8.2. Лоббирование

Однако, кроме воли и мнения широких масс населения на законотворческий процесс могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на законотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать различия в интересах различных социальных слоев. Такие группы оказывают на законотворчество воздействие с помощью института лоббирования.

Роль лоббирования (лоббизма) в законотворчестве – в высшей степени спорный институт законодательной техники. Его необходимость в системе законотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых – специалистов в различных сферах общественной жизни. Однако, анализ законотворческой практики и лоббирования в ходе ее определенных интересов (как в нашей стране, так и за рубежом) дает основание для определенных выводов.

В сфере законотворчества лоббирование (или лоббизм) представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющая целью оказания воздействия на законотворческий процесс и воплощение своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах.

Лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса. Лобби давно уже является неотъемлемой чертой современной политической, правовой и законотворческой жизни. Это понятие прочно вошло в лексикон современных юристов, политологов, законодателей и даже простых обывателей, с законотворчеством непосредственно не связанных.

Традиционно в нашей стране сам термин «лобби» воспринимается негативно, ассоциируется с грязными политическими технологиями, с подковерными играми в законодательных структурах, с подкупом и т. д. Однако, нельзя отрицать тот факт, что лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса в подавляющем большинстве современных государств. Это и обуславливает необходимость научного исследования этого явления, включения технических приемов лоббирования в единую систему законодательной техники. Целью научной разработки проблемы лоббирования является необходимость выделения таких форм этого явления, которые служили бы для формулирования в предписаниях нормативных правовых актов общественной необходимости, отражения в создаваемых элементах законодательства объективно существующих общественных интересов. Лоббизм может и должен выступать как средство связи между участниками законотворческой деятельности и социальными группами, обладающими специфическими интересами, затрагиваемыми законотворческим процессом. Такая связь необходима для учета в ходе создания или изменения нормативных правовых актов интересов не только широких масс населения, не только значительных по численности групп, но и сравнительно узких социумов, которые, несмотря на сравнительно небольшое количество членов, играют в общественной жизни значительную роль.

Термины «лобби», «лоббизм» английского происхождения. Он происходит от английского слова «lobby», обозначающего «преддверье», «кулуары». Так в XVII – XVIII веках называли крытую галерею между залами заседания палат в здании британского парламента, в которой постоянно находились посредники в деле оказания воздействия на парламентариев, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов и их посредниками. Обычно в качестве таких посредников выступали профессиональные интриганы и авантюристы, «подсказывавшие» как правильно поступить лордам, неспособным к самостоятельной законодательной деятельности или не желающие утруждаться ею. Очень скоро сложилась определенная такса как за голоса лордов, так и за услуги лоббистов. В течение очень длительного времени в Великобритании не предпринималось попыток ни искоренить лоббизм, ни, даже, нормативно урегулировать этот процесс.

С середины XIX века лоббизм закрепляется в США. Очень скоро лоббирование законопроектов становится нормальной практикой в Конгрессе США. В условиях бурно развивающегося промышленного капитализма лоббируются уже интересы определенных финансовых и промышленных группировок. В США, после осознания невозможности искоренения лоббирования, впервые предпринимаются попытки нормативного регулирования лоббистской деятельности. Именно в этой стране лоббизм традиционно наилучшим образом организован и систематизирован, США могут похвастаться самой либеральной формой регулирования лоббизма. С учетом британского и американского опыта, с начала ХХ века лоббирование законопроектов (в гораздо более организованной форме) входит в практику и в Европе.

Опыт законотворчества показывает, что для наличия и развития лоббистской деятельности в ходе законотворчества необходим ряд условий:

- наличие в обществе группировок (экономических, политических, национальных, религиозных и др.), способных сформулировать свои объединяющие цели в нормативной форме и мобилизовать свои усилия, организационные возможности и материальные средства для воплощения этих целей в действующем законодательстве;

- признание государством дифференциации интересов внутри общества и готовность учитывать этот факт в законотворческой деятельности;

- возможность участия в законотворческой деятельности представителям различных политических и социальных групп, реальный парламентаризм в государстве.

