6.2. Законодательная инициатива.

В ходе законотворчества предписания нормы права облекаются в форму нормативного правового акта. И важнейшим условием действительности такого акта, важнейшей гарантией его правового характера будет выполнение всех существующих формальных процедур, с которыми связано приобретение актом законодательства юридической силы.

Существует значительная разница между процессами принятия законов и принятия законов и всех остальных нормативных правовых актов. Как уже отмечалось, в отличие от подзаконных актов, принимаемых путем простого утверждения главой органа исполнительной власти, закон приобретает свою регулятивную силу только после выполнения целого комплекса обязательных действий, последовательно совершаемых сложной системой специально на то уполномоченных органов государственной власти. Верховенство закона в системе законодательства, его осевая, главенствующая роль в механизме нормативно – правовых актов обуславливает необходимость особенно тщательной проработки его положений, выверки содержащихся в нем предписаний, тщательного анализа всех его положений с учетом различных точек зрения на последствия их применения, а так же, что немаловажно, контроля со стороны специальных надзорных органов. Все это предопределяет необходимость существования специальной формально - обязательной процедуры, через которую законопроект должен пройти, чтобы стать законом. Отличительными признаками этой процедуры являются ее обязательность, формальная определенность (зафиксированность ее правил в специальных официальных документах), а так же строгая и обязательная последовательность этапов.

В науке существует мнение, что деятельность представительных органов по рассмотрению и принятию законопроектов может быть признана процессуальной, так – как эта деятельность формальна, нормативно урегулирована и характер действий ее участников является обязательным и не может быть изменен по своему усмотрению никем⁵⁰. С такой точкой зрения в определённой степени можно согласиться, ибо действительно, действия субъектов законотворчества в ходе принятия закона, совершаемые в форме реализации процессуальных прав и выполнения соответствующих обязанностей, различаются по характеру воздействия на процесс в целом. Фактически, разрабатывая и принимая закон, уполномоченные на то субъекты осуществляют правореализацию – в совершенно особом формальном виде. Законодательная урегулированность и определенность этого процесса обеспечивает его упорядоченность, устойчивость, создает условия для полноценной проработки материала и служит гарантией правового характера закона (а вместе с ним и принимаемых во его исполнение подзаконных актов) и позитивности последствий его воздействия на общественные отношения.

Процесс принятия законопроектов, как уже отмечалось, разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых строго определённые субъекты совершают строго определённые действия. В нашей стране принята унифицированная, в целом схожая с существующей в подавляющем большинстве развитых стран процедура рассмотрения и утверждения законопроектов, поэтому законодательный процесс будет далее исследован на примере России.

Самым первым формальным действием, предпринимаемым с целью утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента (в России – в Государственную Думу). Это вынесение и называется законодательной инициативой⁵¹.

Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет своей основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов. Она вызывает к жизни первое уже конституционное правоотношение по рассмотрению законопроекта, внесения в него изменений и принятию (или отклонению).

Правом на такую инициативу традиционно во всех странах обладает весьма ограниченный круг участников законотворческого процесса. Такое ограничение имеет целью оптимизировать работу парламента, дав возможность возбуждать законодательный процесс только после тщательной проработки законопроектов органами и должностными лицами, которые способны объединить усилия всех остальных субъектов законотворческой деятельности и выступить выразителем воли не конкретных индивидов, но определенных социальных групп, слоев и общностей. В России правом законодательной инициативы, в соответствии со статьёй 104 Конституции, обладают:

1. Президент России.

2. Правительство России. Именно оно инициирует рассмотрение законопроектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Практика законотворчества, как уже отмечалось, показывает, что в современных государствах именно правительства активнее всех других обладателей права законодательной инициативы это свое право реализует.

3. Депутаты Федерального Собрания, которые могут выносить законопроекты как индивидуально, так и коллективно, объединившись в группы. При этом, правом законодательной инициативы обладают как депутаты Государственной Думы (нижней палаты), так и депутаты Совета Федерации (верхней палаты) Федерального Собрания России.

4. Субъекты Российской Федерации (в лице их высших представительных органов власти – через их представителей в Совете Федерации Федерального собрания России).

5. Совет Федерации Федерального Собрания России – верхняя палата российского парламента.

6. Высшие судебные органы России – Конституционный суд РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ, которые могут вносить на рассмотрение нижней палаты российского парламента законопроекты по вопросам, входящим в их круг ведения. «Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.»⁵²

Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторы) могут его реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Совместная законодательная инициатива, то есть вынесение законопроекта на обсуждение сразу несколькими субъектами законотворческой деятельности, предназначена для скоординированного и сбалансированного регулирования каких – то общих для всех них проблем. При этом, инициатива может рассматриваться как совместная, если несколько инициаторов участвовали в разработке законопроекта, повлияли на его создание, отразили в нем каждый в своей части собственное понимание социальной необходимости. В противном случае, если один из участников законотворческой деятельности просто выражает безусловное согласие с чужим законопроектом, не внеся в его разработку своей лепты, речь может идти только о поддержке чужой законодательной инициативы, а не о совместной инициативе.

