6.4. Утверждение законов.

После принятия закона, для того, чтобы он получил юридическую силу, он должен быть одобрен. Субъектами этого процесса выступают верхняя палата парламента (в нашей стране – Совет Федерации Федерального Собрания России) и глава государства (в нашей стране – Президент России). Их функция – контроль за законотворческой деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания России.

В первую очередь, принятый Государственной Думой закон попадает на утверждение в Совет Федерации. Главное предназначение этой стадии законодательного процесса – установить консенсус по поводу содержания и формы закона между верхней и нижней палатами парламента. Это очень важный этап законодательного процесса, так – как он позволяет принять участие в законотворчестве и отразить в принимаемых законах мнение представителей субъектов федерации.

Утверждению в Совете Федерации Федерального Собрания России подлежит далеко не каждый принятый нижней палатой парламента закон. В соответствии со статьёй 106 Конституции России, Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Кроме того, статья 108 Конституции России устанавливает обязательность утверждения Советом Федерации всех федеральных конституционных законов.

Если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному утверждению в Совете Федерации, или если он в течение четырнадцати дней с момента получения не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней (после принятия нижней палатой парламента или после истечения этого четырнадцатидневного срока) этот закон направляется на подписание Президенту.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Аппарате Совета Федерации и в течение сорока восьми часов направляется вместе членам Совета Федерации с прилагаемыми к нему материалами и документами. Закон должен быть рассмотрен верхней палатой парламента в течение четырнадцати дней, считая со дня его получения.

Глава верхней палаты парламента (или по его специальному поручению его заместитель) определяет комитет, ответственный за рассмотрение полученного федерального закона. Этот комитет рассматривает закон и простым большинством от числа присутствующих на заседании членов комитета принимает решение одобрить и не вносить его на рассмотрение верхней палаты парламента или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета верхней палаты парламента и предложенного этим комитетом проекта постановления палаты. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить обсуждаемый закон без изменений или обсудить его на заседании палаты. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета Федерации, по результатам обсуждения принимается решение об одобрении закона или о его отклонении, которое оформляется специальным постановлением. Решение, определяющее судьбу федерального закона принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов верхней палаты парламента, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство членов Совета Федерации – не менее трех четвертей голосов от общего числа ее членов.

В случае отклонения закона, Совет Федерации имеет право принять одно из следующих решений: об отклонении закона по причине его неприемлемости в целом, об отклонении закона ввиду неприемлемости отдельных его положений или частей. Поэтому в постановлении Совета Федерации об отклонении закона может содержаться перечень его структурных составляющих (глав, частей, статей, пунктов) по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами парламента, а так же может содержаться предложение о создании специальной согласительной комиссии. При отклонении закона ввиду неприемлемости его отдельных положений принимаемое Советом Федерации постановление должно содержать предлагаемую редакцию конкретных структурных составляющих закона.

Отклоненный Советом Федерации закон передается в профильный ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает суть возражений Совета Федерации, дает по ним заключения (об их обоснованности, правовом или неправовом характере, возможности изменения закона в соответствии с ними, последствиях таких изменений) и вносит в Государственную Думу предложения о преодолении разногласий.

В нашей стране получила распространение практика создания специальных согласительных комиссий на паритетных началах из представителей палат парламента. Согласительная комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Согласительная комиссия рассматривает только те положения закона, по которым между Советом Федерации и Государственной Думой возникли разногласия. Цель такой работы – выработка согласованного предложения в виде единого текста разделов, глав, статей рассматриваемого закона, с содержанием которых высказал своё несогласие Совет Федерации. Решения согласительной комиссии принимаются путём раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Если согласительная комиссия добивается преодоления возникших между палатами Федерального Собрания России разногласий по поводу положений закона, то решение об этом вносится на рассмотрение в Государственную Думу для повторного рассмотрения закона. Если Государственная Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить её работу, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии, либо отказаться от участия в её работе. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий своим существующим составом, закон передаётся на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе либо отменить своё постановление об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции, либо изменить предложения об изменении отдельных его положений, либо изменить состав своей депутации в согласительной комиссии, либо отказаться от участия в её работе.