Можно сделать вывод, что лоббизм в законотворчестве большинства современных государств неизбежен. Не свойственен лоббизм только тоталитарным государствам, в которых не существует возможности дифференцировать интересы различных общественных групп и реально достигать социального консенсуса в законотворчестве.

Лоббизм проявляется в самых разнообразных формах. Классификаций способов и методов его проведения существует множество. Но с точки зрения техники проведения лоббирования, имеющей определенное отношение к законодательной технике можно выделить следующие методы:

1) Материальное лоббирование. Это наиболее известная и в прошлом самая распространенная форма воздействия на законодателей со стороны заинтересованных групп. Она заключается в создании у участников законотворческой деятельности материальной заинтересованности в защите интересов определенных (чаще всего, экономических) группировок.

Материальное лоббирование обычно ассоциируется с простым подкупом – вручением участникам законотворческой деятельности денежных сумм наличными или перечисление на банковский счет. Однако, в настоящий момент в условиях существования в развитых государствах эффективной антикоррупционной системы, контроля за доходами законодателей использование этого способа лоббирования (за исключением отдельных государств, например, США) весьма затруднено и встречается редко. Напротив, перечисление денежных средств является прекрасным способом дискредитировать политического противника.

Гораздо чаще используются методы косвенного, скрытого материального лоббирования, установить факт применения которых намного труднее. В качестве таких методов используется издание книг, авторами которых являются участники законотворческого процесса (с выплатой им несуразно больших авторских гонораров), оплата расходов, предоставление участникам законотворческого процесса не денег, но материальных благ (бесплатно или по заниженным ценам), предоставление родным и близким законотворцев должностей без реальных обязанностей, но с завидным доходом, заключение с предприятиями, в которых законодатели или близкие им люди являются аффилированными лицами, исключительно выгодных договоров и т. д. К числу таких методов относится и предоставления материальных средств не только конкретным лицам, но и политическим партиям – например, в форме оплаты предвыборной компании. В большинстве современных государств все эти методы строго запрещены, разрабатываются все новые формы и способы контроля и борьбы с ними.

2) Психологическое лоббирование. Этот вид воздействия на законотворческий процесс в юридической и политической науке исследовано гораздо меньше. Оно представляет собой оказание психологического давления на участников законотворческого процесса с целью направления их деятельности в определенное русло (при этом сами объекты такого воздействия могут и не подозревать об оказываемом на них давлении). В качестве примеров форм психологического лоббирования можно привести заваливание участников законотворческого процесса письменными и иными обращениями, имитирующими народную активность, обращения (конфиденциальные) высокопоставленных должностных лиц, проведение компаний психологического давления в средствах массовой информации, организацию уличных беспорядков, связанных с разрабатываемыми законопроектами, непрекращающиеся уговоры и угрозы, провоцирование разного рода обструкций, выводящих политиков из душевного равновесия, публичные оскорбления, наконец, просто шантаж.

Психологический лоббизм является достаточно грязным приемом политической борьбы, так – как очень трудно найти способы ему противостоять. Дальнейшее развитие технологий психологического лоббирования может привести к возникновению возможности диктата со стороны лиц, владеющих такими технологиями. Запрет же применения психологического лоббирования предполагает научное исследование этого явления, четкое определение основных его форм и разработку методов борьбы с ним.

3) Интеллектуальное лоббирование. Этот вид лоббирования самый позитивный (по своим последствиям для законотворчества) и самый, если можно так выразиться, безобидный. Он представляет собой интеллектуальную помощь участникам законотворчества, имеющую целью придание их деятельности определенного направления. Его осуществляют лица, владеющие законодательной техникой или являющиеся специалистами в регулируемой сфере общественных отношений. Для законотворческой деятельности это весьма важная форма помощи, а не только фактор воздействия.

Формами интеллектуального лоббирования выступают консультирование участников законотворческой деятельности по вопросам, связанным с их деятельностью (от законодательной техники до регулируемых отношений), представление готового альтернативного законопроекта, предоставление законодателям результатов независимых исследований, имеющих значение для законодательного регулирования, выступление в профильных комитетах с анализом обсуждаемого законопроекта, научная разработка вопросов правового регулирования в доведение до сведения лиц, занятых в законотворческом процессе сути, смысла мнения широких масс населения, проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей (уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений) и др.

