основы политологии смирнов

хожие катаклизмы. Причем они действительно происходили. Значит, выявлена закономерность, и мораль верна.

Институт всеобщей истории РАН в 2006 г. опубликовал в журнале «Наука» монографию Л.П. Маринович «Античная цивилизация и варвары», в которой дается анализ причин упадка Эллады (в III – начале II в. до н.э.) Концентрация земли и богатства в руках немногих, закабаление простых граждан ростовщиками вели к обострению социальной борьбы. Расцвели олигархия и тирания. Идеалы равенства, свободы граждан, служения общему делу и высокой нравственности уступили место культу наживы, крайнего индивидуализма. Экономическая жизнь Греции приходит в состояние глубокого упадка и застоя. Катастрофически сокращается рождаемость, а потом и численность населения. Греция с ее культурой покорена Римом. А затем такой итог ждал и Римскую империю – под натиском «варваров» рухнет и Рим.

Резюмируя изложенный материал, отметим, что анализ политического лидерства и политических элит как социально-политических образований позволяет, во-первых, существенно углубить и конкретизировать наши представления о властных отношениях в обществе и, во-вторых, заключить, что прогресс нашего общества, его выход из кризисного состояния во многом зависят от механизма отбора и эффективной деятельности элиты.

Политическая элита, имеющая высший социальный статус и принимающая непосредственное участие в осуществлении решений, связанных с использованием политической власти, ответственна и за будущее страны.

8.4.Бюрократия – административно-политический слой общества и управления

Бюрократия есть социально-профессиональная группа, обладающая специальными знаниями и подготовкой, осуществляющая в системе современного общества функции управления. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной исполнительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики. Превращение политики в профессию, в «предприятие», требующее управленческой компетенции, обусловило появление бюрократии, особого привилегированного слоя общества. Понятие бюрократии основано на типологии господства. Кто занимается политикой, писал М. Вебер, «…тот стремится к власти: либо к власти как средству, <…> либо к власти ради нее самой, чтобы насладиться чувством престижа, ко-

111

торое она дает»31. Конечно, фигурантом в механизме политики является либо штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, либо штаб чиновников, являющийся самостоятельным собственником средств управления, либо штатные чиновники32. Бюрократия, говорит М. Вебер, – технически самый чистый тип легального господства. М. Вебер выделяет три вида господства (власти): легальное, основанное на законности; традиционное, основанное на вере; харизматическое, – способность, дарованная природой, богом, судьбой. Аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляется требование действовать «невзирая на лица», т.е. по строго формальным и рациональным правилам. Бюрократия – форма администрации, обособленная от населения, совместную деятельность которого она призвана организовать и руководить ею.

Методологические принципы анализа места бюрократии (администрации, чиновничества) в системе власти являются приоритетными. По мнению Н. Смелзера, М. Вебер выделил семь характерных черт идеального типа бюрократии.

1.Разделение труда.

2.Порядок подчиненности.

3.Публичный офис (канцелярия или бюро).

4.Официальная процедура подготовки должностных лиц организации.

5.Штатные сотрудники.

6.Правила, регулирующие режим работы.

7.Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам33.

А. Гидденс, основываясь на точке зрения М. Вебера, пишет, что высшие должностные лица, ответственные за все политические решения, избираются. Должна существовать и широкая основа штатных чиновников – бюрократов, играющих важную роль в управлении страной. Технически большое современное государство абсолютно зависит от бюрократическо-

го базиса. Представительная многопартийная демократия, согласно М. Веберу, поможет защищать общество как от произвола решений политических лидеров, так и от власти, присвоенной бюрократией34.

Системный анализ бюрократии и бюрократов проведен социологом Максом Вебером. Его анализ был основан на германской бюрократической модели, но его принципы могут быть применимы и в мировой практике, а именно:

31 Вебер, М. Избранные произведения: пер. с нем. / сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; предисл. П.П. Гайденко. М. : Прогресс, 1990. С. 646.

32Там же.

33Смелзер Н. Социология: пер. с англ. Ростов н/Д: Феникс, 1994.

34Гидденс А. Указ. соч.

