6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России.

После внесения законопроекта и признания законодательной инициативы состоявшейся, начинается следующий этап законодательного процесса – рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального собрания России. Именно этот этап является наиболее важным во всей формальной работе, результатом которой становится новый закон.

Первой стадией этого процесса является предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект направляется в комитет Государственной Думы, специализирующийся по предмету предполагаемого правового регулирования, который с этого момента становится ответственным по законопроекту. При этом возможно направление законопроекта сразу в несколько комитетов, но ответственным становится только один из них.

Одновременно с направлением на предварительное рассмотрение в парламентский комитет, законопроект направляется Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство России, в Конституционный суд, Верховный суд Высший Арбитражный суд (если законопроект касается вопросов их ведения) и Конституционный суд Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний.

В ходе предварительного рассмотрения законопроекта производится его тщательное исследование, целью которого является установление необходимости принятия закона, его соответствия Конституции, конституционным законам и вообще его места в системе действующего законодательства, анализ регулируемых отношений и последствий их предполагаемого регулирования, урегулирование возникающих по законопроекту разногласий.

Обязательно на этом этапе и проведение экспертиз законопроекта. Парламентские комитеты по поручению Совета Государственной Думы проводят необходимые экспертные исследования законопроекта: юридические, лингвистические, технические и иные. Законопроект следует подготовить к следующему этапу работы, главной целью которого будет его (законопроекта) совершенствование. Главной формой такого совершенствования является внесение в проект изменений и дополнений.

Кроме того, выявляется, не нуждается ли законопроект в доработке, соблюдены ли технические правила его создания. По итогам предварительного рассмотрения законопроекта соответствующий парламентский комитет может поставить вопрос о необходимости его доработки: исправления, дополнения и др.

Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроектов, носят информативно – рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Его выводы могут быть учтены инициатором законопроекта при внесении в него изменений, приняты во внимание депутатами при обсуждении и принятии.

Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов⁵³в срок не менее 45 дней до даты их первого официального рассмотрения в Государственной Думе направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний по ним⁵⁴. К сожалению, это процесс недостаточно подробно урегулирован действующим законодательством: не определена компетенция субъектов федерации при составлении отзыва, не установлен срок окончания ими предварительного рассмотрения, порядок разрешения споров и конфликтов. И, самое главное, не совсем ясны значение и последствия их заключения по законопроекту.

В процессе предварительного рассмотрения законопроект по решению ответственного комитета может быть направлен для отзыва и в иные органы, организации или экспертам (как сотрудникам государственных органов, так и частным – например, признанным специалистам в области законодательной техники или в регулируемой сфере общественных отношений).

Главной целью предварительного рассмотрения законопроектов после законодательной инициативы является облегчение дальнейшей работы Государственной Думы, снятие с нее необходимости дорабатывать технические погрешности законопроекта, обеспечение возможности депутатам парламента получить полное и объективное представление не только о законопроекте, но и о регулируемых им отношениях, об особенностях его предмета правового регулирования, о возможных последствиях его принятия, о возможностях внесения в него изменений и об их последствиях. Кроме того, если говорить об участии в предварительном рассмотрении законопроектов субъектов федерации в лице их представительных органов, то они имеют возможность получить представление о готовящемся правовом воздействии на затрагивающие и их интересы отношения, высказать свое мнение по этому поводу, принять участие в подготовке законопроекта и подготовиться к полноценному участию в законотворческом процессе.

По окончанию предварительного рассмотрения законопроект выносится на обсуждение в парламент.

В большинстве современных стран парламенты состоят из двух палат: верхней, избираемой в ходе прямых общенародных выборов, и нижней, либо состоящей из представителей субъектов федерации или административно – территориальных единиц, либо формирующаяся иным путем. В функции нижней палаты парламента входит обсуждение законопроекта и его принятие (или отклонение), в функции верхней палаты парламента входит утверждение (или неутверждение) законопроекта, принятого нижней палатой. Не является исключением и наша страна, в которой, в соответствии со стандартной схемой принятия закона, законопроект, после окончания его предварительного (неофициального) обсуждения попадает на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания России.

Рассмотрение и обсуждение законопроекта в нижней палате парламента играет ключевую роль в процессе его принятия. Это обсуждение, в отличии от предварительного, обсуждения, проводившегося на предыдущем этапе, осуществляется всем составом нижней палаты и, потому, имеет строго формальный и официальный характер, определяя судьбу законопроекта. На этом этапе законопроекты подвергаются всестороннему изучению, анализу, в него вносятся изменения и дополнения.

Основными задачами, которые стоят перед парламентариями на этом этапе законодательного процесса, являются:

- общая оценка законопроекта, его необходимости, его юридических качеств, установление его правового характера;

- оценка правильности и юридических качеств структурных составляющих законопроекта, их сочетания, системности и взаимодействия;

- совершенствование законопроекта, внесение в него изменений, дополнений, возможно – изложение в новой редакции.