В России, например, достаточно большое распространение получила практика совместной законодательной инициативы нескольких субъектов федерации. Нередко с совместной законодательной инициативой выступают депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. Совместная законодательная инициатива не только позволяет в одном законопроекте уравновешенно отразить интересы различных социальных групп и слоев, но и дает возможность разгрузить парламент, освободив его от необходимости рассматривать все альтернативные законопроекты. Все еще раз подтверждает тот факт, что субъекты законотворческой деятельности в ходе подготовки законопроектов должны не просто сотрудничать, но координировать свою деятельность так, чтобы представлять собой единый отлаженный механизм, каждый из элементов которого дополняет другие (что, разумеется, вовсе не означает целесообразности централизации этого механизма и учреждения управления над ним).

К сожалению, в нашей стране в число обладателей законодательной инициативы на федеральном уровне не включен единственный источник государственной власти, носитель национального суверенитета демократического государства – его народ. Возможно, при создании законодательной системы в нашей стране ее авторы решили, что для выражения воли народа в ходе законотворчества достаточно возможности принятия закона на референдуме и представительного характера законотворческого органа – парламента и нет необходимости создавать специальную процедуру законодательной инициативы народа. Такой подход нельзя назвать по – настоящему соответствующим идеалам народовластия (особенно, если учесть особенности современной представительной демократии, значительно затрудняющие связь между народом и его представителями), тем более, что возможность использования референдума как средства выражения воли народа в ходе законотворчества является весьма сомнительной. Предоставление народным массам в лице инициативных групп возможности (конечно, строго регламентированной законом, исключающим возможность манипулирования народной инициативой или недобросовестного использования возможности выражать от имени народа собственные интересы) представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации чаяний и интересов народа в целом и социальных групп, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса. Кроме того, такие полномочия придают смысл общественным акциям, способствуют росту политической и государственно – правовой активности населения, формирует у людей установку на активное участие в регулировании собственного поведения, способствует росту сознательности и позитивного отношения населения к нормативно - правовым предписаниям. Возможно, именно поэтому в некоторых регионах России (например, в Республике Тыва, в Свердловской и Липецкой областях) право законодательной инициативы при формировании законодательства субъектов федерации предоставлено непосредственно народу – по инициативе группы избирателей определенной численности. Опыт этих регионов мог бы пригодиться отечественным законодателям для усовершенствования института законодательной инициативы и наделения этим правом многонационального народа России. Безусловно, подобное нововведение возможно только после детальной проработки всей процедуры осуществления народной законодательной инициативы, после определения порядка внесения предложений о рассмотрении законопроекта, требований к оформлению списка подписей, процедуры их сбора и оценки, оснований для отклонения инициируемого законопроекта и некоторые другие. Но в целом институт народной законодательной инициативы необходим отечественной системе законотворчества, если Россия на деле стремится стать демократическим государством.

Другой серьёзной проблемой, связанной с институтом законодательной инициативы в нашей стране, является неопределённость полномочий высших судебных органов по внесению на рассмотрение в парламент законопроектов.

Пункт 1 статьи 104 Конституции России особо выделяет высшие судебные органы нашей страны (Верховный суд, Высший Арбитражный суд и Конституционный суд России) из числа субъектов законодательной инициативы, ограничив их компетенцию в осуществлении этой функции. Право законодательной инициативы закрепляется за ними только «… по вопросам их ведения». Причём не указывается, что имеется ввиду, что относится к ведению этих органов (их компетенция слишком широка, чтобы можно было однозначно трактовать это конституционное положение). В действующем законодательстве нигде нет чёткого и ясного разъяснения этого очень важного конституционного ограничения. В силу специфики регулятивного воздействия на общественные отношения Конституции (её декларативного характера), отсутствие в ней чёткого определения и потребность конкретизирующего разъяснения можно понять, это вполне естественно. Но и в остальных законодательных актах не определено, по каким же конкретным вопросам могут осуществлять законодательную инициативу высшие судебные органы. Нет ни слова об этом ни в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации (который призван определять основы функционирования судебных органов, в том числе, и в законотворчестве), ни в статье 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в которой определяется компетенция Высшего Арбитражного суда России). Пункт 6 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» дословно дублирует, не раскрывая его, конституционное положение, закрепляя, что Конституционный суд России «… выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения».

