Борьба против негосударственного образования

Возрождение негосударственного образования

Разработчики Закона «Об образовании» пытались реализовать один из заветов передовой русской дореволюционной педагогической мысли, сформулированный в следующих словах В.И. Чарнолуского: «Частные школы должны быть передовым авангардом, разведочными отрядами в общем движении школьного дела. Этой своей функцией они входят необходимым звеном в систему образования... и исполняют общественное дело огромной важности. Важность этого дела требует, чтобы на его пути не было никаких тормозов, чтобы широкая общественная инициатива была вполне гарантирована и ценилась той высокой ценой, которую она имеет в действительности».

Таково положение частной школы во всем цивилизованном мире. Но именно это не устраивало новую образовательную власть. Поэтому параллельно с антиреформаторской атакой на Закон «Об образовании» она, при поддержке реваншистских сил, уже с 1994 г. развернула жесткую борьбу против негосударственного образования, возрожденного в ходе образовательной реформы 1992 г.

Негосударственное образование изначально задумывалось как гибкая и динамичная система, ориентированная на образовательный спрос населения и альтернативнаяединообразной, застывшей в своем развитии государственной школе. При нормальной образовательной политике негосударственное образование могло стать инновационным мотором развития государственного образования и перейти из альтернативного ему состояния в состояние егоорганичного дополнения. Но этого не случилось. Ибо случился слом эпох. Именно поэтому, несмотря на локальные масштабы негосударственного образования в нашей стране, с точки зрения политической истории образования, оно представляет особый интерес. По меньшей мере, по следующим причинам.

Во-первых, это абсолютно новое за последние семьдесят лет социально-педагогическое явление в нашей образовательной жизни, активно способствующее переводу этой жизни в принципиально иное качество – обобществления образования и его оздоровления за счет общественных усилий. Точнее, – это восстановление давних отечественных традиций частного образования, которое в свое время было создано передовыми общественно-педагогическими силами и всегда было движителем российской школы, лабораторией по отработке передовых педагогических идей и технологий, местом сосредоточения лучших педагогов России. Эта традиция была оборвана в 1923 г., с принятием «Устава единой трудовой школы», в котором однозначно указывалось, что отныне «существование частных школ не допускается».

Во-вторых, развитие негосударственного образования, будучи одним из важнейших направлений российской образовательной реформы, является одновременно и своеобразным индикатором состояния этой реформы, одним из наиболее очевидных показателей наличия или отсутствия демократизации и демонополизации образования.

И в-третьих, именно на данном направлении образовательной реформы в 1994–1995 гг. были предприняты образовательными ведомствами и Советом Федерации наиболее жесткие контрреформаторские шаги, имеющие целью де-юре и де-факто свернуть негосударственное образование в России.

Первые шаги к правовому оформлению негосударственного образования и его законодательной поддержке были предприняты весной 1991 г. В мае этого года почти одновременно и союзное, и российское образовательные ведомства представили в свои правительства проекты нормативных актов о частной школе. Однако, как справедливо подчеркивала тогда «Учительская газета», эти «два аналогичных документа» содержали «взаимоисключающие позиции по принципиальным вопросам»¹.

На данном примере, как уже отмечалось, наглядно видна суть «войны законов» Союза и России, в том числе и в сфере образования. Россия в своих законодательных актах энергично пыталась провести то, что тормозилось союзным правительством. Она начинала свое реформаторское движение там и тогда, где и когда союзное правительство останавливалось в своей обычной, мягко говоря, нерешительности.

Подготовленный Гособразованием проект постановления Кабинета Министров СССР «О порядке организации и функционирования частных школ» имел жестко регламентирующий, ограничительный характер. Частные школы могли открываться исключительно с разрешения местных властей и, следовательно, закрываться ими же. К тому же в этом проекте государство, как уже отмечалось, отказывало учащимся частных школ в финансовой помощи, их учителям – в гарантировании социальных прав (минимум зарплаты, право на отпуск, пенсионное обеспечение и т.д.), а самим частным школам – в праве на самостоятельную работу, ставя их под жесткий административный надзор¹.