Субъектами лоббирования являются:

1) Носитель интересов.В качестве главных источников лоббирования выступают общественные группы, имеющие стратегические интересы, которые они желают воплотить в законодательстве. Чаще всего в качестве таких групп выступают финансовые промышленные и торговые группировки, желающие защитить в ходе законотворчества определенные экономические интересы. Именно они чаще всего выступают в качестве стороны, желающей воздействовать на процесс создания, изменения или отмены законов и подзаконных актов. «Даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ»⁶⁰. Это объясняется тем, что именно промышленные и финансовые группировки, выступая выразителями тех или иных отраслей общественного производства, могут оперативно мобилизовать самое эффективное средство лоббирования - денежные средства, которые так или иначе необходимы для любой из форм лоббирования. Для них лоббизм выступает просто вложением денег в выгодное дело.

Впрочем, в качестве носителей интересов могут выступать и иные группы – социальные, политические, интеллектуальные, национальные, религиозные. Они чаще используют для воздействия на законодательный процесс неэкономические формы лоббирования: психологические и интеллектуальные. Обычно, лоббирование ими определенных законопроектов малозаметно.

2) Участники законотворческой деятельности. В качестве объектов лоббирования выступают участники законотворческой деятельности. При этом ошибочным будет полагать, что лоббизм имеет целью определение поведения только парламентариев. Лоббизм может иметь целью воздействие на деятельность любого из субъектов законотворчества. Объектом материального, психологического или интеллектуального воздействия может стать любой участник процесса подготовки и принятия нормативного правового акта, так – как деятельность любого из них является неотъемлемой составной частью процесса в целом и может оказать значительное воздействие на его результаты. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.⁶¹

3) Лоббисты. В современных условиях для полноценного лоббирования необходимо наличие лоббистов - посредников между желающими закрепить свои интересы в законодательстве и непосредственными участниками законотворчества. Особенно важны лоббисты при использовании методов экономического лоббирования. Дело не только в организационных проблемах. Лоббисты выступают не просто как посредники, не просто как люди знающие, к кому и за чем обращаться, чьи услуги сколько стоят. Лоббисты выступают как специалисты по выражению абстрактных социальных интересов в конкретной нормативной правовой форме. Они определяют, в какой форме, в каком виде нормативных правовых актов необходимо отражать те или иные заинтересованности.

Кроме того, лоббисты выступают как специалисты по формулированию интересов в нормативных предписаниях. Они должны помогать своим клиентам – носителям стратегических интересов – выражать эти интересы в текстуальной форме законопроектов или поправок к таким проектам. Именно по этой причине (с учетом роли лоббизма в законотворческой практике современности) лоббисты должны рассматриваться как важнейшие и активнейшие участники законотворчества, для которых необходимы системные знания законодательной техники. Профессионализм лоббистов является залогом не только эффективности их действия, но и самой возможности системного, широкого и планомерного лоббистского воздействия на деятельность законодателей. В США лоббистами являются в основном отставные сенаторы или бывшие члены Верховного суда, которые обладают практическим опытом законотворческой работы. Вероятно, их профессионализм во многом и обуславливает ту роль, которую лоббизм традиционно играет в работе американских парламентариев, случайному человеку стать лоббистом в Конгрессе США или в законодательных органах штатов практически невозможно.

Главным условием позитивного характера лоббизма для законотворческого процесса выступает то, чтобы первая группа субъектов являлись носителями определенных социальных интересов, представляли часть общества, объединенную этими интересами. Лоббизм только тогда нужен и полезен законодателям, когда он выступает средством выражения интересов определенной социальной группы, а не личных интересов конкретных политиков. В этом случае лоббизм выступает как еще одна форма выражения общественных интересов, средство сближения участников законотворчества с обществом. В таком качестве он является средством содействия развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в создании системы законодательства. Лоббизм способствует мобилизации общественной поддержки или оппозиция законопроектам, давая объективную информацию законодателям о мнении тех или иных слоев населения, расширяя информационную базу принимаемых законодателями решений, придает интересам различных групп большей значимости и актуальности.

