Правовая норма, буква и дух закона

В процессе решения своих жизненных проблем люди и их объединения (организации, государства) вступают в отношения по поводу определенных ценностей. Ценности эти могут иметь материальный характер (земля, недвижимость, вещи, деньги), могут иметь характер нематериальных благ (информация, энергия, жизнь, здоровье, деловая репутация, личная тайна и т.д.), могут быть представлены в виде услуг. Поскольку при возникновении отношений субъектов по поводу ценностей чаще всего их интересы оказываются разнонаправленными (покупатель желает получить вещь почти даром, а продавец наоборот, продать ее за максимально возможную сумму) необходимо введение правила, регулирующего отношения. В противном случае высока вероятность конфликта с возможными негативными для всех последствиями. Поэтому человечество с древних времен стало устанавливать нормы отношений в обществе, а самые важные из них (наиболее значимые для выживания отдельных людей и социума в целом) формулировать, объявлять на государственном уровне как правильные и силой своего властного аппарата делать так, чтобы все их придерживались, вступая во взаимоотношения. Модели поведения (1) установленные законодательно, (2) являющиеся общеобязательными и (3) защищаемыми принудительной силой государства, являются нормами права и их совокупность формирует законодательство. За тысячелетия общественного развития люди увидели и зафиксировали в форме законов наиболее эффективные модели отношений. Во всем многообразии законодательных актов нормы бывают трех видов. Первые – запрещаютопределенные виды действия, или, наоборот, бездействия. Нельзя нарушать физическую и психическую неприкосновенность личности, нельзя посягать на чужое имущество. Запретительные нормы максимально ярко представлены в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях.

Вторая группа правовых норм устанавливают, как конкретно должно быть представлено поведениетого или иного лица или взаимное поведение лиц. Классические примеры этого типа правовых норм представлены в Трудовом Кодексе, в Правилах дорожного движения или в Правилах оказания платных медицинских услуг. И последний, третий вид норм –разрешительные (дозволительные, диспозитивные). Они предлагают участникам правоотношений ряд вариантов поведения, среди которых стороны совместно могут выбирать удобный им из нескольких предлагаемых. В основном, такие нормы представлены в Гражданском законодательстве. Например, собственник вещи (имущества), может с ней поступить так, как ему кажется правильным – сдать на хранение, подарить, завещать, продать, пожертвовать, заложить, сдать в аренду и т.д. И для каждого из перечисленных действий Гражданский Кодекс предлагает законные варианты практической реализации того или иного решения собственника. Собственник может и вообще ничего не делать, бросить имущество и уйти в Гималаи. Это тоже его выбор и его право. Как конкретно производится купля-продажа движимого или недвижимого имущества – об этом говорит буква закона – конкретная статья Кодекса. Но у гражданского права есть еще идухгражданского закона – он называетсяпринципы гражданского праваи они уже упоминались выше - такие каксвобода договора, неприкосновенность собственности, судебная защита нарушенного права, добросовестность и разумность отношений сторон и т.д.

Для сферы охраны здоровья существует свой основополагающий закон уровня кодекса – «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». В нем определены основные правилавзаимоотношений в этой сфере общественной и государственной жизни, названы ключевые субъекты, действующие здесь, детализированы их права и обязанности. Кто такойсемейныйврач, что такоечастнаяпрактика, каковы правапациентаимедицинскогоработника, за что отвечаетМинздрав, а за чтоорган управления здравоохранениемСанкт-Петербурга, каков порядок проведении разных видов медицинскихэкспертиз, каковы правила оплаты труда и компенсаций медицинским работникам, как, когда и в каком виде даетсяКлятва врачаи многое другое. Но, что существенно, начинается этот основополагающий для законодательства о здравоохранении документ (потому и «Основы…») с формулированиядухаэтого закона, которым должны быть проникнуты все отношения в этой сфере. Представлен таковой через формулирование принципов охраны здоровья в России и они кардинальным образом отличаются от принципов, изложенных в «Основах законодательства СССР об охране здоровья населения», действовавших до 1993 года. Уже по названию ранее действовавшего закона видно, что с 1993 года в России изменился системообразующий субъект, здоровье которого необходимо охранять. Раньше охранялосьздоровье населения. Отныне ключевой фигурой системы названгражданин, а предметом охраны является здоровье гражданина (а не населения). Во второй статье Основ названо пять принципов охраны здоровья, пять основных ориентиров, пять ценностей в профессиональной деятельности каждого врача, каждого главного врача, каждого руководителя органа управления здравоохранением.