Наш проект «Временного положения о порядке организации и функционирования частного образовательного учреждения в РСФСР» стоял на принципиально иных позициях, о чем подробно говорилось ранее. В идеологию российской образовательной реформы закладывались четыре фундаментальных принципа, обеспечивающих развитие негосударственного образования: 1) не разрешительный, а регистрационный принцип открытия негосударственных образовательных учреждений; 2) гарантированные права ребенка по возмещению государством затрат на его полное среднее общее и профессиональное образование в объеме государственных стандартов (независимо от того, где он получает это образование – в государственном или негосударственном образовательном учреждении, на производстве или дома); 3) гарантированные социальные права педагога – на отпуск, пенсию, сохранение трудового стажа и т.д. (независимо от того, работает ли он в государственном или негосударственном образовательном учреждении); 4) гарантированные права самого негосударственного образовательного учреждения на государственное, муниципальное финансирование после его государственной аккредитации (в размерах, определяемых нормативами финансирования обучения по государственным образовательным стандартам).

В дальнейшем, при переработке Временного положения, мы внесли еще две существенные позиции, облегчавшие становление и развитие негосударственной школы. Они предусматривали, во-первых, право негосударственного образовательного учреждения на льготный, экспериментальный режим работы в течение первых двух лет с момента его создания и, во-вторых, возможность организации так называемых смешанных, государственно-общественных или общественно-государственных образовательных учреждений, финансируемых как государством, так и другими учредителями. (Во многих странах мира – это один из наиболее распространенных видов негосударственных, частных школ.) Рецензируя новый вариант нашего Положения, «Известия» особо отметили это обстоятельство, подчеркивая, что теперь государство «в соответствии с Положением может быть одним из учредителей негосударственной школы, только доля его не должна превышать 49 %»¹.

В отличие от четырех перечисленных выше, данные две позиции позднее не были пропущены бывшим Верховным Советом в Закон «Об образовании». Однако и то, что вошло в этот закон, стало весомым завоеванием, облегчавшим жизнь негосударственной школы.

В новом варианте Положения об этой школе, который теперь назывался «Положение о негосударственных образовательных учреждениях в Российской Федерации», как и в разрабатываемом одновременно проекте Закона «Об образовании», мы ушли от термина «частная школа». И не только потому, что предпочитали, как уже отмечалось, действовать в «зоне ближайшего развития» общественного сознания и учитывали идиосинкразию этого сознания ко всему «частному», но и потому, что понятие «негосударственное образовательное учреждение» является значительно более широким. Оно включает в себя как собственно частные учебные заведения, так и учебные заведения, создаваемые различными общественными организациями, предприятиями и другими учредителями.

Этот новый термин и само явление – «негосударственные образовательные учреждения» были легитимизированывинициированном Министерством образованияУказе №1 Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина от 11июля 1991г. В первом же пункте первой же статьи этого указа правительству поручалось «разработать и представить до конца 1991 г. на утверждение Верховного Совета РСФСР Государственную программу развития образования в РСФСР,предусмотрев в программе создание негосударственных образовательных учреждений»².

Во исполнение этого последнего поручения Министерством образования уже в августе 1991 г. была разработана и представлена в правительство среднесрочная программа развития и поддержки негосударственного образования на 1992–1996 гг. В сентябре того же года с нею были ознакомлены участники проходившей в министерстве IIВстречи частных школ. Тогда же был сформирован общественный совет директоров негосударственных школ, который стал координирующим органом при министерстве. Этот совет сыграл важную роль в развитии и поддержке негосударственного образования как в организационном, так и в методическом плане. Он выступил инициатором проведения многочисленных семинаров, встреч, конференций руководителей негосударственных образовательных учреждений, способствовал развитию неформального взаимодействия государственных и негосударственных образовательных структур. Члены этого совета активно участвовали и в разработке проекта Закона «Об образовании».