112

1)административные должности должны быть организованы иерархично;

2)каждый отдел имеет свою область компетенции;

3)гражданские служащие не выбираются, а назначаются на основе технической квалификации (диплом или экзамен);

4)гражданские служащие получают фиксированный оклад согласно рангу;

5)гражданские служащие подвержены контролю и дисциплине;

6)служба – занятие и единственное назначение гражданского служащего;

7)служащий не имеет своего офиса;

8)продвижение по службе производится по решению начальства.

В идеале бюрократия – рациональная система, или организованная структура, предназначенная разрешать умело и эффективно исполнение государственной политики. Для того, чтобы сделать это, бюрократия управляет в согласии с определенными правилами и процедурами. Это четкая организованная цепь распоряжений (или иерархия власти), через которую ответственность происходит сверху донизу. Это метод организации, который дает право правительству действовать с некоторым однообразием, используя способ рационального и субъективного внутреннего надзора и контроля за исполнением решений.

Бюрократическое управление, согласно М. Веберу, отличают:

1)иерархия власти;

2)последовательность действий;

3)безличность – работа производится в соответствии с установленными правилами;

4)специальные знания – чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

Бюрократическое управление означает господство посредством знания – и в этом состоит его специфически рациональный характер (М. Вебер).

Таким образом, бюрократия является статусным слоем со своими собственными взглядами и ценностями и как обладающая властью способна влиять на цели политической системы, воздействовать на цели всего общества.

Подобная национально-государственная бюрократия зародилась в Западной Европе в начале XVI в., но ее полная власть проявилась только в XX в. Сегодня существуют нейтральные и пассивные администраторы, бюрократы и активные участники, изменяющие законы и политику.

Многие европейские страны моделируют бюрократию по французскому образцу. Большая часть Европы приняла традиции римского пра-

113

ва и централизованного правления. После Французской революции, уничтожившей монархию, Наполеон реставрировал централизованный контроль бюрократии и сделал его более рациональным и эффективным, увеличив власть. Наполеон по модели Ришелье создал префектов для проведения государственной политики на местном уровне.

Функции современной правительственной бюрократии включают администрирование, обслуживание, урегулирование, лицензирование, сбор информации. Все правительственные бюрократии выполняют не менее двух из этих основных функций, некоторые бюро специализированы, некоторые осуществляют многочисленные функции управления.

Администрирование. Главная функция большинства правительственных отделов может быть определена просто как выполнение и проведение в жизнь законов, установленных законодательно, и политическое обнародование исполнения. Например, США проводят политику распределения федеральных фондов штатам, которые оплачивают стоимость различных программ благосостояния. Министерство здоровья управляет этой политикой, решая, на какое количество федеральных денег имеет право каждый штат, и наблюдая, как эти деньги будут использоваться для намеченных целей. Национальная служба здоровья управляет этой политикой, наблюдая за медицинским обучением, записью пациентов к докторам, за управлением больницами и т.д. Следовательно, администрирование – это инструмент государственной политики, поэтому оно включает политические решения, которые влекут за собой управление.

Модель администрирования изменяется от страны к стране. В Британии исполнительный и административный надзор день за днем осуществляется их департаментами, и высшие административные служащие помогают планировать законодательство так же хорошо, как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. С Британией сходна Франция, имеющая пристрастие к национализированной экономике таких базовых отраслей, как сталеплавильные заводы, угольные шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, которые работают под контролем государственных корпораций, принимающих политические решения.

Обслуживание. Многие правительственные агентства созданы, чтобы обслуживать обычное общество или специфичные группы. Американское бюро погоды, возможно, – лучший пример служебного агентства. Хотя иные из нас, кто может простудиться без зонта в день, когда бюро погоды не обещает дождя, могут много не думать об этой службе, но его прогнозы жизненно необходимы для фермеров и рыбаков. Американским министерством сельского хозяйства ведутся исследования по контролю за чумой, обращению с землей, распределению излишков продуктов среди бедных и обеспечению общества информацией о питании.