Постановление согласительной комиссии о принятом решении не позднее, чем через пять дней после принятия направляется в Государственную Думу для повторного рассмотрения закона.

В ходе повторного рассмотрения закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Внесение дополнительных поправок, выходящих за рамки возражений Совета Федерации не допускается. Закон считается принятым в редакции, соответствующей замечаниям Совета Федерации, если за него проголосовало простое большинство от списочного состава Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума не согласна с замечаниями Совета Федерации и не намерена вносить в текст закона соответствующих поправок, закон ставится на голосование в ранее принятой редакции и считается принятым, если в ходе этого голосования за него высказалось не менее двух третей от общего списочного количества депутатов. В противном случае закон считается не принятым⁵⁵.

Принятый нижней палатой парламента и одобренный верхней палатой закон идет на утверждение главе государства (в нашей стране – Президенту России). Процесс подписания главой государства принятого парламентом закона называется промульгацией. Только после того, как закон был утверждён президентом России, он приобретает юридическую силу, обязывающую всех находящихся на территории нашей страны лиц исполнять его.

В соответствии с частью 2 статьи 107 Конституции России, Президент обязан в течение 14 дней с момента получения подписать принятый Федеральным Собранием закон или наложить на него вето. Он не вправе не подписать отклонённый им ранее закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение 7 дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания России об одобрении этого закона в первоначальной редакции.

Президент как гарант Конституции, подписывая закон, подтверждает факт его конституционности, соблюдения процедуры принятия и возможность включения этого закона в систему законодательства для регулирования общественных отношений. Главе государства принадлежит право наложить вето на закон, отказаться от его подписания не объясняя причин этого, или же вернуть с мотивировкой этого решения в парламент.

Отклоняя принятый парламентом закон, Президент предлагает собственную его редакцию (в целом или отдельных структурных составляющих) или просто сообщает в своём послании о нецелесообразности принятия этого закона. Однако, истинной причиной отклонения Президентом законов является, чаще всего, не нарушение его содержанием или процессом принятия требований Конституции, но принципиальное несогласие президента с его содержанием.

В этом случае производится:

а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного президентом закона и его принятие в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции;

б) рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

Законы, возвращённые главой государства для повторного рассмотрения, направляются для заключения соответствующего комитета Государственной Думы или специально создаваемой комиссии нижней палаты парламента. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать в своём заключении Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить его в редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой государства или же согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия этого закона в целом.

Вопрос о повторном рассмотрении отклонённого Президентом закона включается в повестку дня заседания нижней палаты в первоочередном порядке.

Повторное обсуждение отклонённого Президентом закона начинается в Государственной Думе с выступления представителя Президента, затем заслушивается заключение думского комитета или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять отклонённый закон в редакции Президента. Закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, депутатам предлагается проголосовать за повторное принятие закона в первоначальном виде, одобренном Государственной Думой в третьем чтении. То есть, при этом парламент не обязан учитывать мнение Президента о законе, высказываемое главой государства при вынесении решения о наложения вето на этот закон, парламент вправе преодолеть вето Президента, утвердив и подтвердив первоначальную редакцию отклонённого Президентом закона. По общему правилу вето президента преодолевается путем повторного принятия закона в той же редакции квалифицированным большинством в две трети голосов от общего списочного состава депутатов.

В случае, если такое квалифицированное большинство голосов набрать не удается, парламент обязан пересмотреть закон и принять его заново (пройдя все этапы обсуждения) в новой редакции – с учетом поправок Президента. В этом случае Президент уже не может отклонить закон после повторного рассмотрения – вторичное вето на закон наложено быть не может.

В случае, если первые два решения не приняты, то осуществляется голосование по отдельным изменениям в тексте закона, предложенным Президентом. Каждое из отдельных предложений Президента считается принятым, если за него проголосовало две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклонённого Президентом, этот закон был принят в новой редакции (утверждены предложенные Президентом при наложении вето поправки), порядок рассмотрения и утверждения этого закона в Совете Федерации будет таким же, как и при первоначальном рассмотрении этого закона верхней палатой парламента.