурною спадщиною.
За юридичною силою джерела земельного права поділяються також на закони та підзаконні акти. В основу такого розподілу покладена юридична сила нормативних актів. Маючи найвищу юридичну силу, закони посідають головне становище в ієрархічній структурі земельного та інших галузей законодавства, а всі інші нормативні акти видаються на основі, в розвиток й у виконання вимог законів, через що називаються підзаконними актами.
Верховенство законів в ієрархічній структурі законодавства України означає, що:
1)всі інші правові акти повинні виходити із законів і не суперечити їм; у випадку розходження закону і підзаконного акта пріоритет мають норми закону;
2)закони приймаються, як правило, вищим законодавчим органом держави — Верховною Радою України — і не підлягають затвердженню будь-яким іншим органом держави;
3)ніхто не має права змінити чи відмінити закон, крім органу, який затвердив його.
Слід зазначити, що законодавчій практиці України відомі й інші, крім законів, нормативно-правові акти, що мають силу закону. Річ у тім, що в 1992 р. з метою оперативного рішення питань, пов'язаних із проведенням ринкової реформи, Верховна Рада України тимчасово делегувала ряд своїх повноважень у сфері законодавства Кабінету Міністрів України. Зокрема, згідно із Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання»
67
Загальна частина
від 18 листопада 1992 р.1 здійснення регулювання взаємин у галузі раціонального використання природних ресурсів й охорони навколишнього середовища тимчасово (на 6 місяців) було передано Верховною Радою Кабінету Міністрів України.
Отже, в період з 15 грудня 1992 р. по 15 травня 1993 р. Кабінет Міністрів України був наділений повноваженнями видавати нормативно-правові акти у формі декретів, які мали силу закону.
1 ВВР. — 1993. — №2. — Ст. 6.
Протягом зазначеного періоду Кабінет Міністрів України прийняв цілий ряд декретів. Деякі з них стали джерелами земельного права. Так, наприклад, 26 грудня 1992 р. був прийнятий Декрет «Про приватизацію земельних ділянок»1. Проте регулювання суспільних відносин декретами, що мають силу закону, — це виняток із загального правила.
Прийняті упродовж зазначеного періоду декрети Кабінету Міністрів України є обов'язковими для виконання на всій території України. Ними не тільки вводилися в дію нові правила поведінки, але й була призупинена в цілому або в окремих частинах дія низки законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою України, зокрема, ряд статей ЗК України. Після припинення повноважень Кабінету Міністрів України щодо видання декретів останні можуть бути змінені чи відмінені тільки законом, прийнятим Верховною Радою України.
За суб'єктом видання земельно-правових актів як джерел земельного права вони поділяються також на акти органів законодавчої й виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інші джерела земельного права. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади приймає, крім законів, нормативно-правові акти у формі постанови.
Як правило, постановами уточнювалися строки й порядок введення в дію законів. Однак, ряд постанов Верховної Ради України мають характер самостійного нормативно-правового акта та є джерелом земельного права. До таких постанов належать, наприклад, Постанова Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. «Про земельну реформу»2 та Постанова Верховної Ради «Про прискорення земельної реформи та приватизації землі» від 13 березня
1992 р.
Значна роль у галузі правотворчості належить Президенту України. В межах своєї компетенції і на основі Конституції та законів України він приймає нормативні укази й розпорядження (зокрема з питань регулювання земельних відносин). Президент України фактично виступає організатором реформування відносин землекористування. Так, 10 листопада 1994 р. Президентом України прийнято Указ «Про невідкладні заходи щодо
1ВВР. — 1993. — №10. — Ст. 79.
2ВВР. — 1992. — № 52. — Ст. 686.
прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва»1, яким регламентуються відносини у сфері паювання земель сільськогосподарського призначення, що передані у колективну власність. Паювання сільськогосподарських земель є одним із пріоритетних напрямів
68
___________________________ Розділ 3. Джерела земельного права
державної політики в сфері реформування відносин власності на землю в сільському господарстві України.
Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції та законів, указів і розпоряджень Президента України видає постанови й розпорядження, які є обов'язковими для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Так, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про порядок визначення й відшкодування збитків власникам землі й землекористувачам» від 19 квітня 1993 р.2
Прийняті закони з питань регулювання земельних відносин у багатьох випадках містять прямі вказівки Кабінету Міністрів України щодо прийняття відповідних нормативно-правових актів. Це підвищує роль урядових постанов. Наприклад, виконуючи пряме розпорядження ст. 126 ЗК України, Кабінет Міністрів постановою від 2 квітня 2002 р. затвердив форми державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування землею.
Джерелами земельного права виступають також акти відповідних міністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського управління й контролю, на які законодавством покладено функції організації раціонального землекористування, а також охорони земельних ресурсів. До таких органів належать Державний комітет України по земельних ресурсах, Державне агентство земельних ресурсів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет лісового господарства України та інші відомства.
Відомчі підзаконні акти нормативного характеру видаються, як правило, з
Урядовий кур'єр. — 1994. — 15 листоп. 2 ЗП України. — 1993. — № Ю. — Ст. 284.
питань, віднесених до компетенції відомства, але нерідко мають міжвідомчий характер. Найчастіше вони іменуються постановами, наказами, інструкціями тощо. Наприклад, наказом Держкомзему України від 4 січня 2005 р. № 1 затверджений Порядок видачі та анулювання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Цей наказ має міжвідомчий характер, оскільки регламентує порядок видачі та анулювання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земель, що знаходяться як у користуванні підприємств, установ і організацій інших відомств, так і у власності чи користуванні недержавних юридичних осіб, а також громадян.
Нерідко такого роду нормативно-правові акти приймаються зазначеними відомствами спільно. Саме так було затверджене 5 квітня 1996 р. спільним наказом Держкомзему України, Держ-коммістобудування України, Держжитлокомунгоспу України та Фонду державного майна України1' Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування
69
Загальна частина
або спільну сумісну власність земельних ділянок для спорудження житлових будинків.
Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади приймають нормативні рішення й розпорядження, які не повинні суперечити чинному законодавству. Прийняті названими органами акти, в яких вміщуються норми про раціональне використання та охорону земель, є обов'язковими для виконання усіма суб'єктами на підпорядкованій цим органам території. Так, згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері використання та охорони земель визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від
21 травня 1997 р.1 Так, згідно зі ст. 26 Закону Ради як органи місцевого
1 Земельні відносини в Україні. Законодавчі акти і нормативні документи.—К,
1998. —С. 638-645.
самоврядування мають право приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, вирішувати питання регулювання земельних відносин, затверджувати ставки земельного податку тощо.
За дією в часі нормативно-правові акти як джерела земельного права поділяються на чинні та такі, що були чинними протягом певного періоду часу раніше, але втратили чинність. До останніх належать нормативноправові акти, які регулювали земельні відносини не в давні часи, а в період новітньої історії, як правило, протягом останніх 10-30 років. Справа в тому, що значна частина земельних ділянок у нашій країні виникли як окремі об'єкти земельних прав, тобто були надані у користування або у власність, задовго до прийняття чинного ЗК України і мають тривалу правову історію. Певна частина таких земельних ділянок неодноразово змінювала своїх користувачів та власників, а також категорійну належність та інші елементи їх правового режиму. Відповідно на практиці досить часто виникають спори щодо прав на земельну ділянку, які виникли під час дії одного чи більше нормативно-правових актів, що послідовно втратили чинність, а спір має вирішуватися в цей час. Оскільки зміст прав на відповідні земельні ділянки визначався нормативно-правовими актами, що діяли раніше, то без їх використання неможливо вирішити земельний спір. У таких випадках суди та інші органи, які компетентні розглядати земельні спори, застосовують при їх розв'язанні не тільки чинні нормативно-правові акти, а й такі, що втратили чинність.
2» Конституція України як джерело земельного права
Фундамент земельного законодавства складають закони, прийняті Верховною Радою України. Закони є основним джерелом земельного права України. Серед законів, що регулюють земельні відносини, особливе місце
70 1 ВВР. — 1997. — №24. — Ст. 170.