114

Регулирование. Регуляторные функции правительства также предназначены для защиты общественного благосостояния. В США Биржевая комиссия безопасности защищает инвесторов, устанавливая директивы для регистрации новых выпусков так же хорошо, как продаются и покупаются акции и облигации. Британия имеет с 1819 г. письменное законодательство, регулирующее рабочее состояние на фабриках. Похожее законодательство существует в большинстве индустриальных стран. Американское министерство труда, например, присматривая за выборами в союзы, уверено в том, что они проводятся справедливо. В Германии процедура принятия федерального закона правительства земель наблюдается бундестагом (высший орган национального законодательства), и федеральные административные суды уполномочены вынуждать правительство земель проводить в жизнь национальный закон. Во всех интерпретациях регулирование поддерживается потенциалом силы.

Лицензирование. Лицензирование тесно связано с регулированием. Оно дает право правительству навязывать минимум стандартов и квалификаций в определенных областях. Например, если вы хотите получить лицензию на управление автомобилем, в части практикования медицины, на продажу недвижимости, преподавание в школе, работу в качестве парикмахера, то вы должны удовлетворять определенному правительственному стандарту. В США и других федеральных странах эти стандарты обычно установлены штатами индивидуально. В таких государствах, как Франция или Великобритания, национальное правительство формируется и проверяется на основании стандартов. Тем не менее даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством.

Сбор информации. Информация необходима для достижения двух главных целей: ограничения закона, имеющего нарушения, и исполнения политических решений, которые разумны и основаны на фактическом законодательстве.

Мир не любит бюрократов. Само слово имеет слегка уничижительное значение. «Термины "бюрократ", "бюрократический" и "бюрократия", – пишет Людвиг фон Мизес, – это, конечно, бранные слова. <…> Употребление рассматриваемых терминов в оскорбительном смысле не ограничивается Америкой и другими демократическими странами. Это универсальное явление. Даже в Пруссии, образцовом авторитарном государстве, никто не хотел, чтобы его называли бюрократом»35. Автор приходит к выводу, что «..бюрократию, её достоинства и недостатки, её деятельность и принципы функционирования можно понять, сопоставляя их с

35 Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный Хаос. Антикапиталистическая ментальность : пер. с англ. М. : Дело, 1993. С. 9.

115

функционированием управления на основе мотива прибыли в капиталистическом обществе с рыночной экономикой»36.

С юмористической стороны, бюрократия может начать соответствовать закону Паркинсона: работа расширяется по мере насыщения штатного времени, имеющегося в распоряжении для этого. Паркинсон никогда не называл себя юмористом, но многие, кто работал в бесполезных раздутых агентствах, согласны, что закон Паркинсона правильный.

Бюрократия связана с коррупцией. Всякий раз, когда распоряжения будут выполняться госслужащими, будет существовать соблазн в изменении их для друзей и благодетелей. Только малое количество стран со здоровой системой государственного сервиса (например, Британия, Швеция) могут поддерживать некоррумпированную государственную администрацию. Большинство стран в мире коррумпированы: некоторые – немного, другие – до огромных размеров. В большинстве стран Третьего мира быть государственным служащим – значит брать деньги на стороне.

Возможно, большинство серьёзных проблем с бюрократией, упоминавшихся выше, имели место, когда она начинала переплетаться с другими ветвями правительства или заменять их.

Бюрократия в XX в. стала огромной, сильной, экономически оснащённой и политизированной. К. Маркс писал, что бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества. Бюрократия есть замкнутое общество в государстве. Бюрократия считает самоё себя конечной целью государства. Бюрократизация бьет не только по экономике, она деформирует весь строй общества, саму человеческую личность. В.И. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» писал, что бюрократия – как управление, где используют чинопочитание; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом: многоначалие и многописание.

Однако в демократической системе не отрицается роль и необходимость бюрократии, а обосновывается значимость роли бюрократии в осуществлении демократии как особой структурной организации государственного управления. На практике роль бюрократического управления, а следовательно, бюрократии обусловлена тремя факторами: во-первых, степенью однородности или разнородности национального государства; во-вторых, способностью к принуждению, проявляемой го- сударственно-политическим центром; в-третьих, степенью легитимности правительства37.

36Людвиг фон Мизес. Указ. соч. С. 22.