Таким образом, легального толкования конституционного положения о компетенции высших судебных органов в осуществлении ими законодательной инициативы не существует. Это не даёт возможности точно определить эту компетенцию на практике. Вряд ли сможет решить эту проблему путём официального толкования положений пункта 1 статьи 104 Конституции и Конституционный суд России, которому предоставлено такое право – ведь разъяснение им этого положения означало бы, что этот орган сам определяет свою компетенцию, что, естественно, недопустимо. Самостоятельное же толкование указанного конституционного положения непосредственно участниками соответствующих правоотношений невозможно. Пользуясь методом буквального толкования, который они вправе применить, невозможно точно и однозначно установить смысл конституционного ограничения законодательной инициативы высших судебных органов. Понятие «их ведение» может быть понято по – разному. Оно может быть истолковано таким образом, что высшие суды в нашей стране вправе инициировать проекты законов, имеющих предметом своего регулирования вопросы, отнесённые действующим российским законодательством к подведомственности соответствующей ветви судебной власти (подведомственность дел судам общей юрисдикции определяется Гражданским процессуальным кодексом и Уголовно – процессуальным кодексом, арбитражным судам – Арбитражным процессуальным кодексом, Конституционного суда России – Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»). В этом случае практически неограниченной окажется компетенция по законодательной инициативе Верховного суда России (в связи с тем, что суды общей юрисдикции рассматривают уголовные дела, а статьи Уголовного кодекса России затрагивают практически все стороны общественной жизни), а так же Конституционного суда России (уполномоченного осуществлять официальное толкование Конституции России, являющейся основой правового регулирования всех правоотношений без исключения). С равным основанием, положение пункта 1 статьи 104 Конституции России об ограничении права законодательной инициативы высших российских судов может быть понято так, что эти субъекты законотворческого процесса правомочны инициировать рассмотрение законопроектов посвященных регламентации судоустройства. Есть так же основания истолковать это положение таким образом, что высшие судебные органы имеют право выступать с законодательной инициативой по вопросам судебного процесса: Высший арбитражный суд России – арбитражного процесса (то есть, может выступать с предложениями о внесении поправок и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс России), Конституционный суд Российской Федерации – конституционное судопроизводство (то есть, предлагать изменения и дополнения к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации»), а Верховный суд России – гражданского, уголовного и административного процесса. Таким образом, содержание правомочий законодательной инициативы элементов судебной власти совершенно неясно.

Такая неопределённость, фактически, не позволяет отечественным высшим судебным органам реально участвовать как в инициировании рассмотрения парламентом законопроектов, так и в их обсуждении (в форме предложений о внесении в обсуждаемые законопроекты изменений и дополнений, которые могут вносить только субъекты законодательной инициативы). И это – весьма существенная проблема отечественной законотворческой системы. В силу специфики своей работы именно суды чаще всего оказываются способны наиболее точно выявить недостатки в действующем законодательстве и найти пути их исправления. Суды в числе первых сталкиваются с пробелами, коллизиями, неправовыми положениями и иными несовершенствами в системе нормативных правовых актов, осмысляют положение и находят из него выход. Обобщая судебную практику, исследуя и анализируя применение судами аналогии, высшие судебные органы имеют весьма большие возможности по исправлению имеющихся пороков законодательства. В связи с этим, они должны выступать активными участниками законопроектной деятельности, законодательной инициативы и законотворческого процесса. Но по причине неопределённости конституционного ограничения (которое, естественно, игнорировать нельзя) высшие суды в нашей стране не могут этого делать.

Представляется, что наилучшим решением этой проблемы будет точное определение и законодательное закрепление полномочий законодательной инициативы высших судебных органов в специальных законах, посвящённых полной и системной регламентации законотворчества. Возможно, так же регулирование этих полномочий путём внесения дополнений в указанные выше Федеральные конституционные законы, регламентирующие правовой статус Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Конституционного суда Российской Федерации, но это менее желательно, чем первый вариант – всё же предпочтительнее изложение всех предписаний о создании нормативных правовых актов в одном едином специальном законе. Впрочем, возможно совмещение этих двух вариантов – дублирование положений о законодательной инициативе указанных субъектов и в специальном нормативном правовом акте о системе законодательства, и в федеральных конституционных законах, регламентирующих функционирование судебной системы.

Решение указанной проблемы позволит судам более активно и более позитивно участвовать в законотворчестве, реализуя имеющийся у них для этого весьма большой потенциал.

К оформлению законодательной инициативы в нашей стране предъявляется ряд требований. При внесении законопроекта для рассмотрения в Государственную Думу его инициатор обязан представить:

• текст законопроекта в виде документа на бумажном носителе с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

• пояснительную записку к законопроекту, которая должна содержать информацию о предмете регулирования планируемого закона, а так же изложение его концепции с обязательным обоснованием его необходимости для совершенствования системы законодательства;

• перечень нормативных правовых актов, в случае принятия закона подлежащих признанию недействительными, изменению, дополнению, а так же нормативных правовых актов, которые необходимо принять для полноценной работы предлагаемого закона, для создания механизма его реализации;

• финансово – экономическое обоснование (в случае, если реализация требований законопроекта потребует финансовых затрат), авторитетное заключение о его материально – денежной исполнимости, целесообразности и последствиях исполнения для экономики России;

• специальное заключение Правительства России о возможности и целесообразности принятия - при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Необходимо соблюдение специальных требований к самому законопроекту. Он должен соответствовать основным требованиям законодательной техники (система, структура, язык, стиль, логика, техника изложения предписаний, оформления ссылок и др.), содержать четко определенный круг субъектов, на регулирование поведения которых он направлен, содержать ясные и не подлежащие толкованию предписания, правильно определить соотношение их прав и обязанностей, определить меру и порядок наложения взыскания за невыполнение предписаний, указание на органы государственной власти, ответственные за выполнение планируемого к принятию закона.