При подготовке этого закона мы отказались от того, чтобы давать в нем вопросы негосударственных образовательных учреждений единым блоком, разделом закона (как это сделано во многих аналогичных законах зарубежных стран). При этом мы исходили из двух тактических соображений. Во-первых, такой блок или раздел, при желании, легче было выкинуть из закона господам законодателям, среди которых явный перевес имело консервативное, мягко говоря, крыло. И,во-вторых, рассматривая в законе рядоположенно вопросы государственной и негосударственной школы, мы тем самым стремились подчеркнуть их полное равенство во всех правах.

Наши опасения оказались не напрасны. Как уже отмечалось, законодатели хорошо потрудились, чтобы устранить из Закона «Об образовании» последние две из шести названных ранее фундаментальных позиций поддержки негосударственного образования, которые предусматривались разработчиками законопроекта.

Кроме того, бывшие депутаты Верховного Совета также существенно затруднили деятельность негосударственных образовательных учреждений, предусмотрев «отсроченную», как минимум на три года, их аттестацию, а соответственно – и возможность их финансирования со стороны государства (п. 20 ст. 33 Закона «Об образовании»). Это вынуждало и вынуждает негосударственную школу в целях выживания поддерживать достаточно высокую плату за обучение, что существенно сужало социальную базу потребителей ее услуг, объективно деформировало ее и в результате – во многом настраивало против нее общественное мнение.

Указанные депутатские новации встретили резко негативное отношение президента Б.Н. Ельцина, как и внесенные бывшим Верховным Советом нормы, ущемляющие права субъектов Федерации в области образования. Б.Н. Ельцин поначалу даже хотел наложить вето на закон. Убедив президента не делать этого, автор данных строк получил от него распоряжение незамедлительно подготовить особый законопроект «О развитии негосударственного образования в России». В исполнение этого распоряжения правительство издало упоминавшееся ранее Постановление № 602 от 19 августа 1992 г. о разработке данного законопроекта.

К концу ноября того же года этот законопроект был подготовлен Министерством образования, и, помимо него, разработаны еще четыре документа: «Положение о государственной аккредитации негосударственных образовательных учреждений», «Положение о Федеральном экспертно-консультативном совете» (в задачу которого входила поддержка инновационных, в том числе и негосударственных школ), проект постановления правительства «О мерах по развитию сети негосударственных образовательных учреждений России» и проект «Программы поддержки и развития негосударственного образования». В декабре 1992 г. все эти документы были переданы «по смене» новому руководству министерства. Но они, в связи с начавшимися изменениями в образовательной политике, легли под сукно.

Правда, спустя три месяца, обстоятельства, на короткое время, заставили вспомнить об этих документах – в ходе проходившей в Москве 29 марта – 1 апреля 1993 г. IVВстречи частных школ. Но отыграв их, как первоапрельскую шутку, новая образовательных политика окончательно предала забвению все, что касалось негосударственной школы.

Первый раунд борьбы против негосударственного образования

За время, прошедшее между IVиVВстречами частных школ, да и на самой пятой встрече, которая проходила в Москве 8–10 ноября 1994 г., работники этих школ, по словам журнала «Частная школа», «убедились, чтоникакой такой "государственной политики в сфере негосударственного образования" на деле не существует. Ни одного документа федерального уровня, ни одного реального шага в поддержку НОУ – одни проекты, обещания, декларации». Что «закончилась целая эпоха в жизни российской частной школы. Эпоха, начавшаяся в марте 91-го в актовом зале Минобразования РСФСР. Тогда мы вошли в реку, а теперь вышли из нее уже в другой стране, при ином общественно-политическом строе».

«Мы ощутили себя, – писал журнал, – как бы отброшенными на несколько лет назад. В то, казалось бы, безвозвратно далекое время, когда партийно-ведомственный аппарат уже не мог открыто противостоять новому, но еще был достаточно силен, чтобы действовать скрыто, исподтишка. То было время широковещательных деклараций "в духе времени" и одновременно – скрытого саботажа реформ, расцвета телефонного права, подметных писем. Время, когда каждый шаг вперед давался неимоверным усилием. И только солидарная воля идущих рядом придавала силы... Что нас ждало впереди? Очевидно было лишь то, что сегодня, как и тогда, частная школа должна рассчитывать только на собственные силы. И что реальные резервы для нового этапа развития частной инициативы в образовании кроются прежде всего в ней самой. Об этом, собственно, и сказали делегаты Встречи в своей резолюции»¹.