А может быть, это очередные лозунги? Ведь от этих норм и принципов ни докторам, ни пациентам что-то пользы никакой не чувствуется. Может больше похоже все это на очередные обещания? Ведь в советское время о правовых нормах и принципах докторам не говорили, а беспорядков было в работе гораздо меньше, чем сейчас. Не стоит, может, врачу погружаться в эти юридические дебри.

Нет. Такую позицию все-таки можно отнести не к право-мерным, а кэмоцио-мерным. В ее основе лежит не только отражение реальных проблем сегодняшнего дня, но и хорошо известный психологический феномен, называемыйдоминанта славного прошлого, а также результат многолетних усилий коммунистической партии по отучиванию людей от привычки критически мыслить при анализе наблюдаемых социальных процессов, мыслить с использованием внеэмоциональных и внеидеологических категорий, в первую очередь, категорий правовых. Сегодня же нужно не просто думать и высказываться, а юридически квалифицировав ситуацию, действовать. И действовать не только самим, но и инициировать механизмы реагирования на проблемы ответственных лиц и организаций. То есть делать то, к чему нас Президент В.В.Путин призвал -учиться трясти административное дерево. Давайте попробуем тот же, озвученный только что в своей сути бесспорный тезис о беспорядке в здравоохранении, представить в конструктивном варианте, то есть так, чтобы юридически правильно позиционироваться, правомерно обосновать свои оценки происходящего и понять, в каком направлении действовать, для того, чтобы ситуацию улучшить. И решим, где и кого необходимо «потрясти». Светлое будущее не приходит само, его никогда нам не принесет начальник. Единственный вариант – создать будущее своими головами. Но в начале, вначале всегда Мысль и Слово, и важно, чтобы они были правильными.

Вопрос к доктору: «Вы можете сказать, о том вы повседневно видите признаки нарушения и ваших (врача) прав, и прав ваших пациентов, что дезорганизует нормальную профессиональную деятельность?» - Да. Тогда давайте произведем соотнесение, для примера, этой ситуации с правовыми принципами, чтобы понять – высказанная выше оценка состояния здравоохранения эмоциональна, имеет характер претензий на основе неудовлетворенности личного интереса, чисто эгоистичной позиции? Если это так, то нам вправе будут ответить в таком, например, стиле: «Сейчас всем трудно, надо потерпеть, коллега». Или вдруг окажется, что известны ответственные за имеющуюся проблему лица. А если врачебный голос поднят в защиту попираемых базовых ценностей нашей деятельности и есть основание бить тревогу, будем вместе стучать в конкретную дверь, взявшись за руки или «молчать и пропадать поодиночке», как пел Булат Окуджава?

Итак, смотрим Основы, статья 2. Основными принципами охраны здоровья граждан в Российской Федерации являются:

1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

3) доступность медико-социальной помощи;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Давайте попробуем имеющуюся сегодня ситуацию в здравоохранении охарактеризовать без эмоций и языком юридическим. И выглядеть это будет примерно так:

«Сегодня наблюдается повседневное нарушение основных принципов охраны здоровья граждан – нарушаются как ключевые их права в сфере охраны здоровья, не соблюдаются государственные гарантии обеспечения их конституционного права на бесплатную медицинскую помощь в государственных организациях здравоохранения, нарушаются права врачей на нормальные условия труда и на оплату, соответствующую уровню квалификации сложнейшего из известных видов труда. Происходит дальнейшее снижение объема государственных гарантий гражданам в сфере медицинской помощи. Профессиональное медицинское сообщество считает необходимым в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 2 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан поставить вопрос об ответственности органов государственной власти перед гражданами за крайне неблагоприятное положение, сложившееся в системе здравоохранения. В связи с неоднократными и непродуктивными попытками реформирования системы здравоохранения стала очевидной необходимость прямого участия Президента России в решении вопросов, связанных со здоровьем нации. Медицинское сообщество считает необходимым признать противоречащим законодательству и принципам охраны здоровья граждан в России изменения, внесенные Указом Президента Б.Н. Ельцина № 2288 от 23.12.1993 - об отмене части 2 статьи 9 Основ, предусматривавшей обязательный ежегодный доклад Президента России высшему органу представительной власти страны о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации, а также законодательно гарантировавшей непосредственное участие Президента России в руководстве реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Профессиональная медицинская ассоциация оставляет за собой право обеспечить соблюдение требований законодательства в гарантированном Конституцией РФ судебном порядке».

Возможно, несколько длинновато. Но обращаю Ваше внимание - (1) позиция высказывается в категориях закона, (2) формулируются правовые основания притязаний, (3) указываются ответственные за ситуацию лица. Есть основания констатировать, что Ельцин Б.Н. превысил свои полномочия не в части работы в области здоровья граждан, а в части противозаконного отказа этим заниматься. В пылу борьбы с Верховным Советом России Б.Н. Ельцин превысил свои права и подзаконным нормативным актом (Указом) внес изменения в документ гораздо более высокой юридической силы – в Основы законодательства (в Гражданском Кодексе РФ существует прямое указание на правило разрешения аналогичной ситуации: Статья 3, п. 5 «…В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон»). А снял он с себя ни много, ни мало, отменив ч.2. ст.9 Основ, обязанность «руководить реализацией федеральной государственной политикой в области охраны здоровья граждан и не реже одного раза в год (кстати, как то делают большинство Президентов в мире) делать на эту тему доклад.., который должен называться (опять таки в соответствии с требованиями Основ«О государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации». Борис Николаевич, будучи высшим должностным лицом, внес самовольно изменения в букву Основного для нас, врачей и для 145 миллионов пациентов закона, да еще изменения, явно противоречащие духу этого закона, сформулированному в том числе как пятый принцип охраны здоровья -ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.И много проблем в здравоохранении пришло именно из-за этого. В условиях России всем хорошо известно – чем выше уровень руководителя, который привлекается к решению проблемы, тем больше вероятность, что его подчиненные таковой будут заниматься последовательно, грамотно, ответственно.

Так что у любой Профессиональной медицинской ассоциации, если она действительно будет реализовать свою целевую функцию, установленную ст. 62 Основ (защищать права врачей), есть основания не только поднимать на публичное обсуждение вопрос о причинах хаоса в здравоохранении, но и есть возможность в соответствии с п.2 статьи 27 Гражданского процессуального Кодекса РФ в Верховном суде отменить Указ Президента РФ № 2288 в части внесения им изменений в Основы законодательства об охране здоровья граждан, изменений, противоречащих принципам охраны здоровья граждан, принятым в Российской Федерации.

Остается только заметить, что правовое государство тем и отличается от государства российского, которое пока только провозгласило себя правовым, что в нем невозможны подобные действия высших должностных лиц по отношению к своим обязанностям в части ключевых общественных и личных ценностей, таких как здоровье граждан. Указанные действия явно нарушили законные интересы и пациентов, и врачей, и потому имели бы там несомненный резонанс, как в обществе в целом, так, в первую очередь, в среде профессиональной - врачебной. Причем резонанс был бы не в форме митингов, а в форме восстановления нормы закона через суд, и в форме общественного давления на власть с требованием этот закон полностью выполнять. В России по обсуждаемому факту реакции просто не было. Как результат, на протяжении уже второго десятилетия и врачи, и пациенты пожинают плоды самовольного отказа высшего должностного лица от выполнения своих установленных законом обязанностей. И государственное здравоохранение России из дочери власти все больше превращается в ее падчерицу.