Особое значение лоббизму придает предоставляемая им возможность дифференцировать общественный интерес, выделить основные группы интересов, определить их роль в общественной жизни и развитии, сделать вывод о приоритете тех или иных интересов, об их большей важности для общества. Возможности лоббирования определяются местом осуществляющей их социальной группы. Особенно это заметно при осуществлении лоббирования экономическими методами. Объединение, чьи интересы более значимы для общества (и, соответственно, достойны закрепления и защиты в законодательстве), как правило, имеет больше возможностей лоббировать эти свои интересы. Например, более важные для экономической жизни страны отрасли производства, как правило, самые выгодные, участники делового оборота в этой сфере располагают большими денежными средствами и могут ассигновать на лоббирование своих интересов гораздо большие суммы, чем представители иных, второстепенных сфер экономики. Соответственно, лоббирование дает законодателям возможность выбрать из огромного количества разнородных и часто противоречащих друг другу интересов те, которые должны пользоваться приоритетом в законотворчестве. Лоббизм способствует сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения между социальными группами и достижению компромиссов интересов между различными социальными слоями - субъектами лоббирования.

Все вышеуказанные выгоды лоббизм, как уже отмечалось выше, дает законодателям при условии, что его осуществляет определенная социальная группа, объединенная общими интересами. Именно на достижение этого должна быть направлена политика государства, этой цели должно быть подчинено нормативно – правовое регулирование лоббистской деятельности.

К сожалению, в России до сих пор не существует единой четкой системы правового регулирования лоббизма, которая позволило бы использовать этот фактор в законотворчестве. В нашей стране лоббистские отношения попадают только под действие уголовного законодательства – ст. 290, 291, 304 УК РФ, предусматривающих ответственность за взяточничество. Это не позволяет законодателям организованно использовать лоббирование для позитивного воздействия на свою деятельность и предоставляет возможность для криминализации лобби и использовании его преступными структурами (или, по крайней мере, для их участия в этом процессе). Криминализация лоббирования предоставляет возможность воздействовать на законотворчество отдельным политическим авантюристам, воплощая в нормативных правовых актах личные, как правило, антиобщественные интересы и побуждения. Кроме того, отсутствие системного регулирования лоббистской деятельности дает возможность отражать в создаваемых актах законодательства преступных, заведомо вредных для общества интересов, например, тех же криминальных структур. Нормативное регулирование лоббистской деятельности необходимо, именно оно является залогом полезности этого неизбежного явления для законотворчества. Систему такого регулирования в России еще предстоит создать. И помощь в этом законодателям нашей страны может оказать зарубежный опыт.

Можно выделить три основные модели правового регулирования лоббистской деятельности в области законотворчества: американскую, германскую и французскую.

Американская система правового регулирования лоббизмаправового регулирования лоббизма отличается наибольшим либерализмом. В США практически не существует ограничений в лоббировании законопроектов, при условии подконтрольности этого процесса – регистрации лоббистов и полной их подотчетности в своей деятельности. Разрешено даже материальное лоббирование – с незначительными чисто формальными ограничениями. С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. Регистрация осуществляется специальным клерком Конгресса, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Лоббист не имеет права скрывать расходов, связанных с лоббированием законопроектов. Эти расходы облагаются огромными налогами.

Формально, в США прямой подкуп конгрессменов запрещен, однако этот запрет легко обходится лоббистами, и не существует механизмов контроля за соблюдением этого запрета.

