7.2. Оценка востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта.

Необходимо оценить, существует ли реальная необходимость во внесении изменений в действующее законодательство. Во – многом это зависит от того, заслуживают ли регулируемые отношения именно законодательного воздействия, настолько ли они важны для жизни и развития общества, чтобы быть регулируемыми с помощью нормативных правовых актов. Здесь правоведам надлежит установить, используются ли результаты деятельности законотворцев субъектами правоотношений для определения своего поведения, существует ли в нем реальная необходимость как в инструменте регулирования общественных отношений. Ибо, к сожалению, имеют место случаи создания неприменяемых, невостребованных актов, которые совершенно не нужны в правовой системе и не находят применения в реальной жизни.

К сожалению, далеко не всегда оказывается возможным точно установить необходимость создаваемого нормативного правового акта для регулирования общественных отношений на этапе подготовки проекта. Поэтому следует оценивать реальность необходимости нормативного правового акта и после его принятия. Для этого следует исследовать статистику правоотношений и выяснить, применяется ли реально в жизни созданный закон (подзаконный акт), а если применяется – насколько активно. Анализ востребованности результатов законотворчества позволяет сделать вывод о принципиальном достижении (или недостижении) участниками этого процесса своих целей, о том, нужного ли характера осуществлено законотворческое вмешательство, те ли, что было запланировано, общественные отношения урегулированы. Невостребованный, неиспользуемый акт не только не нужен, не только лишний и засоряет систему законодательства, он его десистематизирует, разрушает его единую структуру, основанную на единстве, взаимосвязанности и комплексном характере регулируемых правом отношений.

Востребованность нормативного правового акта проявляется в наличии правоприменительной практики с использованием этого вновь созданного законодательного предписания: судебной, административно – исполнительной, заключения соглашений с его применением и др. Поэтому при изучении реальности применения созданных законодательных актов весьма полезно анализировать статистические данные о судебной практике, исследовать издаваемые органами исполнительной власти, функционирующими в регулируемой сфере общественных отношений правоприменительные акты, изучать статистику заключения договоров (причем, не только гражданско – правовых) в урегулированной сфере и т. п.. Кроме того, признаком необходимости принятого закона (подзаконного акта) является принятие в соответствии с ним и в его исполнение подзаконных актов.

Анализ востребованности вновь созданного нормативного правового акта может стать основанием для вывода о полном достижении целей законодателей и урегулированности нуждающегося в этом комплекса общественных отношений. Вывод о невостребованности акта законодательства можно сделать, изучив практику судопроизводства, проанализировав статистику правоотношений, смоделировав правозначимое поведение людей и юридических лиц, а так же применяя множество иных методов. В ходе этих исследований как нигде важны знания регулируемой сферы общественных отношений, их структура, интересы их участников, определенность направления правового регулирования, важно познание объективной социальной необходимости и механизмов ее достижения и защиты.

В результате оценки применяемости принятого нормативного правового акта можно прийти к выводу о невостребованности как всего акта, так и его части. «Мертвые», не используемые субъектами правоотношений, не нужные им, излишние элементы законодательства засоряют систему законодательства и должны быть либо удалены, либо (что предпочтительнее, ибо неприменяемость акта вовсе не всегда свидетельствует о его ненужности, а чаще – о несовершенстве его самого или механизма применения) усовершенствованы. Существование невостребованных, неиспользуемых (полностью или частично) актов законодательства позволяет сделать вывод о том, что возможносуществует необходимость внесения изменений в систему законодательства. Можно прийти к выводу об ошибке законодателей, о том, что для регулирования нужных отношений получившийся акт полностью или в части непригоден, что он вообще не нужен, так – как регулирует отношения, не требующие законодательного вмешательства, выходящие за рамки правоотношений в силу своей малой значимости для жизни и развития общества и потому не используемый субъектами правоотношений.

Оценка востребованности и использования созданного нормативного правового акта предопределяет необходимость анализа его исполняемости. Это исследование результатов законотворчества представляет собой установление его фактической действенности, реальности подчинения участниками правоотношений своего поведения содержащимся в нем правовым предписаниям. Это изучение позволяет определить эффективность регулятивного воздействия акта, его пригодность для воздействия на общественные отношения. Ибо исполняемость, готовность и стремление людей подчинить свое поведение нормативному предписанию – один из признаков справедливости, соответствия общественным интересам, правового характера такого предписания. Реализация нормы права, содержащаяся в нормативно – правовом акте правового характера выступает как форма реализации участником общественных отношений собственных основополагающих интересов, аккумулированных в интересы общества, выраженные в праве и закрепленные в законодательстве.