пмВ нашей стране, как и в большинстве других стран, существует порядок, в соответствии с которым большинство законопроектов в нижней палате парламента рассматриваются в трех чтениях.

Первое чтение. В ходе первого чтения определяется, будет ли нижняя палата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области (в соответствии с положениями Конституции, устанавливающие разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации) и многие другие факторы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности, роль, которую он будет играть в общественных отношениях, последствия.

Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного парламентского комитета. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются и обсуждаются предложения и замечания депутатов и их объединений, полномочных представителей Президента и Правительства, а так же представителей законодательных органов субъектов федерации, а так же иных лиц, специально приглашаемых для участия в обсуждении.

После обсуждения принимается решение по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта, работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок. Все это представляет собой необходимую техническую подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Задачей лиц, обладающих законодательной инициативой, является внесение предложений об изменениях или дополнениях законопроекта – поправок. Такие предложения предназначены для совершенствования этих проектов. Вносятся предложения о поправках в ответственный профильный комитет.

Закрепление исключительной компетенции по предложению поправок к законопроекту только за субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, естественно и логично. Изменять законопроект, корректировать его положения, воздействовать на суть содержащихся в нем предписаний могут только те, кто вправе выдвигать сами эти законопроекты. Это так же имеет целью оптимизировать, профессионализировать и упорядочить работу парламента, дав возможность участвовать в ней и влиять на нее только строго определенному кругу лиц.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправокитаблицу поправок, рекомендованных им к отклонению. Такие таблицы представляют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизировать выдвигаемые предложения о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключив повторения и бессмысленные предложения. Таблицы поправок экономят время и силы парламентариев, давая им возможность получить представления о сути всех предлагаемых поправок в их системе, а так же об их авторах.

Таким образом, профильный ответственный парламентский комитет выступает своего рода «лабораторией», в которой готовятся проекты поправок к рассматриваемому законопроекту. При этом, далеко не все поправки подлежат учету комитетом – те или иные из них могут быть признанны неприемлемыми (например, по причине противоречия с основной массой уже принятых поправок, или из – за расхождений поправки с законопроектом в предмете или уровне правового регулирования) Для своей работы ответственному комитету следует по возможности привлекать специалистов, компетентных в данной области, запрашивать мнение соответствующих министерств и ведомств. Выводы комитета о возможных поправках, об их оптимальной формулировке являются своего рода ориентиром для последующих законодательных процедур, они призваны предупреждать ненужные споры и обсуждения поправок непосредственно в парламенте. Специальное подразделение Аппарата Государственной Думы – Правовое управление – осуществляет обязательную постатейную правовую, юридическую и лингвистическую экспертизы законопроекта и готовит соответствующие заключения. Кстати, в составе этого управления имеется специальный отдел законодательной техники.

Второе чтение.Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату парламента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом, профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия.

После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).

В начале второго чтения законопроекта в нижней палате парламента выступает представитель ответственного комитета с докладом. Он сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в возглавляемом им комитете, о поступивших поправках и об итогах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства России в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатов (или их групп) против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект в ходе его доработки. Если такие возражения имеются, то их автору предоставляется слово для их краткого (до трех минут) изложения и обоснования. Докладчик (то есть, руководитель ответственного комитета, проводившего подготовку законопроекта) отвечает на такие возражения.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Они рассматриваются по той же схеме. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было вынесено решения.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Традиционно порядок голосования (по законопроекту в целом или по его отдельным частям) в каждом конкретном случае определяется парламентом индивидуально, который при этом принимает во внимание важность обсуждаемого законопроекта, его сложности, структуры, объема. Однако, как правило, решение как по законопроекту в целом, так и по каждой поправке принимается обычным большинством голосов.

В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный парламентский комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа ее депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта (хотя, разумеется, не всегда).

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. Необходимую помощь в этом ему оказывает Правовое управление аппарата Государственной думы. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

Третье чтение.Это самое с технической и с формальной точек зрения простое и, в то же время, с формальной точки зрения, самое важное из чтений законопроекта в нижней палате парламента. Смысл третьего чтения – принятие окончательного варианта законопроекта, в виде, сформировавшемся в результате второго чтения, без внесения в него новых изменений.

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

В третьем чтении проект федерального закона принимается простым большинством голосов от общего количества депутатов палаты, проект федерального конституционного закона – квалифицированным большинством (двумя третями от общего числа депутатов)

С момента принятия государственной думой, законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий закон, но уже и не законопроект. Он уже не подлежит изменениям и его принятие влечет строго обязательные и формальные юридические последствия.

Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый "красный бланк"), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о направлении федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации.

Значительным своеобразием отличается процедура рассмотрения в Государственной думе законов о государственном бюджете, определяемая Бюджетным кодексом России. Не вдаваясь в малозначимые для законодательной техники подробности, следует отметить, что поправки в законопроект о государственном бюджете России вносятся и во втором, и в третьем чтении (каждое из которых предусмотрено для внесения предложений о строго определенных поправках), в конечной редакции закон о государственном бюджете утверждается в четвертом чтении.