6.2. Государственное устройство

Российская империя являлась централизованным государством с вхождением в его состав Польши и Финляндии (с особыми конституциями), а также вассальных государств – Казахстана, Северо-Кавказских народов, Дагестана и Закавказских государств. Постепенно их территория была инкорпорирована в Россию.

Власть императора являлась верховной, самодержавной, неограниченной и наследственной по мужской линии. Его персона признавалась неприкосновенной и безответственной за свои действия. Он полновластно мог распоряжаться финансами страны и сам себе определял содержание.

Государственный совет как орган верховного управления был учрежден по проекту М.М. Сперанского в 1810 г. и являлся законосовещательным учреждением: император мог утвердить мнение большинства или меньшинства, либо принять единоличное решение. В нем обсуждались и шлифовались законопроекты. Он формировался царем, а по должности туда входили министры. Аппарат совета состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского), двух комиссий (комиссия составления законов и комиссия прошений) и государственной канцелярии во главе с государственным секретарем.

8 сентября 1802 г. учреждается Комитет министров, состоящий из министров и главноуправляющих, а с возникновением Государственного совета туда вошел его председатель и руководители двух департаментов. Комитет был высшим административным учреждением совещания императора по вопросам управления. Он рассматривал дела, затрагивающие интересы других ведомств, которые министры не могли разрешить самостоятельно. Нередко Комитет рассматривал и законопроекты, а также дела по надзору за госаппаратом и личному составу правительственных учреждений.

В первые годы правления Александра I были проведены ряд реформ Сената, по которым он должен был стать «на прежнюю степень, ему приличную». За ним закрепляется роль высшего органа суда и надзора. Однако указом 1803 г. Сенат лишился прав представлять свои замечания на издаваемые законы, а вскоре министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Был ограничен Сенат и надзорных функций: за первую пол. ХIХ в. была проведена всего 91 ревизия. Сенат состоял из ряда полусамостоятельных департаментов, количество которых возросло от 7 до 12. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, а департаментов – обер-прокуроры. В первой пол. ХIХ в. Сенат практически превращается в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов.

Возникшая в конце ХVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия в 1812 г. приобретает характер общегосударственного высшего учреждения. С 1826г. по 1842 г. в его составе образуются шесть отделений. Первое отделение занималось отчетностью министров, изготовлением высочайших указов и т.п. делами. Второе – кодификацией законов (изданы «Полное собрание законов» из 45 томов, «Свод законов Российской империи» из 15 томов, «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. и др.). Особое место занимало Третье отделение – орган политического сыска и следствия. Его исполнительным органом являлся корпус жандармов. Четвертое отделение преобразовалось из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I) и ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениям. Пятое и шестое отделения считались временными: Пятое отделение было учреждено для реформирования управления государственными крестьянами; Шестое отделение разрабатывало административную реформу для управления Кавказом.

Для оперативного административного и законодательного управления во второй четверти ХIХ в. образуются высшие комитеты. Они были немногочисленными, но часто наделены большими полномочиями и подразделялись на четыре группы: комитеты по разработке мер по укреплению государственного аппарата и сословной организации; крестьянские комитеты; комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий; комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами (например, Сибирский комитет, Кавказский комитет 1840–1882 гг.). Наибольшее значение получил Особый секретный комитет 6 декабря 1826 г. для проведения более четкого разделение дел между Государственным советом, Сенатом и Комитетом министров. В 1817–1855 г. действовал «Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия». Существовали еврейские комитеты (по вопросам оседлости, быта и религии), крестьянские комитеты и т.п.

К центральным государственным учреждениям относились министерства. Манифестом 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных дел, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а также на правах министерства государственное казначейство. По «Общему учреждению министерства» от 25 июня 1811 г. число министерств было доведено до 11 (были добавлены министерство полиции (упразднено в 1819 г.), министерство путей сообщения, государственный контроль на правах министерства). Бывшие коллегии вначале были расписаны по министерствам, а потом и вовсе упразднены. Министерства делились на департаменты и канцелярии во главе с директорами. В 1811 г. при министерских учреждениях возникают совещательные органы – совет министров и общее присутствие департамента. В таком виде министерства просуществовали до Октябрьской революции 1917 г.

Местные органы управления. Основными административными и территориальными единицами оставались губернии и уезды. С 1803 г. число губерний возросло до 48, а к 1850 г. достигло 52. Кроме того, существовали наместники в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (с 1844–1845 гг.), а также в некоторых местностях генерал-губернаторы. Например, Нижегородское генерал-губернаторство существовало в 1825–1828 гг. и охватывало Нижегородскую, Казанскую, Симбирскую, Саратовскую и Пензенскую губернии. К 1850 г. генерал-губернаторств насчитывалось десять.

Генерал-губернаторы являлись главой администрации нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь с правительственными и сословными учреждениями осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности они и наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками «Учреждения о губерниях» 1775 г., которые предоставили им широкие административные права.

Главой местной администрации являлся губернатор, выполнявший свои функции с помощью канцелярии, губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С 1802 г. губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел. Власть губернатора постепенно усилилась, а «Наказ губернаторам» 3 июня 1837 г. провозгласил его «хозяином губернии». Со второй четверти ХIХ в. стали практиковаться назначения военных губернаторов вместо гражданских.

Основным административным учреждением губернии было Губернское правление во главе с губернатором. Его состав менялся, и к 1845 г. оно состояло из общего присутствия (губернатора канцелярии, вице-губернатор, советники и асессоры) и канцелярии. Последние делились на четыре отделения: первое заведовало обнародованием законов, наблюдением за распоряжением губернатора и губернского правления, газетой «Губернские ведомости»; второе – осуществляло руководство полицией; третье – связь администрации с местными судами; четвертое – связь с финансово-хозяйственными органами.

Казенное (финансовое) управление в губернии осуществлялось через казенную палату, состоящую из управляющего (вице-губернатор до 1845 г.), его помощника и начальников отделений.

Губернии подразделялись на уезды. Уездным органом управления продолжал быть нижний земский суд во главе с капитан-исправником (с 1837 г. земский суд с исправником, непременным заседателем и двумя сельскими). Исправник и непременный заседатели избирались дворянством, а сельские – крестьянами. Земский суд также выполнял и полицейские функции. В городах эти функции продолжали выполнять городничий и управа благочиния.

С 1837 г. уезд делится на станы во главе со становым приставом. Во главе волости стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.