Американская система лоббирования законотворчества предполагает приоритет экономических методов лоббирования. Контроль и налогообложение лоббистской деятельности дает возможность сделать воздействие на законотворческий процесс весьма дорогим. Это очень важно, так – как практически исключает из числа носителей интересов, подлежащих отражению в законодательстве, криминалитет (для них гораздо выгоднее и дешевле не соблюдать принятые законы, используя коррупционные связи) и случайных лиц. В лоббистской деятельности могут принимать реальное участие только крупные промышленно – финансовые группировки, выражающие интересы целого направления в экономической жизни страны, которые могут ассигновать на лоббирование законопроектов достаточные астрономические суммы. Для них это просто вложение капитала (причем, довольно выгодное). При этом, как уже отмечалось, в хорошо отлаженной системе материального лоббирования наиболее эффективным оказывается защита и отражение в создаваемых актах законодательства интересов тех отраслей экономики, которые являются наиболее прибыльными, а их прибыльность (конечно, не всегда, но как правило) является проявлением их значимости, большой роли в экономической жизни государства и общества (например, в современных США такой сферой является добыча, транспортировка и переработка нефти и нефтепродуктов, однако, быстро растет роль и значение корпораций, занимающихся информационными технологиями). Таким образом, даже экономическое лоббирование может быть использовано для выявления и формулирования интересов определенных экономических групп и направлений.

Недостатком американской системы лоббирования является практически полная невозможность противостоять экономическим интересам лицам, обладающим иными социальными интересами – внеэкономического характера. В условиях приоритета экономических форм лоббирования, другие формы воздействия на деятельность законодателей становятся неэффективными. Фактически, невозможно противостоять в борьбе за отражение в законодательстве интересам крупных промышленных и финансовых групп. А ведь нередки и случаи, когда их интересы противоречат жизненно важным интересам общественной жизни и развития. Остальные социальные группы (не связанные с экономической деятельностью) фактически не имеют возможности эффективно воплотить свои интересы в предписаниях создаваемого законодательства.

Германская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббирования законопроектов характеризуется гораздо меньшим либерализмом. В ней допускаются интеллектуальное лоббирование и, в очень ограниченной мере – психологическое. В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 года действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «…объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то германское Положение — только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах⁶².

В ФРГ категорически запрещены любые формы материального лоббирования. Из других методов наиболее распространены предоставление лоббистами законодателям готовых вариантов законопроектов, заключения по готовым законопроектам, выражения одобрения или неодобрения с определенных позиций законопроектов. Кроме того, законом допускаются массовые публичные мероприятия, связанные с законопроектами

Французская система правового регулирования лоббизмаотличается наибольшей строгостью и наименьшими возможностями для реального лоббирования. В рамках этой системы применяется только интеллектуальное лоббирование, причем весьма ограниченное. Лоббистская деятельность во Франции официально считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует очень интересная организация - Социально-Экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, содержащие мнение о законопроекте различных социальных общностей. Другими словами, Социально – Экономический совет осуществляет независимое осмысление и анализ законопроектов, что может рассматриваться как интеллектуальное лоббирование. Такие заключения являются единственной возможной формой лоббистского воздействия на законотворчества. Таким образом, Социально – Экономический совет выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Все иные формы лоббирования категорически запрещены и строго пресекаются. Даже попытки проведения демонстраций по поводу обсуждаемых законопроектов или обсуждения этих проектов в прессе незамедлительно влекут за собой применение весьма жёстких принудительных мер.

Французская система правового регулирования лоббизма дает весьма мало возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. В результате, французская система законотворчества характеризуется наименьшей связью между народом и законотворцами, нередко – оторванностью последних от жизненных реалий и их неспособностью оперативно правильно реагировать на изменения в общественных отношениях. Наглядной демонстрацией этого являются многочисленные просчеты французских законодателей, принятие ими законов, повлекших последствия, прямо противоположные планируемым (например, закон о запрете ношения в школах религиозной символики, направленный против исламистского влияния во французских школах, принятый, несмотря на многочисленные протесты общественности, привел к тому, что исламистское влияние на молодежь только усилилось – подростки просто перестали ходить в светские школы).

Можно сделать вывод, что лобби является неотъемлемым и очень важным институтом законотворчества. Законотворческая система в нашей стране нуждается не в отрицании, не в безусловном запрете лоббирования законопроектов, а в продуманном законодательном регулировании этого вида деятельности. Для того, чтобы создать в России собственную систему правового регулирования лоббистской деятельности, необходимо определить цель, которую может преследовать лоббирование и, используя зарубежный опыт в этой сфере, определить возможные методы и формы лоббирования. Лоббизм может и должен стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим (еще раз) связь между обществом, его основными структурными составляющими и участниками законотворческого процесса.