37См.: Лапаломбара Дж. Роль бюрократии в осуществлении демократии // Лекции по политологии. В 2 т. Т. 1. Таллинн : Панор-Пресс, 1991. С. 64–72.

116

Избежать опасности неуправляемого роста бюрократии в демократической системе возможно: конституционное устройство будет благоприятно для демократии; бюрократическая власть в демократическом обществе будет ограничена законом и бюджетом; бюрократическое управление основано на организационной компетентности, контроле над ресурсами и служащими; бюрократическое управление базируется на интеллектуальных и нравственных ценностях, господстве посредством знаний. Таким образом, бюрократия является статусным слоем в демократической системе, обладающим властью, имеющим рациональный характер. В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в соответствии с законом и бюджетом. Задача должностного лица служить людям, проводить в жизнь закон своей страны. Исполняя свои обязанности, он оказывается полезным человеком общества, внося в политическую жизнь свежий подход, инновационные планы и наказы от избирателей на улучшение, на создание социально-экономических, политических, правовых и социокультурных предпосылок в условиях политической деятельности.

9. ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И ПОЛИТИЧЕСКОЕ СОЗНАНИЕ

9.1. Политическая культура в современном обществе

Политическая культура как социальный опыт и выражение цивилизованности общества наряду с государством, гражданским обществом составляет триаду, отражающую гражданственность, социальную ответственность, ангажированность личности в политическом процессе. Петр Штомпка писал: «Полное осознание роли идейно-побудительных факторов – верований, ценностей, мотиваций, надежд, отношений – в процессе социального изменения стало возможным с поворотом социологии <...> к ориентации на человека, с возвращением его в основание социологической теории»38. Проследить человеческие действия, объяснить, понять можно лишь тогда, когда установлен смысл, психологические мотивы действий, культурных ценностей, норм, правил, придающие человеческим действиям определенную форму. «Всякая великая культура, – утверждал П. Сорокин, – есть не просто конгломерат разнообразных явлений, сосуществующих, но никак друг с другом не связанных, а есть единство, или индивидуальность, все составные части которого пронизаны одним основополагающим принципом и выражают одну, и главную, ценность. <…> Именно ценность служит основой и фундаментом всякой

38 Штомпка П. Социология социальных изменений : пер. с англ. / под ред. В.А. Ядова. М. : Аспект Пресс, 1996. С. 295.

117

культуры»39. Культура как сложный социокультурный феномен, состоит из трех культурных уровней идеологического, поведенческого и материального:

1)совокупности смыслов–ценностей–норм, которыми обладает индивид, или группа образует их идеологическую культуру;

2)совокупности осмысленных действий индивидов, с помощью которых выражаются и реализуются эти смыслы–ценности–нормы, образуют их поведенческую культуру;

3)совокупности всех носителей, материальных, биофизических предметов и сил, с помощью которых идеологическая культура прини-

мает материальную форму, затвердевает и социализируется, образует материальную культуру40.

Политическая культура воспроизводит язык, смысл, ценности, нормы политического общения и поведения, является частью культуры социального действия, способом осуществления политической деятельности, взаимодействия людей в сфере власти, отношений между людьми, входящими в политические сообщества. В этом смысле политическую культуру можно анализировать в четырех аспектах:

1)психологическом, где культура рассматривается как система ориентаций на политические объекты;

1)всеобъемлющем, включающем как установки, так и политическое поведение индивидов;

1)объективном, в котором культура представляется как определенный ограничитель поведения индивида;

1)эвристическом, рассматривающем культуру как гипотетический конструкт для аналитических целей.

Во всех подходах есть стремление доказать зависимость важнейших характеристик политической системы от политических представлений, убеждений, чувств людей, т.е. от их психологии.

Политическая культура является частью и общей культуры, носителем духовного и психологического состояния, выступает как «… набор непременных заданий, заполняется комплексами поведения, поначалу случайными. Однако со временем они застывают в процессах самоорганизации и перерастают в такие структурные нормы, которые формируют

внутрикультурный образец "человеческой породы", навязывая ему схемы долженствования и повинностей»41. Политолог Р. Такер дает следующую трактовку культуры: «Культура является духовным продуктом, носит исторический характер; ее образуют идеи, модели и ценности, она

39 Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Соломинов. М. : Политиздат, 1992. С. 429.