VВстреча частных школ проходила в условиях уже начавшихся прямых атак на негосударственное образование. Эти атаки, спровоцированные Советом Федерации, и стали главной темой обсуждения участников встречи.

В ходе начавшегося весной 1994 г. процесса пересмотра Закона «Об образовании» Совет Федерации предложил свой вариант проекта поправок к закону, который резко ужесточал все законоположения, связанные с негосударственным образованием, и, по существу, ставил на нем крест. Проект вырезал из Закона «Об образовании» основную часть того, что его разработчикам удалось-таки, несмотря на все противодействия бывших законодателей, внести в окончательный текст этих законоположений. Из закона устранялось главное: предусмотренное возмещение государством затрат гражданина на обучение в прошедших государственную аккредитацию негосударственных образовательных учреждениях – в размере установленных государственных нормативов (ст. 5, п. 4 закона) и право этих учреждений на получение бюджетного финансирования после получения свидетельства о государственной аккредитации (ст. 33, п. 16; ст. 41, п. 7).

Хуже того, проект Совета Федерации вносил в пункт 10 статьи 33 Закона «Об образовании» капитальное дополнение, по сути, ликвидировавшее негосударственное образование. Это дополнение заслуживает того, чтобы процитировать его дословно:

...Лицензия образовательному учреждению любой организационно-правовой формы может быть выдана лишь при наличии собственной учебно-материальной базы, а также при условии, что количество педагогических работников, принятых по совместительству, составляет не более 30 % от общей численности педагогических работников данного образовательного учреждения.

Нужны ли комментарии к этой драконовской, запредельной норме? В те годы рассуждать о «собственной учебно-материальной базе» негосударственных образовательных учреждений – это даже не фантазия, а прямое провоцирование их закрытия: более чем 90 % таких учреждений вынуждены были арендовать помещения. Столь же провокационной выглядела и предлагаемая норма совместителей в негосударственной школе. Тогда в этой школе более 70 % педагогов являлись совместителями.

Авторы сенатского законопроекта, в духе давней советской традиции, были предельно строги ко всему негосударственному. Им, как и их предшественникам из бывшего Верховного Совета, была абсолютна чужда мысль о государственно-общественном характере образования. Их «государственническое» мышление было озабочено больше возведением пограничных столбов между государственным и негосударственным в образовании, нежели вопросом о разработке и запуске новых механизмов его развития и саморазвития негосударственной школы. В этой связи возникал естественный вопрос, сформулированный журналом «Частная школа»: «Была ли случайной эта попытка устроить маленькую чечню в отдельно взятой отрасли? Или же то была сознательная провокация, некий пробный шар – для наступления антирыночных, антидемократических сил в обществе по всему фронту?»¹.

Проект сенаторов вызвал бурную реакцию прессы и общественности, в том числе, естественно, и работников негосударственных образовательных учреждений. 31 августа 1994 г. они провели пикетирование у здания Совета Федерации с протестом против реакционного проекта, который, по словам пикетчиков, ставил негосударственную школу «вне закона»².

В самый разгар борьбы против этого законопроекта, 18–19 июля 1994 г. в Москве состоялся IIIВсемирный конгресс образования – частные школы (его подготовка началась в Министерстве образования еще летом 1992 г. совместно с Всемирной Конфедерацией частного образования (СОМЕР). Проведение этого конгресса, в котором приняло участие большое число зарубежных специалистов и деятелей образования, представителей российской образовательной общественности, в том числе – негосударственной школы, руководители образовательных ведомств и депутаты Государственной Думы, сыграло немалую роль в отстаивании интересов негосударственного образования в России. Принятая Конгрессом декларация, раскрывавшая взгляд цивилизованного мира на образование, в том числе – частное, которая приводится ниже, была направлена в адрес российского правительства и Федерального Собрания.