6.6. Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов)

Определенной спецификой отличается процедура принятия федерального закона о государственном бюджете России. Эта специфика объясняется как особенностями самого закона (его формы, его юридической силы, которая неизменно носит временный характер), так и особой ролью этой формы законов в правовом регулировании, специфическими функциями, которые присущи бюджетным законам. Процесс принятия этой формы законов регламентируется главой 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетные законы в нашей стране принимаются периодически. В настоящий момент бюджетный период (срок, на который составляется бюджет и, соответственно, принимается федеральный закон об утверждении федерального бюджета) составляет три года – очередной финансовый год и плановый период.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания России вправе вносить только один из субъектов законодательной инициативы – Правительство России. Такой проект должен быть внесен на рассмотрение нижней палаты парламента не позднее 26 августа года, в течение которого бюджет должен быть утверждён (текущий финансовый год). Одновременно с законопроектом, в Государственную Думу вносится целый комплекс документов, перечисленных в ст. 192 Бюджетного кодекса России и предназначенных для обоснования положений бюджета (в этот перечень входят, например, проекты федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета, прогнозы исполнения федерального бюджета, основные показатели государственного оборонного заказа, проект программ государственных внутренних и внешних займов России в течение года и многое другое). В тот же срок текст законопроекта представляется Президенту России.

В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной бюджетный период и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях (а не в трёх, как обычно). В первом чтении, которое не должно длиться более 30 дней, Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета; общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума может:

- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджет, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

- вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

- поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Предварительно субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. В соответствии с такими поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы о принятии во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и о распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Государственная Дума обязана рассмотреть во втором чтении такой законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются документы, приложенные к законопроекту о бюджете. Утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, государственной программы вооружения на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год, а так же перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый период (три года) в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, рассматриваемым в третьем чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты. Поправки, не прошедшие такую экспертизу, рассмотрению не подлежат. Бюджетный Кодекс предусматривает еще целый ряд поправок, не подлежащих рассмотрению

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении.

При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации.

В течение одного месяца со дня подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации направляет в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

При рассмотрении его Советом Федерации, федеральный закон о федеральном бюджете голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный бюджетный закон о в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете. Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

Особый порядок существует и для федеральных законов, имеющих целью ратификацию международного договора Российской Федерации (ратификационного закона). Этот порядок регламентируется специальным законодательством, в частности, Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Специфика принятия таких законов обусловлена тем, что он представляет собой способ формального введения в отечественную систему законодательства нормативных положений, закрепленных в международных актах Российской Федерации.

Ратификации в форме принятия специального федерального закона подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

е) при подписании которых стороны (в том числе, Российская Федерация) договорились о необходимости их дальнейшей ратификации

Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу соответственно Правительством Российской Федерации. Впрочем, Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить Президенту Российской Федерации предложение о внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о ратификации международного договора, решение о подписании которого было принято самим Правительством. Предложения о ратификации международных договоров в форме принятия федерального ратификационного закона представляются Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

К представляемому в Государственную Думу проекту федерального закона о ратификации международного договора прилагаются:

- заверенная копия официального текста международного договора;

- обоснование целесообразности его ратификации;

- определение соответствия договора законодательству Российской Федерации;

- оценка возможных финансово - экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующее решение.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.