2.4. Нормативно – правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества.

К сожалению, в нашей стране до сих пор отсутствует единая система нормативно – правовых актов, регламентирующих технику создания и совершенствования системы законодательства. Существует законодательная регламентация только некоторых отдельных, не связанных между собой в единую систему вопросов законотворчества (причем в основном – касающихся процесса работы над ними органов государственной власти).

В нашей стране процесс принятия нормативных правовых актов, их вступления в законную силу и их статус регламентирует достаточно большой объем законодательства. Этих актов достаточно много, но они слабо связаны между собой, содержащиеся в них предписания страдают неконкретностью и казуистичностью.

В первую очередь, к источникам права законодательной техники как компонента российской системы права необходимо отнести Конституцию России. Основной закон нашей страны устанавливает некоторые положения, связанные со статусом и юридической силой нормативных правовых актов (ст. 15, ст. 90, ст. 108, ст. 115), порядком принятия законов (ст. 104 - 108 ст. 134 - 137), закрепляет некоторые принципы законотворчества (ст. 3), разделяет предмет регулирования системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов федерации (ст. 71-73, ст. 76), содержит перечень вопросов, регулируемых федеральными законами и федеральными конституционными законами и регулирует некоторые иные вопросы законотворчества.

Законы в правовом регулировании общественных отношений, связанных с техникой создания, изменения и совершенствования системы законодательства в настоящей момент в нашей стране, как ни странно, большой роли не играют. И в этом одно из проявлений отсутствия единой системы в законодательном регулировании этого вопроса. Большинство законов, имеющих отношение к законодательной технике, регулируют второстепенные вопросы, такие, как компетенцию тех или иных органов государственной власти в создании нормативно – правовых актов и устанавливают специфические отличия таких актов (например, Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003г., Федеральный Закон от 10 июля 2002. №86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 19997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и некоторые другие).

Впрочем, в системе законодательства нашей страны есть законы, регламентирующие достаточно важные элементы законотворчества. Федеральный закон от 14 июля 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» регламентирует порядок официального опубликования как механизма, необходимого для вступления в силу основы системы законодательства – законов. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает статус нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» заранее лишает силы все нормативные правовые акты, ограничивающие свободу хозяйственной деятельности и создающие возможность для монополизации в той или иной форме рынка, а так же закрепляет целый перечень вопросов в качестве предмета правового регулирования исключительно Постановлениями Правительства России. Но и эти законы регулируют только отдельные (причём, достаточно узкие) вопросы и фрагменты законодательной техники.

Некоторые законы устанавливают особый статус для определенных нормативно – правовых актов: Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок правового регулирования бюджетных вопросов, осуществляемого только в форме законов, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах РФ» регламентирует процесс ратификации и денонсации международных договоров России путем принятия особых законов, Федеральный закон от 04 марта 1998 г. №33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» определяет порядок внесения изменений в Основной закон страны.

Подзаконные акты в нашей стране в настоящее время более подробно и целенаправленно регулируют техническую сторону законотворческой деятельности. Именно им принадлежит ведущая роль в правовой регламентации процесса составления, подготовки и совершенствования нормативных правовых актов, который занимает ведущее место в законотворческом процессе. Это объяснимо – технические вопросы традиционно получают целостную и системную регламентацию именно в подзаконных акта – законы для этого носят слишком общий и принципиальный характер.

Подзаконное нормативно – правовое регулирование вопросов техники законотворчество отличается большим объемом и пестротой. Технические вопросы создания законов регламентируются нормативными правовыми актами, изданными органами исполнительной власти различного уровня.

В числе наиболее значимых подзаконных актов, осуществляющих правовое регулирование вопросов законодательной техники, в первую очередь следует выделить Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утвержденные Приказом Министерства Юстиции и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России от 10 января 2001 г. №3/51), а так же Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2001 г. №576, нормативно закрепляющие многие основополагающие моменты техники составления актов законодательства различной юридической силы. Эти документы регламентируют процесс подготовки проектов федеральных законов только органами исполнительной власти (министерствами и ведомствами), но могут служить методологической базой и для законопроектной деятельности других органов. Подготовка проектов подзаконных актов регламентируется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждёны Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009).

Кроме того, следует отметить Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», уточняющий некоторые моменты и закрепляющий особое место в создании Правительством России законопроектов такого органа, как Министерство Юстиции. Особая форма участия Правительства России в разработке и утверждении законопроекта регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994 года «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемых Государственной Думой». Необходимо так же упомянуть Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства Юстиции от 29 октября 2003 г. №278, которые закрепляют основные правила проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов регионов России и регламентируют порядок проверки законности и конституционности актов, принадлежащих к системе регионального законодательства.