Безусловно, создать акт, который бы не нарушался бы вообще никем, которому бы беспрекословно подчиняли свое поведение все без исключения субъекты правового регулирования невозможно. Правонарушения являются не только результатом несовершенства законодательной техники при создании актов законодательства или неправового характера, но и множества других факторов, не имеющих к законотворчеству прямого отношения. Однако, несовершенство принятого акта может весьма заметно обусловить масштабы и характер правонарушений. Точное и полное отражение в акте законодательства нормы права, являющееся результатом профессионализма законодателей, является залогом исполняемости и высокой эффективности как этого акта, так и законодательства в целом. И напротив, неточное, непрофессиональное составление текста правового предписания, возможность их толкования, противоречивость и бессистемность законодательства, пробелы в нем – все это влечет снижение (а может и вообще свести его на нет) саму возможность исполнения нормативных правовых актов, а, следовательно, и их регулятивных возможностей. По этой причине входе анализа результатов законотворчества необходимо исследовать статистику правонарушений, изучить, как и почему не соблюдаются вновь созданные акты законодательства. Результаты такого анализа могут стать основанием для вывода не только о факте несовершенства акта, но и о характере такого несовершенства, о формах нарушения правил законотворчества, допущенных при разработке и принятии акта, о наиболее удобных способах исправления недостатков.

Исследование статистики правонарушений в области общественных отношений, законодательное регулирование которых было обновлено или исправлено, является необходимой составляющей анализа результатов законотворчества. Главные методы, используемые в этом процессе – статистический метод и метод аналитических исследований полученных статистических данных. Следует изучить структуру общей массы правонарушений и постараться выделить в них определенное системообразующее начало. Специфика тех или иных правонарушений, основные формы вины, невыполненные предписания, формы таких невыполнений – все это может дать основания для выводов о причинах правонарушений. Единичные правонарушения, носящие случайный характер, еще не дают основания для беспокойства. Но правонарушения, превратившиеся в систему, принимающие, если можно так выразиться, общесоциальный масштаб уже являются тревожным сигналом, для участников законотворческой деятельности такая ситуация означает необходимость анализа характера правового воздействия, оказываемого теми или иными законами (подзаконными актами) и их системами. В результате такого анализа можно сделать вывод о том, что неподчинение субъектами правоотношений своего поведения требованиям нормативных правовых актов имеет причиной несовершенство этих актов, невозможность или затруднительность выполнения содержащихся в них предписаний по причине технического несовершенства. Анализ статистики правонарушений, особенностей их субъектного состава может дать результаты, свидетельствующие о том, что определенные акты законодательства не выполняются только определенной категорией участников правоотношений, определенным социальным слоем. Это в свою очередь дает основание для вывода о том, что нарушаемый акт противоречит интересам определенной социальной группы. В результате таких выводов участники законотворческой деятельности могут, проанализировав место и роль в системе правоотношений недовольной актом социальной группы, подкорректировать положения законодательных актов, исходя из интересов общества в целом, придав им правовой характер.

Конечно, при таком анализе следует учитывать, что на исполняемость законов и подзаконных актов влияет и множество иных факторов, кроме правового характера и технического совершенства их создания. Безусловно, определяя свое поведение, выбирая один из нескольких возможных вариантов, человек руководствуется собственным пониманием своих интересов. Возможно несоблюдение идеального с технической точки зрения и с точки зрения объективной социальной необходимости нормативного правового акта, абсолютно точного, ясного и носящего безусловно правовой характер. Такая ситуация может стать результатом и пренебрежения или неправильного понимания индивидом общественных интересов, объективной социальной необходимости и собственных, взаимосвязанных с ними собственных основополагающих интересов.

При анализе исполняемости законодательства следует быть очень осторожным, скоропалительные выводы здесь (как и в любом деле) недопустимы и губительны. Исполняемость – очень сложная характеристика, как и все поведение людей – индивидов, социальных групп, общества в целом определяется всем комплексом общественных отношений, сложной системой объективных и субъективных факторов, техническое совершенство конкретного акта законодательства - только один из них. Однако, тщательный анализ статистики соблюдения и нарушений законов и подзаконных актов все же может дать основания для выводов об их эффективности, о необходимости внесения в них изменений и улучшений, о достижении или недостижении участниками законотворческого процесса своих целей.

Анализ востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта и практики его нарушений как единый комплекс представляют собой важную составную часть законотворческого процесса. Такие действия предназначены для того, чтобы предоставить участникам законотворчества ценную информацию о регулятивных возможностях и о путях совершенствования созданного нормативного правового акта (или их группы).