40Сорокин П.А. Социологические теории современности. М., 1992.

41Лем С. Модель культуры // Вопросы философии. 1969. № 8. С. 51.

118

избирательна, ее можно усвоить; она основывается на символах и представляет собой абстрагированные свойства человеческого поведения и его результатов»42. Мнение об «автономности» политической культуры лежит в основе того, что она эффективно влияет на поведение масс, на каждую личность. Особое значение имеют четыре фактора:

1)политическая культура общества, особенно там, где она имеет вполне определенный характер;

2)политическое сознание, хотя его имеет далеко не каждый;

3)собственный политический опыт людей, хотя он у разных слоев различен, воспринимается в них неоднозначно, а главное – по-разному интерпретируется различными политическими течениями, каждое из которых ссылается на то, что «жизнь учит»;

4)настроения, эмоции, инстинкты, иррациональное, зависящие от психики индивидуумов и масс.

Политическая культура – это необходимое звено функционирования любых политических систем. Взаимосвязь политической культуры и политической организации проявляется в том, что политические структуры, формы политического устройства складываются под влиянием существующей культуры и одновременно влияют на содержание и развитие самой культуры.

Структура политической культуры как специфического, исторически определенного способа организации жизнедеятельности людей в политической сфере включает следующие элементы:

– когнитивный (предполагает знания о политике, суждения, идеи);

– нормативно-оценочный;

– эмоциональный;

– поведенческий, или волевой.

Культура как элемент политической системы выполняет следующие функции: воспитательную; коммуникативную; освоения и преобразования политических отношений; регулирования развития и функционирования политической системы; прогнозирования политических процессов.

Политическая культура – продукт длительного исторического развития каждого общества, наряду с этим политическая культура каждой страны имеет некоторые устойчивые национальные особенности. Все это необходимо учитывать при выделении тех или иных типов политической культуры.

Политическая культура может быть представлена как «набор намерений и целей», включенных в любую политическую систему. Основной

еекритерий – взаимоотношения власти и общества. Первый тип политической культуры – традиционный, соответствующий в принципе и до-

42 Такер Р. Указ. соч. С. 77.

119

классовому обществу, и рабовладельческому, и феодальному строю. Для него характерно признание:

–священного характера власти;

–того, что права подданного и права власти по отношению к подданному регулируются традиционными нормами;

–неизменности политической системы и ее основных норм.

Второй тип политической культуры имеет две модификации – авторитарную и тоталитарную, где в качестве идеала государства выступает власть: авторитарная культура – разрешено то, что не имеет отно-

шения к политике; тоталитарная культура – разрешено то, что приказано властью.

Третий тип политической культуры – культура демократического участия – является детерминантой политического процесса: разрешено все,

кроме того, что запрещено законом, но включается и субъективная сторона политической системы, ее социально-психологический момент: законы отражают материальную, экономическую и социальную стороны жизненного процесса.

Наряду с политической культурой, господствующей в обществе и обладающей известной целостностью, существуют и политические субкультуры, занимающие определенные ниши в политической жизни.

В политологии субкультура рассматривается как совокупность политических ориентаций, значительно отличающихся от доминирующих.

Существование политической системы тесно связано с наличием политической культуры, которая определяет политическое поведение людей, придавая ему определенное направление и содержание. Она предписывает нормы поведения и правила игры в политической сфере.

Следовательно, политическая культура – уровень освоения человеком и обществом политических идей, взглядов, концепций, программ. Политическая культура представляет собой обусловленный ценностными представлениями человека о политических явлениях и воплощенный в практике кодекс его поведения, стиль его деятельности, систему образцов политического действия.

Иными словами политическая культура – это реализация политических знаний, ценностных ориентаций, образцов поведения личности, класса, общества в исторически определенной системе политических отношений и политической деятельности. Она включает зафиксированный в традициях и законах политический опыт общества, социальных групп, личности, уровень их представления политической власти, способность дать оценку политическим явлениям, занять политическую позицию, выраженную в конкретных социальных действиях. Она отражает способ политической деятельности и поведения.

120