Совершенно особое место в системе отечественного законодательного регулирования занимают такие специфические подзаконные акты, как Регламенты, регулирующие порядок работы государственных органов – субъектов законотворческой деятельности и определяющие их внутреннее устройство и компетенции структурных составляющих. Эти акты служат основными документами, определяющими формальный порядок создания законов и подзаконных актов. В нашей стране из документов этого типа, имеющих отношение к законодательной технике, можно выделить Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №33-СФ), Регламент Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, (утвержденный Постановлением Государственной думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-IIГД), Регламент Правительства Российской Федерации (утвержденный Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. №604), а так же Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (утверждён Приказом Министерства юстиции РФ от 19 января 2001 г. №14).

Кроме регламентов, существуют ещё несколько нормативных правовых актов, регламентирующих и закрепляющих правовой статус органов государственной власти, выполняющих особые функции в законотворчестве. В их числе следует упомянуть, в частности, Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (утверждено Постановлением Правительства России от1 февраля 2000 года №93), которым определяется форма работы весьма специфического субъекта законотворческого процесса.

Многие центральные органы государственной власти в нашей стране (министерства и ведомства) имеют собственные акты, регламентирующие законотворческую деятельность этих органов. В качестве примера можно привести Положение ЦБР от 15 сентября 1997 г. N 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направлении их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Минтранса РФ от 12 июля 2001 г. N 116 и некоторые другие акты. Большого значения для законодательной техники это ведомственное нормотворчество не играет и, в основном, представляет собой повторение и конкретизацию положений вышеуказанных документов более высокой юридической силы применительно к конкретным органам.

Главной проблемой правового регулирования вопросов законодательной техники в нашей стране до сих пор является отсутствие единого нормативно – правового акта, который мог бы стать основой, ядром, заложить принципиальные основы такого регулирования. России необходим закон, который определил бы виды существующих нормативных правовых актов их формы, принципы и основные методы их создания. На федеральном уровне пока имеются лишь проекты Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», ни один из которых, несмотря на давно назревшую потребность, ни разу не выносился на обсуждение в парламенте. Среди них обращает на себя внимание своим высоким уровнем и научной проработкой проект такого закона, подготовленный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации¹⁶. В данном проекте закона правилам законодательной техники посвящена уже целая глава («Правила законодательной техники»), которая включает в себя 10 статей (ст. 45-54). Следует заметить, что правила законодательной техники, содержащиеся в проекте закона, касаются не только федеральных законов. Они распространяют свое действие и на иные нормативные правовые акты.

В общих чертах охарактеризуем наиболее важные правила законодательной техники, содержащиеся в этом законопроекте. Он определяет понятие и основные виды нормативно – правовых актов, соотношение между ними, разграничение между ними предметов регулирования, регламентирует процесс планирования законотворческой деятельности, а так же создания концепции нормативно – правового акта, определяет правила и методику экспертизы проектов актов законодательства, содержит перечень реквизитов, устанавливает логически - смысловую систему и структуру нормативного правового акта, перечисляет основные его структурные составляющие и правила их составления, содержит целый ряд требований к языку и стилю изложения предписаний, порядок оформления ссылок и отсылок, регламентирует процесс изменения, дополнения и отмены нормативно – правовых актов России, проведения систематизации нормативно – правового материала, а так же содержит положения по многим другим вопросам, имеющим отношение к законодательной технике (порядок официального опубликования и вступления в силу нормативно – правовых актов, действие этих актов по кругу лиц, во времени и в пространстве, правила толкования нормативно – правовых предписаний и др.)

Безусловно, ни один даже самый объемный, даже самый хорошо подготовленный закон не сможет регламентировать всего процесса законотворчества, обязательно возникнет необходимость его конкретизации подзаконными актами. Однако, существование единого закона о нормативно – правовых актах могло бы помочь сделать правовое регулирование в этой сфере единым и системным, а потому – более полным и непротиворечивым. Будем надеяться, что работа авторов указанного законопроекта – выдающихся исследователей в области законодательной техники – не пропадет, не останется только предметом научного изучения и ляжет в основу единой системы правового регулирования техники всего законотворческого процесса.

