Глава 11. Методика проведения кодификации

11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства

Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако, постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение в неприкосновенности сложившейся структуры системы права. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их – все это в значительной мере десистематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификация предписаний и приведение их в соответствие друг с другом. Все это обуславливает значительную роль в функционировании законодательства систематизаций.

Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.

Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться в ходе правоотношений. Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие – все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений.

Систематизации законодательства можно разделить на официальныеинеофициальные.

Официальные систематизации проводятся органами государственной власти (или отдельными должностными лицами) в рамках осуществления ими своих служебных обязанностей. Официальные систематизации законодательства, как правило, имеют формально – юридические последствия: создаются обязательные для всеобщего признания правовые сборники или даже новые комплексные нормативные правовые акты.

Однако, на практике нередко потребность в правовой определенности создает условия для осуществления систематизации нормативного правового материала в частном порядке: юристами – практиками, учеными – правоведами и даже государственными служащими за рамками своих обязанностей (например, должностными лицами, участвующими в правоприменении, чаще всего – работниками судебной системы). Ибо очень часто субъекты правового регулирования, лица, к поведению которых нормами права предъявляются особые требования, первыми сталкиваются с проблемами, которые влечет за собой бессистемность законодательства, они раньше, нежели государственные должностные лица, в обязанности которых входит совершенствование системы правового регулирования, осознают необходимость совершенствования и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Такие субъекты правоотношений живут и работают в постоянном контакте с правом, а потому очень оперативно воспринимают необходимость в правовом регулировании, замечают пробелы и несовершенства законодательства. К сожалению, законодатели (и не только отечественные) такой тесной связи с жизнью права не имеют и не могут столь быстро, как специалисты в регулируемых общественных отношениях сделать вывод о необходимости совершенствования и систематизации существующего комплекса нормативных правовых актов. «Именно этим объясняется тот факт, что потребность в правовой определенности, будучи потребностью общественной, поначалу удовлетворяется также методами сугубо общественными: первые кодификации имеют неофициальное происхождение. Чаще всего они являются плодом усилий какого – либо судьи, адвоката или высокого сановника, стремящегося систематизировать правовые нормы, чтобы облегчить их распространение или просто привести в порядок»¹⁰⁵.

Характер систематизации законодательства определяется основными ее целями. Систематизация нормативных правовых актов неизменно направлена на создание в их массиве определенной упорядоченности, которая может помочь субъектам правового регулирования найти нужное им в конкретной ситуации нормативно – правовое предписание быстро и точно. Однако, эта цель может быть достигнута различными путями – в зависимости от приоритетов, из которых исходят субъекты систематизации.

Необходимо выделить следующие виды систематизации законодательства:

1) Инкорпорация. Этот вид систематизации законодательства представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким – либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация представляет собой внешнюю систематизацию законодательства - его объединении в разного рода сборниках на основании определенных общих признаков, без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация представляет собой подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой с технической точки зрения вид систематизации законодательного массива. В ходе инкорпорации в нормативные правовые акты не вносится никаких изменений, просто выбирается системообразующий критерий и нормативные правовые акты разбиваются на соответствующие группы. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, не претерпел ли изменений.

Инкорпорация как метод систематизации законодательства в условиях современной России оказывается весьма востребованным в процессе реализации правовых предписаний. Она заметно облегчает участникам правоотношений ориентирование в системе нормативных правовых актов. Субъекты правового регулирования получают первичное представление о направлении поисков необходимого им акта законодательства, имеют возможность ориентироваться в массиве нормативных правовых актов. Кроме того, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом. Особое распространение в России получили частные инкорпорации, которые проводятся быстро и оперативно – в основном, в форме составления сборников законодательства по определенному, как правило, достаточно узкому предмету регулирования.

Главное преимущество инкорпорации, которое и определяет выбор именно этого вида систематизации законодательства - возможность оперативного ее проведения (особенно, если речь идет о создании сборника нормативных правовых актов, посвященных определенному предмету правового регулирования). Главный недостаток – недостаточное практическое значение, низкая живучесть создаваемых в результате инкорпорации сборников, слишком ограниченное время возможности их использования, ибо изменения во включенных в такие сборники актов значительно снижает потенциал их востребованности (а может и принести вред) в ходе правоотношений. Возможно, именно это обуславливает то, что официальные инкорпорации в современной российской правовой действительности – довольно большая редкость.

2) Консолидация. Это систематизация на более высоком уровне, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в действующей редакции, с учетом изменений, принятых на момент составления сборника. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения.

Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Впрочем, возможно и создание путем консолидации нормативного правового акта, в котором объединяются (без изменения содержания) действующие нормы права, объединенные определенной общностью – в истории правового регулирования можно найти немало таких примеров. Консолидированными законами называются такие законодательные акты, которые лишь суммируют предписания нескольких изданных прежде по данному предмету законов, не изменяя в чем-либо существенном их содержания и не стремясь при этом объединить эти старые законы в какой-либо единой логической конструкции. При этом, не происходит переработка предписаний, не определяются общие положения, не восполняются пробелы в законодательных предписаниях. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности.

Преимущество консолидации, определяющие выбор этого вида систематизации законодательства – более высокая степень востребованности, возможность для субъекта правового регулирования получить надежный сборник действующих нормативных правовых актов, исключающий возможность наличия в нем недействующих, отмененных или измененных предписаний. Затрудняет проведение консолидаций большая трудоемкость процесса поддержания консолидированного сборника законодательства в таком состоянии, чтобы входящие в него акты почстоянно были изложены в действующей редакции, в которой они имеют юридическую силу.

В прошлом проведение инкорпораций и консолидаций было весьма затруднено, так – как трудно было обеспечить жизнеспособность создаваемых (в основном, на бумажных носителях) сборников – любое изменение в законодательных актах, содержащихся в этих сборниках, означало необходимость проводить инкорпорацию заново. Это было очень трудно, поэтому удачные консолидации еще несколько десятилетий назад были большой редкостью. Современные же технические средства делают возможным регулярное обновление правовых сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России электронные правовые информатизационные базы (Гарант, Консультант + и др.). Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном, постоянно изменяющемся и дополняемом массиве действующего законодательства, отыскивая в системе законодательства именно действующие, подлежащие применению предписания. Консолидации оказывают огромную помощь юристам в их практической деятельности, значение такой систематизации законодательства даже более велико, нежели значение инкорпораций. Особенно востребованными результаты консолидации оказываются в работе юристов – практиков, связанной с динамично изменяющимися системами юридических норм: например, в сфере финансового, банковского, налогового права современной России.

3) Но самым действенным и эффективным способом систематизации законодательства является кодификация. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке и предполагает кардинальное преобразование всей системы законодательства. Она является самым трудоемким видом систематизации законодательства, но предоставляет наибольшие возможности преодолеть негативные для правового регулирования последствия бессистемности, запутанности, большого объема и пробельности множества нормативных правовых актов. Из всех способов систематизации законодательства кодификация является единственной, связанной с созданием нормативных правовых актов, с внесением кардинальных изменений в существующую систему законодательства. Фактически, в современных условиях инкорпорация и консолидация выступают скорее как вспомогательные действия, направленные на подготовку к проведению кодификации. Этот вид систематизации¹⁰⁶нормативно – правового массива как правило является одной из весьма специфичных форм законотворчества и заслуживает особого изучения.