Как ни странно, системы нормативно – правового регулирования законотворческого процесса и законодательной техники в субъектах Российской Федерации отличает большая системность. Отдельные регионы России, опережая федеральный центр, уже создали единые нормативные правовые акты, регламентирующие процесс создания и изменения системы законодательства и служащие осью законодательной техники как института права. Такие акты в субъектах федерации издаются чаще в форме региональных законов (законов субъектов федерации). И опыт регионального регулирования отношений в сфере законодательной техники следует учитывать и применять при создании соответствующего института федерального законодательства.

Из региональных законов, содержащих положения о законодательной технике, в качестве примера удачного законодательного регулирования, процесса создания и оформления нормативных правовых актов можно привести Закон Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах». Статья 24 этого закона («Основные правила законодательной техники») содержит в себе правила оформления областных законов. Касаются эти правила главным образом языка и стиля областных законов, а так же их структуры. Причем нужно заметить, что излагаются они в довольно абстрактной форме (а поэтому требуется их конкретизация) а, следовательно, служит для выражения только наиболее важных, принципиальных положений и может служить базой для создания более подробных и подзаконных актов, посвященных регламентации более конкретных вопросов. Наличие этого закона оказывает весьма позитивное влияние на техническое состояние издаваемых в Иркутской области законодательных актов.

В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» тоже предпринимается попытка сформулировать правила законодательной техники (п. 2 ст. 14), однако она оказалась менее удачной. Эти правила (правильный выбор формы акта; логичная его структура; строгое использование юридических понятий, терминов; наличие обязательных реквизитов акта) отличаются излишней абстрактностью, декларативным характером. Они вряд ли могут сами по себе оказать существенную помощь при составлении текстов конкретных нормативных правовых актов, но могут послужить основой для более конкретного регулирования в сфере законотворчества в этом субъекте.

В республике Саха (Якутия) существует Закон «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», который содержит перечень форм, в которых могут приниматься законодательные акты в этой республике, и закрепляет возможность установления правил законодательной техники подзаконными региональными актами.

В г. Москве как в субъекте федерации регулирование вопросов, связанных с техникой законотворчества осуществляется на основе Методических правил подготовки проектов законов города Москвы, утвержденных Указом Мэра г. Москвы от 13 февраля 2006 г. №11-УМ, которые заменили действовавшие раньше аналогичные правила, утвержденные Распоряжением Мэра г. Москвы от 11 августа 2003 г. №305-РМ. Нельзя не признать, что хотя этот документ и не имеет статуса закона, он достаточно удачно регламентирует техническую сторону процесса подготовки законопроектов Москвы. Он содержит комплексные требования к языку, которым излагаются эти законопроекты, к оформлению ссылок, к структуре законопроекта, к его оформлению, регламентирует порядок внесения изменений в московское законодательство (особо останавливаясь на таком интересном и важном с технической точки зрения приеме, как изложение акта в новой редакции), а также некоторые иные вопросы. По многим параметрам этот акт заметно опережает в эффективности правового регулирования федеральное законодательство. В настоящий момент разрабатывается проект Закона города Москвы, который должен заменить указанные методические правила. Такой шаг представляется обоснованным, так – как законопроектная и законодательная деятельности очень важна и безусловно заслуживает регламентации именно законом.

Представляется, что в законодательстве каждого субъекта Российской Федерации должен быть закреплен исходящий от законодателя, но основанный на едином федеральном нормативном правовом акте комплекс правил и принципов законодательной техники, что позволило бы унифицировать законодательное регулирование этого вопроса как на федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому нельзя не приветствовать попытки выработки проекта модельного закона «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», а также осуществляемую в последнее время специалистами в данной области разработку единой методики оформления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что предпринимаемые в этом направлении усилия завершатся подготовкой добротного текста модельного закона "О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации", который бы приобрел силу официального документа. Принятие такого акта, несомненно, позволило бы унифицировать работу региональных законотворцев и способствовало бы преодолению противоречий, существующих сейчас между правовыми системами разных субъектов Российской Федерации.

Без всякого сомнения, процесс создания, изменения и совершенствования законодательства является важнейшей сферой правового регулирования. Как показывают результаты проведенного в данной статье исследования, в России пока нет надлежащей нормативной базы, обеспечивающей подготовку текстов законов и иных нормативных правовых актов. Между тем в условиях отсутствия официального закрепления формально определенного свода правил осуществления законотворчества невозможно достичь высокого технического уровня издаваемых актов. Поэтому существует потребность в выработке и официальном признании такого свода. Создание единой системы нормативно – правовых актов, регламентирующих этот вопрос, является в настоящий момент одной из важнейших задач отечественной правовой реформы. Однако для этого потребуются немалые усилия как со стороны деятелей юридической науки, так и юристов-практиков.